II SA/Op 319/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. P. i M. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących B. P. i M. P. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez B. i M. P. była decyzja z dnia 28 kwietnia 2011 r., nr [...] Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U.2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z 10 marca 2011 r., nr [...] i orzekająca na podstawie art. 49b ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki "samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego konstrukcji stalowej, obłożonego blachą, usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], przy ulicy [...] w [...]". Wydanie tych aktów nastąpiło po następujących ustaleniach organów nadzoru budowlanego. Na skutek interwencji D. S., przekazanej do rozpoznania wg właściwości przez Wójta [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim wszczął postępowanie w sprawie legalności wybudowania przez B. i M. P. garażu blaszanego na posesji przy ul. [...] w [...]. W toku przeprowadzonej kontroli i oględzin PINB w powiecie nyskim ustalił, że na nieruchomości przy ul. [...] w [...] działka nr [...], zlokalizowany jest obiekt budowlany o konstrukcji stalowej, o ścianach i dachu krytych blachą użytkowany jako budynek gospodarczy. Obiekt nie posiada otworów okiennych, posiada natomiast uchylną bramę. Obiekt ma wymiary 5,50mx3,30m i wysokość do 2,20m, zlokalizowany jest w odległości 1,70m od granicy z działką sąsiednią nr [...]. Inwestor przedstawił zgłoszenie z 17 maja 2010r (data wpływu do Starostwa Powiatowego 18 maja 2010r.). Uznając, że obiekt ten stanowi samowolę budowlaną, o której mowa w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego PINB w powiecie nyskim postanowieniem z 24 stycznia 2011 r. nr [...] nakazał inwestorom, B. i M. P., wstrzymanie robót budowlanych i przedłożenie określonej dokumentacji, w celu legalizacji samowoli budowlanej. Po wykonaniu przez inwestorów nałożonego obowiązku PINB postanowieniem z 14 lutego 2011 r. nr [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 5000zł. Postanowienie to doręczono inwestorom w dniu 16 lutego 2011 r. Pismem z 21 lutego 2011 r. zobowiązani wystąpili do Wojewody Opolskiego o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Pismem z 14 kwietnia 2011 r. Wojewoda Opolski odmówił jej umorzenia. Decyzją z 10 marca 2011 r. nr [...] PINB organ I instancji nakazał B. i M. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego z uwagi na niewniesienie opłaty legalizacyjnej. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. i M. P., kwestionując zasadność orzeczenia rozbiórki w sytuacji, gdy w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej nie wypowiedział się jeszcze Wojewoda Opolski, do którego zwrócili się ze stosownym wnioskiem. Odwołujący podnieśli, iż postanowieniem z dnia 14 lutego 2011 r. o nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim nałożył na inwestorów opłatę legalizacyjną, zakreślając 7 dniowy termin jej uiszczenia od daty doręczenia postanowienia. W zakreślonym terminie nie wnieśli przedmiotowej opłaty, lecz wystąpili do Wojewody Opolskiego pismem z 21 lutego 2011 r. (data nadania 23 lutego 2011 r.) z wnioskiem o umorzenie w całości albo w części opłaty legalizacyjnej w wysokości 5.000 zł. Dalej odwołujący podnieśli, że postępowanie z wniosku o umorzenie lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej, może doprowadzić do zwolnienia z obowiązku uiszczenia tej opłaty w całości lub w części, bądź zmiany sposobu jej uiszczenia. Jak wynika z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, a w art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane co oznacza, że do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Odwołujący się zaznaczyli, że do czasu rozpoznania przez Wojewodę sprawy i wydania decyzji na podstawie art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim nie może wydawać decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej obłożonego blachą usytuowanego i określonego jako samowola budowlana. Po rozpatrzeniu odwołania w/w decyzją z 28 czerwca 2011 r. organ II Instancji uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty nakazując rozbiórkę