II SA/Op 32/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 28 września 2018 r., nr [...]. Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2018 r. S. N. (zwana dalej również skarżącą) wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie pomocy w formie obiadów dla dziewięciorga dzieci w szkole i przedszkolu z powodu trudnej sytuacji materialnej. We wniosku podała, że otrzymuje świadczenia w ramach programu "500+" oraz świadczenia rodzinne i opiekuńcze na syna T. Po rozpatrzeniu wniosku, Burmistrz [...] decyzją z dnia 28 września 2018 r., nr [...], odmówił skarżącej przyznania pomocy w formie obiadów w szkole i przedszkolu w [...] oraz w [...] Ośrodku [...] w [...] dla dzieci: N. M., N. D., N. A., N. N., N. K., N. K., N. T., N. M. i N. M. Rozstrzygnięcie zostało wydane m.in. na podstawie art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1, ust. 5b, art. 39 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 3, ust. 3, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu rodzinnego (środowiskowego) oraz przedłożonych dokumentów takich jak: wniosek, zaświadczenia o dochodach córki W. N. oraz syna M. N., oświadczenia o sytuacji dochodowej rodziny, oświadczenia o stanie majątkowym, kserokopii umowy sprzedaży, kserokopii deklaracji do weksla in blanco, kserokopii harmonogramu spłat wziętego kredytu oraz kserokopii decyzji o ilości ha przeliczeniowych, ustalił, iż rodzina składa się z 14 osób i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Dochód rodziny stanowi: wynagrodzenie syna M. N. w wysokości 159,56 zł, wynagrodzenie córki W. N. w wysokości 1.036,96 zł, świadczenia rodzinne w wysokości 4.157 zł, dochód z prowadzenia gospodarstwa rolnego w wysokości 2.016,28 zł oraz dochód uzyskany z A w [...] w wysokości 4.166,66zł (art. 8 ust. 11 ustawy). Łączny dochód rodziny w lipcu, tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł zatem 11.536,46 zł. Organ stwierdził, że kwota ta przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy, które dla 14-osobowej rodziny wynosi 10.794 zł i tym samym nie kwalifikuje do przyznania pomocy w formie obiadów w stołówce w szkole i przedszkolu dla ww. dzieci. Ponadto organ uznał, że sytuacja osobista i dochodowa skarżącej pozwala na pokrycie kosztów zakupu obiadów we własnym zakresie. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, gdyż jej rodzina składa się z 12 dzieci i męża. Wskazała, że córka W. wyprowadziła się. Podała, że jest w ciąży, dwoje dzieci ma orzeczenia o niepełnosprawności i są pod opieką [...]. Syn K. oczekuje na operację w [...] 2019 r., a syn M. oczekuje na drugą operację w [...] 2019 r. Problemy z [...] ma też córka M., która ma wizytę wyznaczoną dopiero w [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 8 listopada 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania i uznało decyzję organu pierwszej instancji za zgodną z prawem. Następnie wskazało, że było zobligowane do uwzględnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy istniejącego w dacie wydania przedmiotowej decyzji. Kolegium wyjaśniło również, że Rada Ministrów uchwałą Nr 221 z dnia 10 grudnia 2013 r. ustanowiła wieloletni program wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M. P. poz. 1024), zwanej dalej uchwałą Nr 221. W uchwale tej w pkt V.1. postanowiono, że ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 tej ustawy. Organ podał też, że udzielanie pomocy na dożywianie w ramach Programu odbywa się na zasadach określonych w ustawie. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Organ wskazał, że w poprzednio obowiązujących przepisach kwota ta na osobę w rodzinie wynosiła 514 zł, natomiast od dnia 1 października 2018 r. - 528 zł, stosownie do § 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358), zwanego dalej rozporządzeniem. Dalej Kolegium wyjaśniło, że pojęcie dochodu zostało zdefiniowane w art. 8 ust. 3 ustawy, zaś ust. 4 tego przepisu określa, jakie składniki nie są wliczane do dochodu. Natomiast w art. 8 ust. 9 ustawy przyjęto ryczałtowy tryb ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego. Od 1 października 2018 r. - na mocy § 1 pkt 3 rozporządzenia - wysokość