II SA/Op 318/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na uchwałę Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 16 października 2003 r. Nr XI/84/2003 w przedmiocie utworzenia spółki akcyjnej mającej powołać zakład opieki zdrowotnej postanawia odrzucić skargę. W dniu 16 października 2003 r. Rada Powiatu w Kluczborku podjęła uchwałę nr XI 84/2003, w sprawie utworzenia spółki akcyjnej. Akt wydany został na podstawie art. 12 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 201 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Na jego mocy utworzono spółkę akcyjną pod nazwą A w K. W uchwale wskazano jako cel spółki prowadzenie działalności medycznej. Jednocześnie określono w niej zakres przedmiotowy działalności spółki, powierzono wykonanie uchwały Zarządowi Powiatu w Kluczborku i postanowiono o wejściu w życie uchwały z dniem jej podjęcia. Pismem z dnia 8 maja 2007 r., oznaczonym sygn. akt II Pa 2/07, Prokurator Okręgowy w Opolu, działając na podstawie art. 3 § 2 ust. 6, art. 8, art. 50 § 1, art. 53 § 3, art. 54 § 1 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zaskarżył powyższą uchwałę z dnia 16 października 2003 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze, wnosząc o stwierdzenie niezgodności z prawem całości uchwały Prokurator podniósł zarzut wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, art. 12 pkt 8 lit. g w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej oraz naruszeniem art. 36 – 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Przedstawiając argumenty uzasadniające podniesione zarzuty skarżący wskazał, że prawo do wniesienia niniejszej skargi wywodzi na podstawie art. 53 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmując, iż wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1274/06, uchylający wyrok WSA w Opolu z dnia 29 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Op 142/06, stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 16 października 2003 r. oraz niemożność jej wykonania w całości, stanowi inną czynność uzasadniającą wniesienie skargi, od której to czynności nie upłynął w chwili wniesienia skargi termin 6 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Powiat Kluczborski, reprezentowany przez radcę prawnego prof. M. K., wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia oraz z ostrożności procesowej o oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. W zakresie wniosku o odrzucenie skargi pełnomocnik powiatu podniósł, iż wskazany przez stronę skarżącą wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1274/06 nie stanowi "innej czynności", o której mowa w art. 53 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wskazał, czynnością określoną w powołanym przepisie jest "czynność z zakresu administracji publicznej" podlegająca zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ zaś zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego skarżący winien wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy "od dnia wejścia w życie aktu", który to termin upłynął w dniu 16 kwietnia 2004r. W dalszej części odpowiedzi na skargę, odnosząc się do stanowiska tak strony skarżącej jak i stanowiska Sądu wyrażonego w powołanych przez skarżącego wyrokach, pełnomocnik powiatu z ostrożności procesowej przedstawił także argumenty uzasadniające oddalenie skargi. Pismem z dnia 23lipca 2007 r. Prokurator Okręgowy w Opolu uzupełnił skargę wnosząc o uznanie, na podstawie art. 53 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, iż skarga została wniesiona w terminie, przy przyjęciu, iż zaskarżona uchwała stanowi prawo miejscowe. Skarżący podniósł, iż przedmiotowa uchwała pozornie ma jedynie charakter regulacji organizacyjnej i pozornie nie ma charakteru abstrakcyjnego, skierowanego do nieograniczonego kręgu adresatów. Jej istotą jest bowiem powołanie spółki prawa handlowego, mającej na celu prowadzenie usług medycznych, za pośrednictwem której rada powiatu realizować będzie nałożone na nią zadania z zakresu użyteczności publicznej w ramach zapewnienia świadczeń zdrowotnych mieszkańcom powiatu. Okoliczność przeniesienia mocą uchwały obowiązków i uprawnień rady powiatu w zakresie opieki medycznej, wobec nieograniczonego kręgu adresatów, na podmiot prawa handlowego powinna zatem skutkować stwierdzeniem, iż uchwała ta jest prawem miejscowym. Zdaniem strony skarżącej za stwierdzeniem takim przemawia również to, że zaskarżona uchwała podjęta została w konsekwencji likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej i ze świadomym zamierzeniem zastąpienia jego działalności działaniem niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Skoro bowiem uchwała o likwidacji lub utworzeniu zakładu opieki zdrowotnej bezsprzecznie stanowi prawo miejscowe, zasadnym jest przyjęcie że prawo takie stanowi także uchwała dążąca w rzeczywistości do utworzenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, który przejąłby zadania likwidowanego zakładu publicznego. Jako konsekwencje uznania zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego Prokurator Okręgowy podniósł wobec niej dodatkowo również zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustosunkowując się do treści powyższego pisma, wniesionego przez stronę skarżącą, w piśmie z dnia 23 sierpnia 2007 r. pełnomocnik Powiatu Kluczborskiego oświadczył, iż podtrzymuje w całości stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wskazał, iż stanowisko Prokuratora Okręgowego w Opolu jest bezpodstawne i nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Zaznaczył, iż ani orzecznictwo, ani też doktryna nie znają pojęcia aktów "pozornie będących (lub nie) aktami prawa miejscowego". Podział zaś aktów organów samorządu terytorialnego na akty prawa miejscowego oraz akty które charakteru takiego nie mają w żadnej mierze nie jest związany z wagą skutków społecznych i pośrednich skutków prawnych, wywoływanych (lub nie) przez dany akt w różnych sferach życia społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)– zwanej dalej P.p.s.a., prokurator może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania jedynie do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Określony