spornego obiektu. W ocenie organu odwoławczego nie budzą wątpliwości ustalenia organu I instancji co do popełnienia samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku gospodarczego (garażu) bez wymaganego zgłoszenia w kwietniu 2010 r. W sprawie ma więc zastosowanie procedura określona w art. 49b Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie bądź wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, wówczas organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych ( art. 49b ust. 2). W postanowieniu o którym mowa w ust. 2, organ nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami, o których mowa w art. 48 ust 2 pkt 1 ustawy (art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy) oraz dokumentów, o których mowa w art.33 ust. 2 i 3 ustawy ( art.48 ust. 3 pkt 2 ustawy ). Wydanie takiego postanowienia stanowi pierwszy etap procedury prowadzącej do legalizacji samowoli budowlanej. Jednakże zgodnie z treścią art. 49b ust.3 Prawa budowlanego. Dostrzegając możliwość legalizacji popełnionej samowoli budowlanej organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązki wymienione w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, które to obowiązki zostały wykonane. Stanowi to przesłankę do wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną co też uczynił organ I instancji w przedmiotowej sprawie. Po otrzymaniu postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej zobowiązani przed upływem 7-dniowego terminu do zapłaty pismem z 21 lutego 2011 r. zwrócili się do Wojewody Opolskiego o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Wniosek ten został rozpatrzony negatywnie w dniu 14 kwietnia 2011 r. Tymczasem PINB w powiecie nyskim decyzją z 10 marca 2011 r. nakazał rozbiórkę obiektu. W ocenie organu odwoławczego takie działanie organu I instancji było nieprawidłowe. Wskazano, że umorzenie opłaty jest okolicznością mającą kluczowe znaczenie dla oceny stanu faktycznego sprawy, gdyż znosi obowiązek wniesienia opłaty, jak również eliminuje prawne skutki jej niewniesienia. Według organu odwoławczego po uzyskaniu informacji o wniesieniu takiego wniosku PINB w powiecie nyskim powinien był się wstrzymać z wydaniem rozstrzygnięcia do czasu rozpoznania sprawy przez Wojewodę Opolskiego. Wydanie decyzji o rozbiórce przed wydaniem rozstrzygnięcia co do umorzenia opłaty legalizacyjnej stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a, które to przepisy nakładają na organ administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Nadto podniesiono, że decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, to organ odwoławczy jest zobowiązany wydać decyzję rozstrzygającą co do istoty postępowania, gdy nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy dysponował całością zebranego materiału dowodowego i nie wymaga on uzupełnienia. Jeżeli Wojewoda Opolski odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej, to w istniejącym stanie faktycznym zasadne jest ponowne orzeczenie rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej, zauważył OWINB. W skardze sądowoadministracyjnej B. i M. P. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art 138 § 1 pkt 2 w związku z art 7 i art 77 K.p.a. przez bezpodstawne orzeczenie co do istoty sprawy z naruszeniem zasady praworządności nakazującej z urzędu podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów Prawa budowlanego, a to art 49 b w związku z art 49 ust. 2 i art 59f ust. 1 oraz 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż Wojewoda Opolski zasadnie odmówił M. i B. P. umorzenia opłaty legalizacyjnej i tym samym przyjęcia, iż uzasadnione jest orzeczenie obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego konstrukcji stalowej, obłożonego blachą, usytuowanego na działce nr ewed. [...] przy ul. [...] w [...]. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i wstrzymanie ich wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono tożsame argumenty do wcześniej powołanych w odwołaniu od decyzji I instancji, uzupełniając tę argumentację powołaniem się na orzeczenia sądów administracyjnych, w tym w sprawach II SA/Łd 947/07, II SA/Wr 259/10 i VII SA/Wa 1870/10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do motywów wyrażonych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Adminitracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. Z przedstawionych sądowi akt administracynych wynika, że organ I instancji działąjąc na podstawie art 49b ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego postanowieniem z 24 stycznia 2011 r. Nakazał wstrzymanie dalszych robót budowlanych obiektu, który nazwał “budynkiem gospodarczym o konstrukcji stalowej, obłożonego blachą" i jednocześnie zobowiązał inwestorów do przedłozenia dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu, które strona złożyła w zakreślonym terminie. Następnie postanowieniem z 14 lutego 2011 r. na podstawie art 49b ust. 4 i ust. 5 pkt 2 oraz art 59 g Prawa budowlanego nałożono na stronę opłatę legalizacyjną w kwocie 5 000 zł, wyznaczając tygodniowy termin do zapłaty. Postanowienie to doręczono inwestorowi 16 lutego 2011 r. W zakreślonym terminie inwestorzy wystąpili do Wojewody Opolskiego, jako organu właściwego, o umorzenie opłaty legalizacyjnej, o czym zawiadomili organ nadzoru budowlanego kopią pisma (k-48 akt administracyjnych). Mimo braku rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie opłaty PINB w powiecie nyskim orzekł decyzją z 10 marca 2011 r. nakaz rozbiórki, którą to decyzję organ odwoławczy w dniu 28 kwietnia 2011 r. uchylił w całości i orzekając co do istoty, na podstawie art 49b ust. 1 i 7 Prawa budowlango nałożył na stronę obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego. Organ odwoławczy uznał, że decyzja I instancji powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ w dacie nakazania rozbiórki przez ten organ brak było rozstrzygnięcia Wojewody Opolskiego co do wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy uznał takie działanie I instancji za nieprawidłowe, gdyż umorzenie opłaty “znosi obowiązek wniesienia opłaty i eliminuje prawne skutki jej niewniesienia". Organ I instancji winien był się wstrzymać z wydaniem rozstrzygnięcia do czasu rozpoznania sprawy przez Wojewodę Opolskiego – konkludował OWINB w Opolu. Jednocześnie organ II instancji uznał, że skoro pismem z 14 kwietnia 2010 r. Wojewoda Opolski odmówił stronie umorzenia opłaty legalizacyjnej, to nie może zastosować art 138 § 2 K.p.a., lecz uchylając decyzję I instancji, należy orzec co do istoty i nakazać nakaz rozbiórki. W tym stanie rzeczy należy podnieść, że w myśl art 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art 29 – 31. W art 29 ust. 1 ustawy zamieszczono enumeratywne wyliczenia obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, do których należą obiekty wymieniane w art 29 ust. 1 pkt 1 litera a, czyli obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, który według decyzji wykonali inwestorzy, jak i wymienione w art 29 ust. 1 pkt 2 (wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany o powierzchni zabudowy do 25 m²). Nota bene organy nie wskazały w decyzji dlaczego przyjęły kwalifikację budynku z art 29 ust. 1 pkt 1, a nie 29 ust. 1 pkt 2, skoro z akt nie wynika, aby inwestorzy prowadzili jakąś działalność rolniczą, a w zgłoszeniu budowy z 17 maja 2010 r. powiadomili Starostę Nyskiego o wykonaniu blaszaka o wym. 5x3 m, przeznaczonego na przechowywanie drewna, węgla i innego sprzętu gospodarczego. Niezależnie od przyjętej kwalifikacji obiektu taka budowa wymaga dokonania zgłoszenia na podstawie art 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co czyni jej wykonanie bez zgłoszenia samowolną. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było zatem rozstrzygnięcie o inwestycji w kierunku orzeczenia nakazu rozbiórki bądź jej legalizacji. Legalizacja obiektu łączyła się z koniecznością spełnienia przesłanek o jakich mowa w postanowieniu I instancji z 24 stycznia 2011 r. i z 14 lutego 2011 r. Jedną z nich było uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej, jako obligatoryjnego elementu procesu legalizacji samowoli budowlanej, w rozumieniu art 49 b ust. 1 w zw. z ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest przymusowe mimo, że leży w interesie inwestora. Brak uiszczenia opłaty łączy się jednak z konsekwencją zastosowania art. 49 b ust. 1 i 7 ustawy. Rozpatrywany stan faktyczny sprawy wymaga