II SA/Op 318/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy stwierdzenia składowania odpadów i odmowy zobowiązania do usunięcia odpadów 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 10 czerwca 2009 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu przedstawił Burmistrzowi Praszki informację o wynikach kontroli w zakresie ochrony środowiska, którą przeprowadził w dniach od 26 maja do 5 czerwca 2009 r. na działce nr [...], k.m. [...], obręb [...], u A. M., prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie transportu i odzysku odpadów pod firmą A A. M., po uzyskaniu wiedzy o przyjęciu przez właścicielkę firmy osadów ściekowych o podwyższonej zawartości kadmu. Organ powołał się na regulację art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.) i wniósł o podjęcie działań mających na celu egzekucję obowiązków określonych w przepisach, m. in. w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, oraz o poinformowanie o przeprowadzonych czynnościach. W kolejnym piśmie - z dnia 21 lipca 2009 r., Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu, powołując się na art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie nakazania usunięcia przez A. M. odpadów w postaci osadów ściekowych o podwyższonej zawartości kadmu, zgromadzonych na działce nr [...], k. m. [...], obręb [...]. Pismem z dnia 15 kwietnia 2010 r. Burmistrz Praszki, działając na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., zawiadomił A. M. o wszczęciu postępowania w w/w sprawie, powiadamiając o tym także Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Decyzją z dnia 29 września 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, Burmistrz Praszki nie stwierdził składowania odpadów w postaci osadów ściekowych o podwyższonej zawartości kadmu na działce nr [...], k.m. [...], obręb [...] (pkt 1 rozstrzygnięcia) i nie zobowiązał do usunięcia powyższych odpadów (pkt 2 rozstrzygnięcia). W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu, w związku z informacją Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 10 czerwca 2009 r. Dalej podał, że w wyniku oględzin przedmiotowej działki, a także po przeanalizowaniu dokumentacji przedstawionej przez A. M., nie stwierdził składowania odpadów w postaci osadów ściekowych, ani też naruszeń warunków decyzji Starosty Oleskiego z dnia 14 października 2009 r. zezwalającej stronie na prowadzenie działalności w zakresie transportu i odzysku odpadów. Decyzję skierowano do A. M., a także przekazano do wiadomości Opolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Opolu. Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu, powołując się na art. 129 § 1 K.p.a., złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Jego zdaniem, przeprowadzone kontrole na działce o numerze [...], k.m. [...], obręb [...], potwierdzają, że sposób składowania osadów ściekowych o podwyższonej zawartości kadmu oraz proces kondycjonowania osadu jest niezgodny z udzielonym A. M. zezwoleniem. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy Kolegium wskazało, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych dotyczy sytuacji wniesienia odwołania przez podmiot, który nie ma legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę, która nie posiada zdolności do czynności prawnych. Zgodnie natomiast z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji - co do zasady - służy jedynie stronie. W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji wniósł Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu w sytuacji, gdy nie przysługiwały mu prawa strony. Powołując się na treść art. 16 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, organ odwoławczy stwierdził, że Burmistrz Praszki prawidłowo potraktował pisma Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 10 czerwca 2009 r. oraz z dnia 21 lipca 2009 r., jako sygnalizację w przedmiotowej sprawie i wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie nakazania usunięcia przez A. M. odpadów w postaci osadów ściekowych o podwyższonej zawartości kadmu, zgromadzonych na działce nr [...], k. m. [...], obręb [...]. Z regulacji art. 34 ust. 2 ustawy o odpadach wynika bowiem, że postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania prowadzone jest z urzędu. Skoro zatem postępowanie nie mogło być wszczęte na wniosek Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu, organowi temu nie przysługiwały również w tym postępowaniu administracyjnym prawa strony, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska; jedyną zaś stroną przedmiotowego postępowania pozostawała A. M. Mając zaś na uwadze to, że ustawodawca ograniczył krąg podmiotów uprawnionych do zaskarżenia decyzji w postępowaniu odwoławczym wyłącznie do stron postępowania (podmiotów, którym w postępowaniu administracyjnym przyznano prawa strony), odwołanie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska od decyzji Burmistrza Praszki z dnia 29 września 2010 r. należało uznać za niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Na marginesie Kolegium zaznaczyło, że niniejsze rozstrzygnięcie nie zamyka odwołującemu