II SA/Op 314/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Kmiecik sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J. R. - A na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie transportu drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w N. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana, 3) zasądza od Dyrektora Izby Celnej w O. na rzecz J. R. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w N., działając na podstawie art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 3, art. 92 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) oraz lp. 1.4.1. załącznika do tej ustawy, nałożył na J. R. prowadzącego przedsiębiorstwo pod nazwą A - J. R., z siedzibą w K., karę pieniężną w wysokości 3 000, 00 zł. Opierając się na ustaleniach zawartych w protokole kontroli pojazdu o nr rej. [...] wraz z przyczepą o nr rej. [...], poruszających się po drodze krajowej, organ stwierdził, że kierujący pojazdem nie posiadał prawidłowo wypełnionej karty opłaty drogowej, bowiem nie wpisano w niej numeru rejestracyjnego pojazdu. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego przedsiębiorca - J. R. oświadczył, że omyłkowo nie wypełnił jednej rubryki karty opłaty drogowej. Przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, Naczelnik Urzędu Celnego w N. podniósł, iż zgodnie z art. 42 ust. 1 i art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym na przedsiębiorcy wykonującym transport drogowy na terytorium RP oraz wykonującym przewozy na potrzeby własne spoczywa obowiązek uiszczenia stosownej opłaty oraz wyposażenia kierowcy pojazdu w wymagane dokumenty. Z kolei § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 z późn. zm.) określa szczegółowo sposób wypełnienia karty oraz jednostki uprawnione do ich sprzedaży, przy czym w ust. 3 rozporządzenia postanowiono, iż w przypadku kart opłaty dobowej i siedmiodniowej, pola dotyczące numeru rejestracyjnego i terminu ważności karty mogą być wypełnione przez przedsiębiorcę. Jednocześnie ust. 6 § 5 rozporządzenia stanowi, że karta opłaty drogowej niewypełniona lub wypełniona w inny sposób niż określony w rozporządzeniu, a także zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Skoro zatem J. R. nie wyposażył kierowcy w prawidłowo wypełnioną kartę opłaty drogowej, należało - zdaniem organu - przyjąć, iż przedstawiona do kontroli karta nie stanowi dowodu uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Konsekwencją powyższego było zaś stwierdzenie, że naruszony został obowiązek, o którym mowa w art. 87 ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym, co skutkuje nałożeniem na osobę dokonującą takiego naruszenia - stosownie do art. 92 ust. 1 i 4 omawianej ustawy - kary pieniężnej w wysokości 3 000, 00 zł., zgodnie z lp. 1.4.1. załącznika do tejże ustawy. Z decyzją o nałożeniu kary nie zgodził się J. R., który w odwołaniu podniósł, iż organ pierwszej instancji zarzuca brak posiadania przez kierowcę prawidłowo wypełnionej karty opłaty drogowej, tymczasem karę nałożono na podstawie przepisu mającego zastosowanie do sytuacji wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W ocenie skarżącego, kara powinna być nałożona w wysokości 500 zł., zgodnie z lp. 1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, bowiem w tym właśnie przepisie jest mowa o nieprawidłowo wypełnionej karcie. Nadto powołał się na słownikowe znaczenie terminu "nieprawidłowy", który oznacza "sprzeczny z obowiązującymi przepisami, zasadami; inny niż przewiduje norma, zwyczaj, logika postępowania itp.; nieodpowiedni, nieprzepisowy". W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dyrektor Izby Celnej w O. podjął w dniu [...] decyzję o numerze [...], którą utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1, 2 i 4 ustawy transporcie drogowym oraz lp. 1.4.1. załącznika do tej ustawy, a także § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. Opierając się na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji przypomniał, że stosownie do treści art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium RP są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, natomiast