rozważenia jaki wpływ na przebieg postępowania legalizacyjnego ma złożenie wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej wymierzonej inwestorowi z mocy art 49 b ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 59 Prawa budowlanego. Stanowisko organu I instancji, iż mimo złożenia wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, brak uiszczenia opłaty powoduje konsekwencje z art 49 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego nie znalazł akceptacji organu odwoławczego. Organ ten uznał, że rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki było przedwczesne. Wprost powiedziano, że umorzenie opłaty znosi obowiązek wniesienia opłaty. Takie stwierdzenie jest zasadne. Jeżeli jakąś opłatę publicznoprawną umorzono, to nie ma obowiązku jej uiszczenia. Pozostaje zatem uzasadnionym pytanie, dlaczego organ II instancji orzekł, gdy sprawa umorzenia opłaty legalizacyjnej nie była rozstrzygnięta. W szczególności strona domagała się wydania decyzji w przedmiocie umorzenia. Wojewoda Opolski odmówił umorzenia pismem z 14 kwietnia 2011 r. Ocena prawna tego aktu nie mieści się w granicach rozpoznania niniejszej sprawy w rozumieniu art 134 P.p.s.a. Trzeba jednak odnotować, że z przywołanego przez stronę wyroku WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1870/10 wynika jednoznacznie, że wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej był rozpatrywany przez Wojewodę Małopolskiego, który decyzją umorzył część opłaty, a następnie wskutek odwołania, przez Ministra Finansów. Od decyzji Ministra Finansów wniesiono skargę sądowoadministracyjną, którą sąd oddalił. Orzeczenie to potwierdza zatem wywody skargi oraz pogląd organu I instancji, że postepowanie z wniosku inwestora o umorzenie opłaty legalizacyjnej ma bezpośredni wpływ na dalszy tok czynności organów nadzoru budowlanego określonych w art 49b Prawa budowlanego. Jeżeli organ odwoławczy zarzucił I instancji przedwczesność orzeczenia nakazu rozbiórki wobec braku decyzji w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej, to zarzut ten jest aktualny także wobec decyzji odwoławczej. Postępowanie z wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej może doprowadzić do zwolnienia z obowiązku uiszczenia tej opłaty w całości lub w części. Zatem wydanie nakazu rozbiórki może nastąpić tylko w razie jednoznacznego ustalenia, iż mimo obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej nie została ona wniesiona. W tej sprawie, jak podnoszą skarżący postępowanie z ich wniosku w przedmiocie opłaty toczy się przed właściwym organem. W ocenie skarzących nie zostało ono zakończone. Dlatego odnotować trzeba, że jeżeli w terminie do uiszczenia opłaty legalizacyjnej strona wniesie o jej umorzenie do właściwego organu, organ nadzoru winien ustalić i uwzględnić rozstrzygnięcie tamtego prejudycjalnego postępowania. Postępowanie w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej jest dwuinstancyjne. Dlatego niezależnie od tego, czy pismo Wojewody Opolskiego z 14 kwietnia 2011 r. zostanie w tym innym postępowaniu uznane za decyzję i zaskarżone (mimo braku pouczenia o prawie wniesienia odwołania), czy też dojdzie do wydania innego aktu, czego domaga się strona w piśmie z 26 kwietnia 2011 r., to wynik sprawy z wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej musi być jednoznacznie ustalony przez organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji na podstawie art 49 b ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego, w szczególności jakie dokumenty przesądzają o tym, że zakończono tamto postępowanie. Stwierdzając zatem naruszenie przepisów postepowania w stopniu majacym istotny wpływ na wynik sprawy (art 7, art 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O wykonalności orzeczono na podstawie art 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art 205 § 1 w zw. z art 200 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania sprowadzają się do obowiązku jednoznacznego ustalenia wyniku sprawy z wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, a następnie podjęcia odpowiedniej procedury w kwestii samowoli, w zależności od tego, czy nastąpiło umorzenie opłaty, a w wypadku odmowy umorzenia, czy strona ją uiściła.