II SA/Op 315/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu przez A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W., jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], [...], uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A Sp. z o.o. pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej w O. przy ul. [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a k.m. [...] obręb [...]. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Inwestor – A Sp. z o.o. w W. wystąpiła w dniu 16 marca 2009 r. do Prezydenta Miasta Opola z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...], w O. przy ul. [...] na działce o nr ew. a. Przedmiotowa inwestycja obejmowała budowę wieży kratowej o wysokości ok. 40,0 m oraz montaż na wieży sytemu anten GSM/DCS, UMTS i MW, wykonanie linii zasilającej oraz posadowienia kontenera teletechnicznego u podnóża wieży. Do wniosku inwestor dołączył 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz upoważnienie do reprezentowania inwestora. W wyniku analizy przedłożonych dokumentów organ wezwał inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oceny oddziaływania inwestycji na środowisko bądź w przypadku, jeśli inwestycja nie wymaga takiej decyzji, uzasadnienia wraz z określeniem parametrów technicznych anten oraz przedłożenie pełnomocnictwa. Ponadto organ wskazał na inne braki: brak zaświadczenia projektantów i sprawdzających potwierdzających przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania projektu oraz brak daty opracowania na metryce projektu. Ustosunkowując się do powyższego pisma inwestor przedstawił oświadczenie projektanta oraz analizę wykonaną na stację bazową telefonii komórkowej [...] [...] [...], z uwzględnieniem ich nachylenia względem powierzchni terenu, wysokości zawieszenia, kierunków głównych, mocy nadawania, równoważnej mocy promieniowania izotropowego EIRP, charakterystykę promieniowania oraz analizę otoczenia stacji bazowej i odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anten; wskazał jednocześnie, że planowana inwestycja nie zalicza się do inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko i nie jest przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W dniu 16 kwietnia 2009 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę informując o tym: Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo w O.: J., M., B., D. i J. K.; S. i I. S. oraz M. i R. G. Pismem z dnia 27 kwietnia 2009 r. M. i R. G. wnieśli sprzeciw wobec lokalizacji budowy przedmiotowej stacji. W uzasadnieniu podnosili, iż inwestycja zlokalizowana jest za blisko zabudowań, a w szczególności ich domu, zaledwie około 20 metrów od budynku mieszkalnego. Takie usytuowanie doprowadzi do skażenia środowiska naturalnego promieniowaniem elektromagnetycznym, ponadto znacznie obniży wartość ich posesji, jak również posesji sąsiednich. Jednocześnie wskazali, iż w odległości ok. 6 metrów od ich budynku, na sąsiedniej działce znajduje się również stacja transformatorowa z wysokim napięciem, co w przypadku łącznego promieniowanie tych stacji może znacznie przekroczyć wartość dopuszczalną promieniowania. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak [...] Prezydent Miasta Opola, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że wnioskowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 9 listopada 2004 r. Wyjaśnił, iż obszar oddziaływania obiektów obejmuje nieruchomości w O. przy ulicy [...], działki nr: a, b, c, d, k.m. [...] obręb [...]. W ocenie organu I, instancji nie ma podstaw prawnych do ingerowania w przyjęte przez projektantów rozwiązania techniczne, w tym lokalizację obiektu, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa. Z treścią powyższej decyzji nie zgodzili się M. i R. G. We wniesionym odwołaniu żądali uchylenia zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], nr [...], działając na postawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i stwierdził, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy uchwały nr Rady Miejskiej w Opolu z dnia 25 maja 2000 r., Nr XXV/369/00, w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego miasta Opola wynika, że działka o nr ewidencyjnym a, na której planowana jest inwestycja, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem S. Regulacja zawarta w § 4 ust. 9 planu zagospodarowania przestrzennego, w której zamieszczony jest szczegółowy opis tego terenu stanowi, że są to " tereny baz i składów oraz składów dla których ustala się obowiązek ograniczenia uciążliwości wynikających z prowadzonej działalności do granic własności oraz dopuszcza się zmianę dotychczasowej funkcji podstawowej na usługową nieuciążliwą". Organ odwoławczy wskazał, iż nie miał możliwości dokonania oceny zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności odnośnie zakłóceń dotyczących ochrony środowiska, z uwagi na brak danych w złożonym projekcie, dotyczących promieniowania z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się wynikających z § 11 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., co uniemożliwiło również zakwalifikowania zamierzenia do odpowiedniego przedsięwzięcia zgodnego z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz (...). Podniósł również, iż w planie zagospodarowania przestrzennego miasta Opola uzależniono zlokalizowanie inwestycji, także od tego czy nie powoduje ona konfliktów sąsiedzkich. Wobec stwierdzonego braku, nie można było stwierdzić, na jakiej podstawie organ I instancji uznał właścicieli sąsiednich działek za strony postępowania. Na koniec organ odwoławczy nadmienił, że w postępowaniu prowadzonym przed nim, nie zostały zebrane żadne nowe dowody, mające wpływ na rozstrzygnięcie, z którymi strony mogłyby zapoznać się przed wydaniem decyzji, dlatego nie zawiadomiono ich o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 K.