dochodu z 1 ha przeliczeniowego ustalono w kwocie 308 zł. W ocenie Kolegium, ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem i 12-giem dzieci, z których troje (W., D. i M.) to osoby pełnoletnie. Z ustaleń pracownika socjalnego wynika, że małżeństwo zakupiło działkę pod nieruchomość, posiada trzy samochody, maszyny rolnicze, zaś wnioskodawczyni oświadczyła, że prowadzi z mężem gospodarstwo rolne, gdzie trzymają trzodę chlewną - 300 sztuk świń. Dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. z lipca 2018 r., na który składa się wynagrodzenie za pracę W. N. w kwocie 1.036,96 zł (zaświadczenie wydane przez B s.c. w [...] z dnia 24 września 2018 r.), wynagrodzenie za praktykę M. N. w kwocie 159,56 zł (zaświadczenie wydane przez podmiot - C w [...] z dnia 25 września 2018 r.), zasiłki rodzinne wraz z dodatkami 2.374 zł, zasiłki pielęgnacyjne w kwocie 306 zł i świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 1.477 zł oraz dochód w kwocie 2.016,28 zł z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,001 ha przeliczeniowych x 288 zł = 2.016,28 zł (decyzja Burmistrza [...] z dnia 14 lutego 2018 r. i z dnia 21 maja 2018 r.). Do dochodu wliczono także 1/12 z kwoty 50.000 zł uzyskanej z tytułu kredytu w A w [...] w dniu 6 kwietnia 2018 r., tj. 4.166,66 zł. Organ stwierdził, że łączny dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wyniósł 11.536,46 zł i przekracza 150% kryterium dochodowego rodziny w kwocie 10.794 zł (514,00 zł x 14 osób x 150%). Nadmienił nadto, że ze skarżącą został przeprowadzony wywiad środowiskowy w dniu 6 września 2018 r. i wówczas dokonano oceny sytuacji socjalno-bytowej rodziny wnioskodawczyni. Z kolei, uwzględniając obowiązującą od dnia 1 października 2018 r. wysokość dochodu z 1 ha przeliczeniowego w kwocie 308 zł, dochód rodziny wynosi łącznie 11.676,49 zł i także przekracza 150% kryterium dochodowego rodziny w kwocie 11.088 zł (528 zł x 14 osób x 150%). Przyjmując zaś, że córka W. wyprowadziła się - jak stwierdziła skarżąca w odwołaniu - i rodzina składa się z 13 osób, to dochód rodziny wynosi 10.639,53 zł i także przekracza 150% kryterium dochodowego w kwocie 10.296 zł (528 zł x 13 osób x 150%). Jednocześnie Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji ustalił, iż sytuacja osobista i dochodowa pozwala skarżącej na pokrycie kosztów zakupu obiadów we własnym zakresie. Zauważyło, że skarżąca otrzymuje świadczenia wychowawcze na dziewięcioro dzieci w łącznej kwocie 4.500 zł miesięcznie i jakkolwiek pomoc ta nie jest wliczana do dochodu rodziny, to jednak stanowi istotne wsparcie budżetu rodziny, przy czym należy pamiętać, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie potrzeb dziecka, zwłaszcza zapewnienie w pierwszej kolejności obiadów dla dzieci w szkole i przedszkolu. W skardze na powyższą decyzję S. N. zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: - art. 8 ustawy poprzez przyjęcie, że środki finansowe uzyskane na podstawie umowy kredytowej linii hipotecznej stanowią dochód rodziny, podczas gdy kredyt zaciągnięty został z przeznaczeniem na cel związany z prowadzoną działalnością rolniczą, a nadto nie może stanowić dochodu, skoro podlega w całości zwrotowi; - art. 41 pkt 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej przyznania pomocy w formie obiadów w szkole i przedszkolu, podczas gdy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy społecznej rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Ponadto skarżąca sformułowała zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, i w konsekwencji wydanie decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W związku z tym zarzutami S. N. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przyznanie pomocy prawnej. W uzasadnieniu skargi podniosła, że do gospodarstwa domowego zaliczyć należało trzynaście osób, bo najstarsza córka W. wyprowadziła się z domu rodzinnego i prowadzi własne gospodarstwo domowe. Natomiast, ustalając dochód rodziny w lipcu 2018 r., organ bezpodstawnie przyjął, że dochód wyniósł 11.536,46 zł, wliczono bowiem błędnie dochód córki W. w wysokości 1.036,96 zł oraz kwotę kredytu hipotecznego w wysokości 50.000 zł. Podkreśliła skarżąca, że w świetle najnowszego orzecznictwa sądowego zarówno kredyt, jak i pożyczka, ze swej natury podlegają zwrotowi. Kwalifikowanie ich jako dochodu pozostaje w sprzeczności z niedefinitywnym charakterem tego rodzaju przychodu. Ponadto w wypadku umowy kredytowej linii hipotecznej zaciągniętej przez skarżącą nie pozostawiono jej swobody w zakresie wydatkowania środków pieniężnych pochodzących z kredytu. Zgodnie z § 1 pkt 4 umowy skarżąca wraz z mężem oświadczyła, że środki z kredytu wykorzysta na cel związany z prowadzoną działalnością rolniczą. Skarżąca podkreśliła, że nie posiada z mężem wspólnej nieruchomości - domu na tyle dużego, aby wystarczyło w nim miejsca dla licznej rodziny i w której spokojnie mogliby wychowywać dzieci, bez obawy utraty dachu nad głową. Zaznaczyła, że przeliczając dochód rodziny z uwzględnieniem kredytu nie odliczono choćby kwoty 1.250 zł stanowiącej pobraną przez bank prowizję za przyznanie kredytu, która to kwota została potrącona z kwoty kredytu. Ponownie podniosła, że zaciągnięcie kredytu miało ścisły związek z prowadzoną działalnością rolniczą, a uzyskanych środków nie może wykorzystać na zabezpieczenie niezbędnych potrzeb życiowych, takich jak zakup żywności, odzieży, opału, lekarstw i innych. Ponadto skarżąca nie zgodziła się z oceną organów, że jej sytuacja osobista i dochodowa pozwala na pokrycie kosztów zakupu obiadów we własnym zakresie. Wyjaśniła, że posiadane samochody mają 10 i 20 lat i trudno wyobrazić sobie sytuację, w której w XXI w. - prowadząc gospodarstwo rolne oraz mając dwanaścioro dzieci -rodzice nie posiadają samochodu. Dzieci są dowożone do szkół i przedszkoli oraz lekarzy, zaś maszyny rolnicze są niezbędne do pracy. Następnie skarżąca zwróciła uwagę na treść art. 41 pkt 1 ustawy i wywodziła, że trójka dzieci cierpi na schorzenia [...]. Dwoje ma orzeczenia o niepełnosprawności i są pod stałą opieką [...], co wiąże się z wyjazdami do [...]. Syn K. jest po jednej operacji [...] i oczekuje na kolejną. Natomiast syn M. przejdzie drugą operację w [...] 2019 r. Zaznaczyła również, że w jej rodzinie występuje: ubóstwo, niepełnosprawność, potrzeba ochrony macierzyństwa i wielodzietności. Poza tym organ wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej, winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym m.in. wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy. W przekonaniu skarżącej, zaskarżona decyzja wydana została bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zakresie mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Końcowo skarżąca akcentowała, że kwestia uzyskania pomocy w formie obiadów dla dzieci jest dla niej bardzo ważna. Wkrótce urodzi trzynaste dziecko i pomoc ta znacznie odciążyłaby budżet rodziny oraz jej osobę w obowiązkach związanych z prowadzeniem domu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podkreśliło - w związku z zarzutami niezastosowania art. 41 ustawy - że wniosek strony obejmował udzielenie pomocy w formie dożywiania dzieci w szkole i przedszkolu, co potwierdziła skarżąca w wywiadzie środowiskowym. Postanowieniem z dnia 1 lutego 2019 r., sygn. akt II SPP/Op 15/19, starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu umorzył postępowanie w zakresie zwolnienia skarżącej od kosztów sądowych (pkt 1) i ustanowił dla skarżącej radcę prawnego (pkt 2). Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz wnioski w niej zawarte i wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Dodatkowo akcentował, że sytuacja rodzinna i zdrowotna skarżącej kwalifikuje ją do otrzymania specjalnego zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. Nadmienił też, że obecnie czworo dzieci, tj. M. N., T. N., K. N. i M. N. posiada orzeczenie o niepełnosprawności, na dowód czego przedłożył stosowne orzeczenia. Zwrócił uwagę, że te wszystkie okoliczności nie były przedmiotem oceny organów obu instancji. Wyjaśnił również, że każda forma pomocy na żywność, a więc także pomoc finansowa "ratowałaby" sytuację rodziny. Skarżąca potwierdziła, że byłaby również zainteresowana pomocą finansową, a nie wyłącznie w formie obiadów. Dodała, że nie wiedziała, iż