II SA/Op 315/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi D. U. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 15 lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy postanawia odrzucić skargę. D. U. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 15 lipca 2019 r., nr [...], który określił jako decyzję odmawiającą wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Na podstawie przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił następujący przebieg i treść czynności podjętych przez organ oraz skarżącego. Pismem z dnia 14 listopada 2018 r. D. U. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu o wypłacenie mu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i domagał się uwzględnienia tego orzeczenia przy wyliczeniu kwoty świadczenia stanowiącego różnicę między kwotą należną, a wypłaconą faktycznie na podstawie art. 115a ustawy z dnia 5 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2017 r. poz. 2067 ze zm.) dalej: ustawy lub ustawy o Policji . Zaznaczył, że pełnił służbę w Komendzie Powiatowej Policji w [...], ostatnio jako specjalista w Wydziale [...]. Ze służby został zwolniony z dniem [...] 2017 r. i stosownym raportem przyznano mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Podkreślił, że przepis ustawy o Policji na podstawie którego wypłacono mu ekwiwalent, został częściowo uznany za niezgodny z Konstytucją co oznacza, że przysługuje mu ekwiwalent w wyższej wysokości niż 1/30 część miesięcznego uposażenia wynikającego z zajmowanego stanowiska służbowego. Pismem z dnia 30 stycznia 2019 r. Główny Księgowy Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu powołując się na upoważnienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu poinformował skarżącego, że rozpatrzenie jego wniosku może nastąpić dopiero po zmianie przepisów w tym zakresie. W piśmie z dnia 1 lipca 2019 r. skarżący odwołując się do pierwszego wystąpienia oraz treści wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19, ponowił wniosek z dnia 15 listopada 2018 r. i domagał się "uruchomienia procedury wyliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop." Zaskarżonym pismem z dnia 15 lipca 2019 r. Główny Księgowy Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu powołując się na upoważnienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu poinformował, że analiza sprawy doprowadziła do ustalenia, iż po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15, zdaniem organu, nie ma podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Tylko wprowadzenie przez ustawodawcę nowego uregulowania oraz przepisów przejściowych pozwoli na rozstrzygnięcie problemu wysokości naliczenia ekwiwalentu. Zaznaczono też, że powołany wyrok WSA w Gdańsku nie jest prawomocny a ponadto dotyczy indywidualnej konkretnej sprawy i innej osoby, jako taki nie może być podstawą wypłaty ekwiwalentu innym funkcjonariuszom. W skardze z dnia 31 lipca 2019 r. D. U. przyjął, że odpowiedź z dnia 15 lipca 2019 r. jest decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8 § 1 i art. 15 K.p.a. ale nie złożył żadnego wniosku co do formy rozstrzygnięcia sprawy w orzeczeniu Sądu. W uzasadnieniu skargi ponownie odwołał się do czasu swojej służby, do zwolnienia z niej, do wskazania wysokości przysługującego mu ekwiwalentu pieniężnego i zaznaczył, że wypłata dokonana przez organ Policji oznacza przyznanie tylko 73% dziennego uposażenia, czego nie można uznać za rekompensatę poniesionej straty. Odwołał się do kolejnych, wymienionych w skardze orzeczeń WSA w Gdańsku i WSA w Olsztynie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie zaznaczając, że nie kwestionuje wyeliminowania z obrotu prawnego części normy art. 115 a ustawy o Policji w oparciu, o którą wypłacono skarżącemu dotychczas ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jednocześnie podkreślił, że organy Policji nie mają możliwości - bez zmiany przepisów przez ustawodawcę do określania nowej wyższej wartości ekwiwalentu za urlop. Przede wszystkim zaś organ zaznaczył, że nawet przy przyjęciu, że pismo z dnia 15 lipca 2019 r. jest decyzją administracyjną to byłaby to decyzja organu I instancji, a zatem nie przeprowadzono przed wniesieniem skargi procedury odwoławczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 2188, ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2018 r. poz.1302, ze zm.) dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Zgodnie z art. 99 ustawy o Policji, z tytułu służby Policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Natomiast po myśli art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji, policjantowi przysługują świadczenia w związku ze zwolnieniem ze służby. Jedno z nich uregulowano w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy i stosownie do brzmienia tego przepisu Policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy. Tak określone świadczenie nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialnotechnicznych przez wypłatę ekwiwalentu. Ustawa o Policji nie określa formy w jakiej następuje odmowa wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Trzeba pamiętać, że organami policji właściwymi za mianowanie, przenoszenie i zwalnianie policjantów ze stanowisk służbowych właściwi są ściśle określeni przełożeni, w tym komendant powiatowy (miejski) policji i komendant wojewódzki policji. Z art. 32 ust. 2 ustawy wynika, iż od decyzji dotyczącej między inymi zwolnienia ze służby policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego, z wyjątkiem przewidzianym w ustępie 3 tego artykułu W sytuacji gdy, organ bezpośrednio przełożony policjanta odmawia dokonania czynności jaką jest wypłata ekwiwalentu pieniężnego za urlop to wydanie takiego rozstrzygnięcia wymaga formy decyzji. Dopiero bowiem decyzja organu umożliwia stronie wniesienie od niej środka odwoławczego, a następnie wniesienie skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13 i powołane w nim orzecznictwa opubl. CBOSA na stronach internetowych NSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl./cbo/query. W rozpatrywanej sprawie skarżący przede wszystkim nie wystąpił do bezpośredniego przełożonego czyli Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wypłatę spornego świadczenia, ale także nie wyczerpał przysługującego mu środka zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Tymczasem zgodnie z powołanym wyżej art. 32 ust. 2 ustawy o Policji skarżącemu przysługiwałoby odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu i dopiero od orzeczenia organu odwoławczego skarga sądowoadministracyjna. Tymczasem zaskarżony został akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu i nawet przy przyjęciu, że ma on cechy decyzji, to nie został przed wniesieniem skargi wyczerpany środek zaskarżenia w postaci odwołania do Komendanta Głównego Policji. Zaznaczyć także trzeba, że sposób organizacji służb obsługujących jednostki Policji różnych szczebli i usytuowanie wydziałów do spraw księgowych przy komendach szczebla wojewódzkiego nie powoduje zmiany organów właściwych i innego rozumienia pojęcia "wyższego przełożonego" z art. 32 ust. 2 ustawy o Policji. Tym wyższym przełożonym dla funkcjonariusza, który pełnił służbę w KPP w [...] jest Komendant Wojewódzki Policji w Opolu. Komendant Powiatowy Policji w [...] rozstrzyga wszelkie żądania finansowe dotyczące uposażenia policjanta tej Komendy i innych świadczeń pieniężnych. Ze wszystkich powyższych względów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę odrzucił jako niedopuszczalną. Odrzucenie skargi nie wyłącza prawa skarżącego do złożenia wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za urlop we właściwym trybie do bezpośredniego przełożonego.