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył inwestor – A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. - zarzucając decyzji Wojewody Opolskiego: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 35 ust. 1, ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że planowana inwestycja jest niezgodna z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wadliwej wykładni uchwały nr XXV/369/2000 Rady Miasta Opola z dnia 25 maja 2000 r.; § 11 pkt 10 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez uznanie, że w przedłożonym projekcie brak danych dotyczących promieniowania z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania oraz - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części; art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 K.p.a., w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca, powołując się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. dowodziła, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Wojewoda dysponując wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz informacją odnoście kwalifikacji przedsięwzięcia, w ocenie skarżącego był w stanie ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda pominął złożoną przez inwestora informację dotycząca kierunków i parametrów nadawanych sygnałów anten sektorowych oraz anten parabolicznych, czym naruszył w ocenie skarżącego art. 77 K.p.a. Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadkach stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu albo naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w podjętych czynnościach rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oddalając skargę Sąd uwzględnił to, że postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 K.p.a. i mającej również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia, przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, która – skutecznie wniesiony – gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracyjny publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a także wiążące się z nimi przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zaś procedurę ich podjęcia regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: 1) przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów; 3) wyrażeniu zgody przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej - w przypadku budowy gazociągów o zasięgu krajowym lub jeżeli budowa ta wynika z umów międzynarodowych. Zgodnie z ust. 4 art. 32, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; (...); 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Unormowanie zawarte w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Po myśli ust. 3 art. 35, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Stosownie do ust. 4 tego artykułu, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że organ odwoławczy, opierając się o art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej w O. na działce nr a, k.m. [...] obręb [...]. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 K.p.a. i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i umarzające postępowanie. Treść tego przepisu wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi, przy czym wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności powinnością organu odwoławczego jest rozpatrzenie na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie, w jej całokształcie z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dacie orzekania. Motywy rozstrzygnięcia powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 kpa (np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997r., Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z dnia 14 października 1999r., sygn. akt IV SA 1313/98, LEX nr 48725). W ocenie Sądu, organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie zastosował się do wskazanych powyżej wymogów i nie uchybił swoim ustawowym obowiązkom. Powtórzyć przyjdzie, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Pośrednio treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ wadliwość procesową, wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania. Konsekwencją takiego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotna też jest wymagana – w sposób dorozumiany – przez ustawodawcę koniunkcja przesłanek prawnych, których spełnienie polega nie tylko na odpowiedniej kwalifikacji czynności, ale także na zachowaniu określonego przez art. 138 § 2 K.p.a. ich zakresu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej mu w powołanym powyżej przepisie, uzasadnił swoją czynność orzeczniczą potrzebą wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji podstawy faktycznej ustaleń co do granic obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji, której zlokalizowanie planowane jest na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów budynków numerem a k.m. [...] obręb [...] oraz potrzebą uzupełnienia projektu zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zasadne jest stwierdzenie Wojewody Opolskiego, że dane dotyczące tej kwestii zawarte w projekcie budowlanym są niewystarczające, nawet gdyby uznać, że obszar ten odpowiada obszarowi objętemu ponadnormatywnym oddziaływaniem pola elektromagnetycznego. Nie można odmówić racji organowi odwoławczemu, że tak istotna w sprawie okoliczność, jak dane dotyczące promieniowania, z podaniem odpowiednich czynników i zasięgu ich rozprzestrzenienia się powinna być ustalona w sprawie, aby również umożliwić zakwalifikowanie zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Równocześnie organ II instancji prawidłowo podniósł, że jak wynika z § 11 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową. Opis techniczny, o którym mowa w ust. 1, sporządzony z uwzględnieniem § 7, powinien określać: dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie między innymi pod względem: emisji hałasu oraz wibracji, a także promieniowania, w szczególności jonizującego, pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się oraz wykazać, że przyjęte w projekcie architektoniczno-budowlanym rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne ograniczają lub eliminują wpływ obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami. Akceptując argumentację przedstawioną przez organ odwoławczy należy dodatkowo wskazać na przepis art. 7 K.p.a. stanowiący, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz na art. 77 § 1 K.p.a. w którym ustawodawca zobligował organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, że to na organie administracji prowadzącym postępowanie w sprawie spoczywa ciężar dowodu, co nie wyklucza, ani nie wyłącza prawa i obowiązku strony postępowania przyczyniania się do ustalenia prawdy obiektywnej. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji nie dokonał samodzielnych ustaleń co do obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji, a oceny w tym zakresie dokonał w sposób noszący cechy dowolności, która wykracza poza uprawnienie do swobodnej oceny dowodów, wskazanej w art. 80 K.p.a. Nie można zatem zakwestionować stanowiska Wojewody Opolskiego, uznającego, że w tym zakresie konieczne jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego. Ustalenia dokonane w tym przedmiocie są również istotne dla właściwego wyznaczenia stron przedmiotowego postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że przed wszczęciem postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić krąg stron postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie ustalenia w tym zakresie winny się odbywać zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z przywołanym przepisem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu, powinien być wyznaczony przez organ rozstrzygający w przedmiocie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem wszelkich przyczyn utrudniających korzystanie z działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem. Zauważyć przy tym należy, iż posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Jedną z przyczyn utrudniających korzystanie z nieruchomości może być oddziaływania pól elektromagnetycznych emitowanych przez przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej. Jak słusznie wskazał Wojewoda Opolski, kwestia obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie została rozważona w decyzji pierwszoinstancyjnej, gdzie podano, że obszar oddziaływanie obiektu obejmuje nieruchomości [...], ul. [...], dz. a/b, c, d, k.m. obręb [...], jednak bez ustalenia przestrzeni oddziaływania wiązki promieniowania przy pełnej mocy anten. Dlatego wskazane wyżej braki nie uzasadniały, jak błędnie podnoszono w skardze, wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej. W przedmiotowej sprawie nie można bowiem stwierdzić, w jaki sposób organ I instancji wyznaczył obszar oddziaływania obiektu budowlanego, w tym w jaki sposób ustalił krąg stron postępowania. W ocenie Sądu, dopiero prawidłowe ustalenia we wskazanym powyżej zakresie, dokonane przy wykorzystaniu dozwolonych prawem środków dowodowych przy jednoczesnym uwzględnieniu danych teletechnicznych poszczególnych anten sektorowych, w tym przede wszystkim mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej wzdłuż osi głównej promieniowania każdej z anten pozwoli w sposób wiarygodny ocenić charakter wpływu zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko oraz w sposób obiektywny rozważyć ograniczenia, jakie może stworzyć zamierzona inwestycja w zagospodarowaniu terenów znajdujących się w obszarze jej oddziaływania, a poprzez to w realizowaniu uprawnień wynikających z prawa własności przysługującego innym podmiotom. Równocześnie zgodzić się należało z Wojewodą Opolskim, że przed wydaniem pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy planu zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 25 maja 2000 r., nr XXV/369/00 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego dzielnicy Grudzice-Południe w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opol. Nr 4`1, poz. 222), wynika, iż działka o numerze ewidencyjnym a, na której planowana jest inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym symbolem S. Przepis § 4 ust. 9 planu stanowi, że teren oznaczony symbolem S przeznaczony został jako: tereny baz i składów oraz składów (przeznaczenie podstawowe); przy czym ustalono obowiązek ograniczanie uciążliwości wynikających z prowadzonej działalności do granic własności oraz dopuszczono zmianę dotychczasowej funkcji podstawowej na usługową nieuciążliwą. W opisie planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Opola dzielnica Grudzice-Południe brak jest definicji usług nieuciążliwych, zdefiniowano jedynie pojęcie usług. Zgodnie z § 3 ust. 7 przez usługi należy rozumieć funkcje terenów i obiektów: handlu, gastronomii, rzemiosła, kultury, rozrywki, instytucji finansowych, ubezpieczeniowych, siedzib partii politycznych, związków zawodowych, izb zawodowych i gospodarczych, stowarzyszeń, jednostek projektowych i consultingowych, instytucji gospodarczych, środków masowej komunikacji i łączności oraz innych, których powyższe grupy nie dotyczą bezpośrednio lub pośrednio, a mających charakter usługi, obsługi ośrodków dyspozycji pod warunkiem niepowodowania negatywnego oddziaływania (ponadnormatywnych zanieczyszczeń i zakłóceń środowiska oraz konfliktów sąsiedztwa). Wobec tak skonstruowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organu architektoniczno - budowlanego było wyjaśnienie i ustalenie czy projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami tego planu, bowiem taki obowiązek wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Natomiast brak w projekcie danych dotyczących promieniowania z podaniem odpowiednich parametrów uniemożliwiał dokonania takiej oceny w aspekcie uciążliwości prowadzonej działalności go granic własności oraz oceny, czy planowana inwestycja nie spowoduje konfliktów sąsiedzkich. Słusznie zatem organ odwoławczy okoliczności te pozostawił do rozstrzygnięcia organowi I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy, unikając tym samym zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Biorąc pod uwagę powyższe wywody Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawi art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.