przepis art. 41 pkt 1 ustawy dotyczy pomocy finansowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Natomiast na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły m.in. przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 i pkt 14 ustawy, do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy między innymi udzielenie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym i dożywianie dzieci. W celu wspierania finansowego gmin w realizacji zadania dożywiania dzieci i zapewnienia posiłku osobom tego pozbawionym, realizowany jest w trybie ustawy wieloletni program pod nazwą "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Stosownie bowiem do postanowień pkt V.1. załącznika uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M. P. z 2013 r. poz. 1024, obecnie M. P. z 2015 r. poz. 821), nadal powoływanej jako uchwała Nr 221, ze środków przekazywanych w ramach wskazanego w niej Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki do otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ustawy. Wsparcie przyjmuje formę posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, świadczenie w postaci zasiłku celowego może być przyznane w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z powołanych przepisów wynika, że pomoc w ramach Programu może zostać przyznana wyłącznie osobom spełniającym warunki do uzyskania pomocy w trybie ustawy oraz których dochód nie przekracza kryterium dochodowego wskazanego w art. 8 tej ustawy. Kwota kryterium dochodowego na potrzeby Programu jest przy tym podwyższona o 50% w porównaniu z kwotą obowiązującą na gruncie ustawy, która od dnia 1 października 2018 r., zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358), nadal zwanego rozporządzeniem, wynosi dla osób w rodzinie 528 zł. Oznacza to, że podwyższone dla potrzeb uchwały Nr 221 kryterium dochodowe, odpowiadające 150% tej kwoty, wynosi 792 zł. Stosownie do powyższego kryterium dochodowe dla rodziny skarżącej, uprawniające do skorzystania z wnioskowanej pomocy wynosi, przy przyjętym przez organ odwoławczy składzie rodziny (13 osób) - 10.296 zł. W tym miejscu dostrzec przyjdzie, że Kolegium nie prowadziło postępowania wyjaśniającego co podniesionej przez skarżącą w odwołaniu okoliczności, iż jej córka W. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do oceny zasadności sposobu ustalenia przez organy dochodu skarżącej z miesiąca poprzedzającego złożenie przez nią wniosku o przyznanie pomocy w formie obiadów, tj. z lipca 2018 r. Skarżąca zakwestionowała bowiem zaprezentowane w decyzjach stanowisko, zgodnie z którym do dochodu należy doliczyć również 1/12 z kwoty 50.000 zł uzyskanej z tytułu kredytu udzielonego S. N. i jej mężowi przez A w [...]. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że definicję dochodu określa art. 8 ust. 3 ustawy, po myśli którego za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przy czym zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy, do dochodu ustalonego zgodnie z powyższymi zasadami nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690); 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 oraz z 2018 r. poz. 107, 138, 650, 1000 i 1076), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998 i 1076); 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2018 r. poz. 1272). W omawianej ustawie brak jest jednak definicji "przychodu", którym to pojęciem posługuje się ustawodawca w art. 8 ust. 3 ustawy. Dlatego też - zdaniem Sądu - pojęcie to należy wykładać na zasadach ogólnych, posługując się wykładnią językową i celowościową. Przez przychód należy zatem rozumieć wpływy uzyskane przez osobę w określonym czasie, czyli przysporzenia majątkowe, zwiększające stan majątkowy, bez względu na tytuł i źródło ich pozyskania. Uzyskanie dochodu musi jednak wiązać się z polepszeniem sytuacji finansowej danej rodziny. W orzecznictwie sądowym prezentowane są poglądy opowiadające się za koniecznością wliczenia do dochodu rodziny kwot kredytów lub pożyczek. W orzeczeniach tych podkreśla się, że środki finansowe ze wskazanych tytułów są przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą kredytu czy pożyczki. Akcentuje