na podstawie ust. 7 tego przepisu Minister Infrastruktury, rozporządzeniem z dnia 14 grudnia 2001 r., ustalił m.in. rodzaj i stawki opłaty oraz wzory dokumentów potwierdzających jej wniesienie. Dalej organ przytoczył regulacje rozporządzenia dotyczące sposobu uiszczenia opłaty, podmiotów uprawnionych do wypełnienia karty opłaty oraz sposobu i terminu jej wypełnienia, akcentując, że wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty (§ 4 ust. 2), zaś karta niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż przewidziany w rozporządzeniu, a także karta zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty (§ 5 ust. 6). W opinii Dyrektora Izby Celnej, zwłaszcza z uwagi na tę ostatnią regulację, posiadanie karty opłaty z niewypełnionym polem "numer rejestracyjny" - tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie - dyskwalifikuje ją w ten sposób, że nie może być uznana za dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Dodatkowo podniósł, że określenie numeru rejestracyjnego pojazdu jest istotnym elementem składowym karty. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wywodził, iż nie można przyjąć, że zachodzi przypadek nieprawidłowego wypełnienia karty, gdyż w istocie karta nie została wypełniona, tyle że w części. Poza tym, nieprawidłowości mogą wynikać tylko z oczywistych omyłek (błędów pisarskich i rachunkowych, wpisania daty ważności w odwrotnym formacie itp.), a nie braku wypełnienia jednego z pól karty. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym, zdaniem Dyrektora Izby Celnej w O., zastosowanie miał art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym, który przewiduje nałożenie kary pieniężnej na każdego kto wykonuje transport drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przedmiotowej ustawy. Uszczegółowienie kar nastąpiło w załączniku do ustawy, i w rozpoznawanym przypadku należało skorzystać z regulacji lp. 1.4.1. tego załącznika, przewidującej karę w wysokości 3 000,00 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, przez co należy rozumieć każdą sytuację, kiedy przedsiębiorca nie jest w stanie okazać ważnej i prawidłowo wypełnionej karty opłaty drogowej, stanowiącej dowód poniesienia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych. W skardze na powyższą decyzję J. R. wniósł o jej uchylenie, zarzucając brak podstaw do przyjęcia, iż popełnione przez niego naruszenie należy oceniać na podstawie lp. 1.4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W jego ocenie, organ winien był zastosować lp. 1.4.4. załącznika do przedmiotowej ustawy, biorąc pod uwagę fakt, że skarżący dokonał kompleksowego zakupu kart opłat drogowych na wszystkie pojazdy będące w jego posiadaniu. Należało zatem przyjąć, iż niewypełnienie jednego pola karty, dotyczącego numeru rejestracyjnego pojazdu wynikało wyłącznie z omyłki a nie z jakichkolwiek innych względów. Dalej skarżący dowodził, że nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność wywiązania się przez niego z ustawowego obowiązku i opłacenia karty opłaty drogowej oraz to, że karta była ważna w dniu kontroli. Z kolei, rzeczą organu było poddanie analizie wszystkich dokumentów i okoliczności sprawy, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. J. R. przedstawił także własny sposób rozumienia pojęcia "karta nieprawidłowo wypełniona", które - jego zdaniem - winno oznaczać sytuację gdy błędnie lub w ogóle nie wpisano numeru pojazdu a jednocześnie materiał dowodowy sprawy wykaże, iż nie doszło do oszustwa. Na koniec skarżący wskazał na trudności finansowe swojej rodziny. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Ponownie przytoczył wszystkie okoliczności sprawy oraz powtórzył argumentację prawną zaprezentowaną w zakwestionowanej decyzji. Podkreślił, że karta opłaty drogowej, która nie posiada wypełnionego pola "numer rejestracyjny" nie zawiera minimum informacji wskazującej jakiego pojazdu dotyczy, zatem nie może być uznana za dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Organ zarzucił także, że stanowisko strony wyrażone w skardze pozostaje w sprzeczności z ust. 6 § 5 mającego zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r., która to regulacja stanowi, iż karta opłaty drogowej niewypełniona lub wypełniona w sposób niezgodny z wymogami rozporządzenia nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W tym stanie rzeczy, bez znaczenia dla sprawy, a w szczególności bez wpływu na kwalifikację prawną naruszenia, jest twierdzenie skarżącego o braku potrzeby dopuszczenia się oszustwa. Na koniec wyjaśniono, że wzgląd na trudną sytuację materialną przedsiębiorcy nie jest - w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym - okolicznością uzasadniającą odstąpienie od wymierzenia kary, ani też nie stanowi podstawy do zmiany kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia prawa. W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wyjaśnił, iż ostatecznie przyjęto, że skarżący nie posiadał karty opłaty drogowej, stąd też należało zastosować lp. 1.4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. .U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem Sądu - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. Dla uporządkowania czynionych rozważań celowym jest przypomnienie, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji nałożyły na J. R. prowadzącego przedsiębiorstwo pod nazwą A - J. R., z siedzibą w K., karę pieniężną w wysokości 3 000, 00 zł. Uznano bowiem, iż mimo okazania przez kierowcę skontrolowanego pojazdu samochodowego karty dobowej opłaty drogowej, przedsiębiorca w istocie nie uiścił należnej opłaty, gdyż w karcie nie wypełniono jednej rubryki, w której należało wpisać numer rejestracyjny pojazdu. Do zajęcia takiego stanowiska skłoniła organy przede wszystkim treść ust. 6 § 5 obowiązującego w dacie orzekania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, który przesądzał, że karta opłaty drogowej niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W związku z takim brzmieniem cytowanego przepisu należało - zdaniem organów - zastosować w stanie faktycznym sprawy najsurowszą z kar za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem przepisów dotyczących uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych, przewidzianą w załączniku do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, określoną w lp. 1.4.1 załącznika, a zastrzeżoną dla sytuacji wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Z przedstawionym stanowiskiem organów administracji nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy, przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wielkość nie może być wyższa niż równowartość 800 euro rocznie. Jednocześnie przepis ten wskazuje na ustawowe wyłączenia z obowiązku ponoszenia opłaty drogowej, które jednak nie mają zastosowania w rozpatrywanym przypadku, podobnie jak wyłączenia, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z kolei, stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy, wykonywanie tak określonego transportu lub przewozu z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z ustawy lub innych przepisów wskazanych tą regulacją zagrożone jest sankcją w postaci kary pieniężnej, której wysokość określona jest w załączniku do ustawy. W sprawie nie ma sporu co do tego, że J. R. jest przedsiębiorcą, na którym spoczywał - w myśl cyt. art. 42 ust. 1 ustawy - obowiązek uiszczenia opłaty drogowej za poddany kontroli pojazd samochodowy, stanowiący jego własność. Nie ma też wątpliwości, że - stosownie do art. 87 ust. 1 i 3 ustawy - powinien był wyposażyć kierowcę pojazdu w wymagane prawem dokumenty, w tym także dowód uiszczenia należnej opłaty, które należy okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli. Ponadto jest oczywistym, iż obowiązkiem przedsiębiorcy jest również dbałość o prawidłowe wypełnienie odpowiednich dokumentów. Do ustalenia wysokości takich opłat, ich rodzaju, trybu wnoszenia i sposobu rozliczania opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty, upoważniony został minister właściwy do spraw transportu (art. 42 ust. 7 ustawy). W oparciu o powyższą delegację ustawową (w brzmieniu do 21 października 2005 r.) Minister Infrastruktury