się organowi drogi do zainicjowania postępowania na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, celem wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu. Przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, zarzucił Burmistrzowi Praszki niepodjęcie działań mających na celu usunięcie przedmiotowych odpadów, co świadczy o bezczynności tego organu. Ponadto podniósł, że skoro wniósł odwołanie od decyzji z dnia 29 września 2009 r. należy domniemywać, iż złożył wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w trybie art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Stąd, kwestionowane postanowienie Kolegium jest nietrafne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ wskazał, że zarzut skargi dotyczący bezczynności Burmistrza nie koresponduje z istotą wniesionego do Kolegium środka zaskarżenia, tj. odwołania. Ponadto nie można domniemywać - jak chce tego strona skarżąca - że wniesione odwołanie w istocie stanowi wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie, bowiem charakter pisma z dnia 18 października 2010 r. oraz wskazana podstawa prawna nie budzi wątpliwości, iż jest to odwołanie. Poza tym, przed Kolegium w dacie złożenia odwołania nie toczyło się żadne postępowanie, którego wniosek o dopuszczanie mógłby dotyczyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, jednak z innych powodów niż w niej wywiedzione. W pierwszej kolejności odnotować trzeba, że stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny winien dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie rozpoznawanej sprawy, zatem może uwzględnić skargę z uwagi na okoliczności, których skarżący nie podnosił, i tak właśnie się stało w kontrolowanej sprawie. Dokonując pod wskazanym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, co spowodowało konieczność jego uchylenia. Ze względu na zawartą w skardze argumentację dotyczącą merytorycznej oceny podjętej w sprawie decyzji Burmistrza Praszki z dnia 29 września 2010 r., wyjaśnienia wymaga, że z uwagi na wynikające z przywołanego wyżej przepisu art. 134 P.p.s.a. związanie granicami danej sprawy, Sąd zobowiązany był ograniczyć swą kontrolę do zaskarżonego aktu, tj. do wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowienia, którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu, z przyczyn - jak to określono - podmiotowych. Podstawę prawną objętego skargą postanowienia stanowił art. 134 K.p.a., wedle którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m.in. niedopuszczalność odwołania. W związku z tak określoną podstawą prawną wskazać przyjdzie, że postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, a to oznacza, że może ono zostać uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania. Odwołanie jest zatem instytucją procesową tworzącą możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnej jedynie uprawnionym podmiotom, a prawu temu odpowiada obowiązek kontroli dopuszczalności wniesionego odwołania, która to kontrola jest pierwszą czynnością, jaką po otrzymaniu odwołania organ obowiązany był podjąć. Jak słusznie zauważyło Kolegium, dopuszczalność wniesienia odwołania uzależniona jest od wystąpienia aspektu przedmiotowego i podmiotowego. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji oraz wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę, która nie posiada legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H.Beck, Warszawa 2004 r., str. 583). Czynność wniesienia odwołania może więc być dokonana przez stronę, a więc podmiot, który spełnia warunki, o jakich mowa w art. 28 K.p.a., jak i podmioty działające na prawach strony. Na gruncie niniejszej sprawy podstawę materialnoprawną decyzji, od której Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu wniósł odwołanie, stanowił przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), zgodnie z którym wójt burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Ustęp drugi tego przepisu stanowi zaś, że decyzja podjęta w tym postępowaniu wydawana jest z urzędu. Wprawdzie ustawa o odpadach nie określa stron postępowania w tego rodzaju sprawach, jednak z reguły będą to podmioty, którym status strony można przypisać w oparciu o regulację art. 28 K.p.a., stosownie do którego przymiot strony przysługuje każdemu czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie - albo temu, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto, także inne przepisy prawa procesowego oraz przepisy prawa materialnego (dokładnie - przepisy o charakterze procesowym, pomieszczone w ustawach szczególnych regulujących rodzaj sprawy administracyjnej) wprowadzają rozwiązania, które poszerzają krąg stron komentowanego postępowania. I tak, na użytek wynikłego w rozpoznawanej sprawie sporu na tle legitymacji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu do złożenia odwołania, wskazać trzeba na przepis art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.), wedle którego "W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów, o których mowa w ust. 1 (chodzi tu m.in. o organy samorządu terytorialnego - dopisek Sądu), organy Inspekcji