w art. 53 § 3 P.p.s.a sześciomiesięczny termin do wniesienia skargi przez prokuratora stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, którą sąd obowiązany jest uwzględnić z urzędu. W myśl powołanej regulacji w zakresie skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego nie znajduje on zastosowanie jedynie w przypadku skargi na akt stanowiący prawo miejscowe. W przypadku jednak aktów niebędących aktami prawa miejscowego stanowi on warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu. Stosownie do art. 58 § 1 P.p.s.a. uchybienie terminowi do wniesienia skargi skutkuje odrzuceniem skargi przez Sąd. W świetle art. 53 § 3 P.p.s.a., badając dopuszczalność skargi wnoszonej przez prokuratora na akt organu jednostki samorządu terytorialnego Sąd z urzędu obowiązany jest zatem dokonać oceny co do charakteru zaskarżonego aktu, a następnie zachowania terminu do wniesienia skargi. W przypadku bowiem gdy zaskarżony akt nie stanowi akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 53 § 3 P.p.s.a skarga prokuratora jest dopuszczalna, gdy zostanie wniesiona w terminie sześciu miesięcy od dnia, w którym zaskarżony akt wszedł w życie. W niniejszej sprawie, Prokurator Okręgowy w Opolu wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 16 października 2003 r., nr XI/84/2003, w sprawie utworzenia spółki akcyjnej pod nazwą "A w K." Uwzględniając zakres przedmiotowy uchwały oraz jej postanowienia w ocenie Sądu nie można uznać, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wskazać przyjdzie, iż nie wszystkie akty podjęte przez radę powiatu na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Wprawdzie pojęcie powszechnego obowiązywania nie zostało zdefiniowane, ale jest to określenie posiadające ugruntowane znaczenie w doktrynie i orzecznictwie (por. D. Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", oficyna wydawnicza BRANTA, Kraków 2004). Zwrócić należy uwagę szczególnie na to, że przepisy powszechnie obowiązujące: 1) są adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów, 2) określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki, 3) akty te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne), 4) działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. Powszechnie obowiązuje zatem akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotu określonego rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów), kształtująca ich sytuacje prawne. Ponadto norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter. Charakter generalny mają zaś te normy, które określają adresatów przez wskazanie ich cech. Przyjmując tym samym, iż cechą aktu prawa miejscowego, wyróżniającą go spośród innych aktów, jest powszechne jego obowiązywanie na obszarze działania organu, który je ustanowił stwierdzić należy, iż aktem prawa miejscowego jest akt organu jednostki samorządu terytorialnego adresowany do określonej grupy podmiotów oznaczonych w sposób ogólnych, ustalający ciążące na nich obowiązki oraz przysługujące im uprawnienia, wydawany na podstawie i w granicach wyraźnej delegacji ustawowej. Przedstawionym powyżej kryteriom nie odpowiada zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Powiatu Kluczborskiego. Jej postanowienia nie mają bowiem charakteru norm abstrakcyjnych skierowanych do mieszkańców powiatu, kształtujących ich sytuację prawną. Mocą zaskarżonej uchwały rada powołała wszak spółkę prawa handlowego, określając jedynie cel oraz zakres przedmiotowy jej działalności. Nie ustaliła natomiast praw i obowiązków odnoszących się do korzystania przez lokalną wspólnotę samorządową z usług zdrowotnych, stanowiących przedmiot działalności powołanej spółki. Uchwała ta, zawiera jedynie regulacje dotyczące utworzenia jednostki organizacyjnej, powołanej w wykonywaniu przez powiat zadań w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Stanowi ona zatem akt mający jednorazowe zastosowanie. Podjęta zaś została w ramach przyznanej radzie powiatu, w art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) kompetencji do tworzenia spółek. Nadmienić przy tym można, iż zaskarżona uchwała nie stanowi o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, ani też o przejęciu przez utworzoną spółkę będącego w jego posiadaniu majątku. Jednocześnie wskazać można, iż forma organizacyjna jednostki wykonującej świadczenia zdrowotne, związane z realizowaniem przez powiat zadań z zakresu promocji i ochrony zdrowia, nie przesadza o prawie do finansowania świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych. Prawo to kształtują bowiem przepisy regulujące zasady finansowania świadczeń zdrowotnych. Stosownie do powyższego nie można zatem mieć wątpliwości, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga – z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze postanowień zaskarżonej uchwały – nie stanowi aktu prawa miejscowego. Tym samym, zgodnie z art. 53 § 3 P.p.s.a. warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez prokuratora, było zachowanie przez skarżącego sześciomiesięcznego terminu do wniesienia skargi. Ponieważ zaskarżona uchwała, stosownie do jej zapisu zawartego w § 4, weszła w życie w dniu 16 października 2003 r. przyjąć należy, iż zgodnie z art. 53 § 3 P.p.s.a. termin do wniesienia w niniejszej sprawie skargi przez prokuratora, upłynął w dniu 16 kwietnia 2004 r. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż zawarte w art. 53 § 3 P.p.s.a sformułowanie "innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi" odnosi się do innych, niż rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej oraz akt organu, czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowanych przez organy administracji publicznej, na które zgodnie z art. 53 § 3 P.p.s.a., prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia ich podjęcia przez organ. Skoro zatem w niniejszej sprawie prokurator wniósł skargę pismem z dnia 8 maja 2007 r. uchybił tym samym ustawowemu terminowi do jej złożenia. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że skarga ta została wniesiona w terminie. Wobec powyższego, na mocy art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako spóźnioną, należało odrzucić.