wydał cyt. wyżej rozporządzenie, w którego § 5 określił podmioty upoważnione do wypełnienia karty oraz - w ust. 3, 4 i 5 - czas i sposób jej wypełnienia. I tak, w zd. pierwszym ust. 3 omawianej regulacji postanowiono, że kartę opłaty wypełnia się przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty, daty wydania karty oraz oznaczenie emisji spalin pojazdu samochodowego. Jednocześnie w cyt. już wcześniej ust. 6 § 5 rozporządzenia przesądzono, iż niedochowanie m.in. powyższych wymogów dotyczących sposobu wypełnienia karty spowoduje uznanie, że przedstawiona karta nie będzie stanowiła dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż istota sporu jaki powstał pomiędzy organami administracji a skarżącym, dotyczyła prawidłowego zakwalifikowania stwierdzonego naruszenia przepisów, polegającego na niewypełnieniu jednej rubryki karty opłaty drogowej, do odpowiedniego naruszenia wymienionego w załączniku do ustawy. Zaistniały spór koncentrował się w zasadzie wokół dwóch zapisów załącznika, a to jego lp. 1.4.1., stanowiącej że karę w wysokości 3 000,00 zł. nakłada się w przypadku wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, i takie właśnie naruszenie przypisały skarżącemu organy; oraz lp. 1.4.4. załącznika, ustanawiającej obowiązek nałożenia kary w wysokości 500 zł. na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej, za którym to rozwiązaniem optował J. R. Jak zasygnalizowano już wcześniej, stanowisko organów w tej kwestii wynikało głównie z zastosowania do niniejszej sprawy ust. 6 § 5 rozporządzenia, który zrównuje, w aspekcie skutków prawnych, te dwie odmienne sytuacje, czyli nieposiadanie karty opłaty drogowej w ogóle i posiadanie karty, tyle że wadliwie wypełnionej lub w sposób niepełny. W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, zastosowany przez organy administracji obu instancji przepis ust. 6 § 5 rozporządzenia nie jest zgodny z upoważnieniem zawartym w art. 42 ust. 7 ustawy. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie przypominano, że - w myśl art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - rozporządzenie jest aktem wykonawczym, wydawanym na podstawie ustawy i w celu jej wykonania, i by mogło być uznane za konstytucyjne, musi być wydane na podstawie szczegółowego upoważnienia. Konsekwentnie też akcentowano, iż brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie należy interpretować jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Ponadto, upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych, nie podlega wykładni rozszerzającej ani celowościowej. Jeśli zaś rozporządzenie określa tryb postępowania, to powinno to czynić w taki sposób, aby zachowana została spójność z postanowieniami ustawy. Dodatkowo, rozporządzenie - oprócz niesprzeczności z aktem ustawodawczym, z którego wynika delegacja i na podstawie którego zostało wydane - nie może być sprzeczne z normami konstytucyjnymi, a także z aktami ustawodawczymi, które pośrednio lub bezpośrednio dotyczą materii będącej przedmiotem rozporządzenia. Kierując się powyższą normą konstytucyjną oraz przedstawionymi wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego w zakresie prawidłowego wykonania delegacji ustawowej, należy dojść do wniosku, że omawiany przepis rozporządzenia nie tylko został wydany poza zakresem upoważnienia ustawowego, a tym samym jest niezgodny z art. 92 Konstytucji RP, lecz także jest niespójny z treścią ustawy, a to postanowieniami załącznika do ustawy ujętymi w lp. 1.4.1. i 1.4.4. Upoważnienie ustawowe powierzyło Ministrowi Infrastruktury określenie w drodze rozporządzenia jedynie kwestii "rodzaju i stawek opłat", ich "trybu wnoszenia i sposobu rozliczania" niewykorzystanej karty oraz "wzorów" kart opłaty drogowej. Z całą pewnością, w tak określonym zakresie przedmiotowym upoważnienia nie mieści się zaś wydanie regulacji określającej stany faktyczne, w których należy przyjąć, iż przedsiębiorca nie posiada dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W załączniku do ustawy zawarto kompletny wykaz naruszeń obowiązków związanych z uiszczaniem opłat drogowych (lp. 