Ochrony Środowiska kierują wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o: 1) wszczęcie postępowania administracyjnego; 2) dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu. Z kolei, w ust. 3 tego artykułu określono, że "W przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 2, organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym. Z przytoczonej regulacji wynika zatem wprost, że w sytuacjach w nim określonych, organ Inspekcji Ochrony Środowiska występuje w postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony, który może nie tylko zgłosić żądanie dopuszczenia do udziału w już toczącym się postępowaniu, ale również przyznano mu inicjatywę wszczęcia postępowania, z tym, że postępowanie to jest wówczas wszczynane i prowadzone z urzędu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem z nadesłanych akt administracyjnych wynika niezbicie, że postępowanie zakończone decyzją Burmistrza Praszki z dnia 29 września 2010 r., nie zostało wszczęte przez ten organ z inicjatywy własnej, lecz wskutek wniosku skarżącego Inspektora z dnia 21 lipca 2009 r. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów ochrony środowiska, we wniosku tym - wskazując na przepis art. 16 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska - wyraźnie zażądano wszczęcia w stosunku do A. M. postępowania administracyjnego w trybie art. 134 ustawy o odpadach. W tych okolicznościach nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że wskazany wniosek należało potraktować jedynie jako sygnalizację, czy impuls do działania w sprawie, zwłaszcza, że o wszczęciu z urzędu postępowania, a także o podejmowanych w jego toku czynnościach Burmistrz Praszki informował Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu, doręczając mu także decyzję. Ponadto, błędne jest też wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko o nieprzysługiwaniu praw strony odwołującemu się organowi. Podkreślić trzeba, że wszczęcie z urzędu postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej może nastąpić w różnych sytuacjach, także w takiej, gdy jego inicjatorem jest podmiot na prawach strony. Jak wyjaśniono wyżej, w kontrolowanej sprawie inicjatorem tym był Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu, któremu ustawodawca, w sytuacji zaktualizowania się przesłanek, o jakich mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, przyznał w treści § 3 art. 16 tej ustawy prawa strony m.in. w postępowaniu administracyjnym. Dlatego obowiązkiem orzekającego organu pierwszej instancji było - po sprawdzeniu swej właściwości - wszcząć z urzędu postępowanie i zapewnić w nim czynny udział jego inicjatorowi, bez potrzeby składania odrębnego wniosku dotyczącego dopuszczenia do udziału w prowadzonym postępowaniu. W tym miejscu, jedynie tytułem porównania, należy wskazać na pewne analogie w zakresie pozycji procesowej skarżącego organu (także co do trybu wszczęcia postępowania) z pozycją procesową, jaką przepisy prawa przyznają w postępowaniu administracyjnym prokuratorowi. Podsumowując powiedziane dotąd stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 34 ustawy o odpadach, przyjmując, iż ta ostatnia regulacja wyłącza możliwość skorzystania przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z uprawnień, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Odmawiając skarżącemu praw strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, Kolegium zdaje się nie odróżniać sytuacji gdy o wszczęcie postępowania wnioskuje strona legitymująca się własnym interesem prawnym, od sytuacji gdy z takim żądaniem nie występuje strona postępowania administracyjnego, lecz podmiot na prawach strony, zobowiązany do podjęcia działań w określonych sytuacjach. W niniejszej sprawie pismo Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 21 lipca 2009 r. dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego w stosunku do posiadacza odpadów, który - w ocenie tego organu - narusza przepisy ochrony środowiska, nie stanowiło żądania strony w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a., lecz było żądaniem podmiotu, któremu - z mocy szczególnego przepisu (art. 16 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska) - przysługują "prawa strony". To procesowe uprawnienie organu Inspekcji Ochrony Środowiska służy realizacji jego ustawowych zadań i kompetencji, a także zobowiązuje właściwy organ decyzyjny do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podjęło kontrolowane postanowienie z naruszeniem art. 134 K.p.a., ponieważ - jak wyjaśniono wcześniej - skarżący posiadał legitymację do złożenia odwołania. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze fakt, że stwierdzone powyżej naruszenia prawa niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, Sąd postanowił o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się przede wszystkim do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów procesowych, a w konsekwencji do rozpoznania odwołania skarżącego organu, o ile zostało wniesione w ustawowym terminie. Rozstrzygniecie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.