1.4.1. - lp. 1.4.4.) i za każde z czterech wymienionych tam naruszeń przewidziano odpowiednią wysokość kary pieniężnej. Jeśli Minister Infrastruktury w ust. 6 § 5 rozporządzenia, nie bacząc na rozwiązania ustawowe, określił - w sposób samodzielny - skutek jaki wiąże się z konkretnym naruszeniem a nadto doprecyzował znaczenie poszczególnych naruszeń wskazanych w załączniku, używając nieznanych ustawie pojęć, jak: "karta niewypełniona", "wypełniona w sposób inny", "zawierająca poprawki", oznaczać to może wyłącznie, że wkroczył w materię ustawową, i że przekroczył upoważnienie ustawowe. Ponadto, jak już wcześniej zasygnalizowano, kwestionowana treść rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z postanowieniami załącznika do ustawy. Analizując treść poszczególnych zapisów załącznika określających cztery różne, zagrożone karami pieniężnymi w odmiennych wysokościach, przypadki naruszeń przepisów związanych z uiszczaniem opłat za przejazd po drogach krajowych, należy dojść do wniosku, iż wolą prawodawcy było wyraźne odróżnienie sytuacji braku uiszczenia opłaty drogowej (lp. 1.4.1.), od sytuacji, gdy karta opłaty drogowej nie została wypełniona w prawidłowy sposób (lp. 1.4.4.). Kara pieniężna za pierwsze z naruszeń wynosi 3 000,00 zł., natomiast za drugie - tylko 500,00 zł. Już z samego porównania wysokości tych kar wynika, iż ustawodawca dostrzega różny ciężar gatunkowy obu naruszeń, i że w związku z tym inaczej trzeba traktować przedsiębiorcę, który unika wnoszenia należnych opłat, i takiego, który uiszcza opłatę, tyle że - najczęściej w wyniku omyłki lub przeoczenia - wypełnia kartę niezgodnie z wymogami rozporządzenia. Z ostatnio opisaną sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W trakcie całego postępowania administracyjnego skarżący wielokrotnie wskazywał na przepisy ustawowe, wedle których wykonywanie transportu drogowego bez opłaty drogowej nie jest równoznaczne z nieprawidłowo wypełnioną kartą. Organy administracji nie uwzględniły jednak tej argumentacji, pominęły rozwiązania ustawowe, i przyznały pierwszeństwo stosowania przepisom rozporządzenia. W realiach rozpoznawanej sprawy, nałożona na J. R. kara w wysokości 3 000,00 zł. wydaje się rażąco wysoka, stąd też nie dziwi Sądu poczucie krzywdy u skarżącego. Organy nie dostrzegły, że nieuprawnione działanie Ministra Infrastruktury, polegające na zrównaniu skutków prawnych wyodrębnionych w załączniku do ustawy stanów faktycznych, za które przewidziano odmienne kary pieniężne, czyni właściwie zbędnym zapis lp. 1.4.4. Do takiego stanu rzeczy doprowadził kwestionowany przepis rozporządzenia, którym nakazano uznać za brak dowodu potwierdzającego uiszczenie opłaty także sytuację, gdy karta opłaty drogowej została nieprawidłowo wypełniona ("w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5" § 5 rozporządzenia). Przepis ten w konsekwencji powoduje też, że do naruszenia określonego w lp. 1.4.4 załącznika do ustawy zastosowanie winna znaleźć kara przewidziana za naruszenie polegające na nieuiszczeniu opłaty, o którym to naruszeniu mowa w lp. 1.4.1. omawianego załącznika. Innymi słowy, powstała sytuacja prawna, w której skutki tej samej sytuacji faktycznej zostały odmiennie uregulowane w ustawie i w akcie wykonawczym, tak więc w pełni uzasadniony jest pogląd, iż ust. 6 § 5 rozporządzenia podjęty został z naruszeniem wskazanych przepisów załącznika do ustawy. Z przyczyn wywiedzionych powyżej, Sąd nie zastosował nielegalnej regulacji rozporządzenia, gdyż w swym orzekaniu związany jest wyłącznie Konstytucją i ustawami (art. 178 Konstytucji RP). W konsekwencji Sąd uznał, że badane akty administracyjne, oparte m.in. na przepisie niezgodnym z Konstytucją i ustawą, naruszają prawo materialne w sposób mający niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, zatem należało je uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić wyrażone w sprawie stanowisko Sądu, przede wszystkim o braku możliwości zastosowania § 5 ust. 6 rozporządzenia. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji oraz o kosztach postępowania uzasadnia art. 152 i art. 200 p.p.s.a.