się również, że kwoty pożyczek i kredytów, które są wydatkowane na podstawowe utrzymanie stanowią z punktu widzenia ustawy przychód podlegający wliczeniu do dochodu. Wyroki te zostały jednak wydane w odmiennych - niż rozpatrywany - stanach faktycznych, dlatego też argumentacji w nich przedstawionej nie można odnieść do okoliczności rozpoznawanej sprawy (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1631/14, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Go 719/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 356/17, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika bowiem z umowy kredytowej linii hipotecznej z dnia 6 kwietnia 2018 r., nr [...], A udzielił skarżącej i jej mężowi kredytu z przeznaczeniem tylko na cel związany z prowadzoną działalnością rolniczą (§ 1 pkt 4 umowy). Jednocześnie w § 12 ust. 2 pkt 1 umowy zawarte zostało zastrzeżenie, że wykorzystanie kredytu niezgodnie z przeznaczeniem może spowodować wypowiedzenie umowy przez A lub obniżenie kwoty kredytu. Wobec takich zapisów umowy kredytowej, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie może wskazanego kredytu wykorzystać na zaspokojenie elementarnych potrzeb bytowych i utrzymania, w tym na zaspokojenie kosztów zakupu żywności lub obiadów. Natomiast pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które - w dacie ubiegania się o pomoc społeczną - nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego. Jak wykazano, oceniany kredyt nie stanowił więc przysporzenia majątkowego prowadzącego do poprawy sytuacji finansowej rodziny skarżącej. Wręcz przeciwnie, jest on istotnym obciążeniem dla budżetu rodziny w związku z koniecznością spłaty rat kredytu. Innymi słowy, skarżąca nie stworzyła sobie możliwości zabezpieczenia elementarnych potrzeb życiowych poprzez dysponowanie niezbędnymi do utrzymania środkami finansowymi pochodzącymi z kredytu bankowego. Dlatego też, w przekonaniu składu orzekającego w niniejszej sprawie, w świetle również zadań i celów pomocy społecznej, do których należy wspieranie rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, za wadliwie należy uznać stanowisko organów o wliczeniu do dochodu rodziny skarżącej 1/12 części kwoty kredytu. Zdaniem Sądu, przyjęta przez organy interpretacja przepisu art. 8 ust. 3 ustawy jest również sprzeczna z zasadami konstytucyjnymi. Stosownie bowiem do art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Z przytoczonego przepisu wynika nakaz prowadzenia przez państwo takiej polityki społecznej i gospodarczej, która uwzględnia dobro rodziny. Jednocześnie ustawodawca przyznał rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej konstytucyjne prawo podmiotowe do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, co oznacza, że pomoc ta ma mieć charakter wykraczający poza zwykłą pomoc dla osób utrzymujących dzieci albo pomoc świadczoną innym osobom (por. wyrok TK z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt P 3/05, opubl. OTK-A 2005/10/115). Za rodziny wymagające takiej szczególnej pomocy ustrojodawca uznał przede wszystkim rodziny wielodzietne i niepełne, które nie są w stanie same zapewnić sobie środków utrzymania. Przy czym podkreślenia wymaga, że w każdej sytuacji omawiany przepis ukierunkowany jest na ochronę wychowania dzieci. Podobnie w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11 (opubl. OTK-A 2014/10/112), Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje rodzinom wielodzietnym i niepełnym, które spełniają warunek trudnej sytuacji materialnej i społecznej, więcej niż zwykłą pomoc. Pomoc, która ma mieć charakter szczególny, oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzającego konstytucyjną ochronę o "zwykłej" intensywności, i musi pozwolić każdej takiej rodzinie na w miarę normalne funkcjonowanie w społeczeństwie. Posłużenie się w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP terminem "szczególny" odczytywać należy jako skierowany do władzy publicznej nakaz bardziej intensywnego wspomagania pewnej grupy podmiotów z uwagi na sytuację faktyczną, w jakiej się znajdują. W konsekwencji powiedzianego wyżej Sąd podzielił stanowisko skarżącej o naruszeniu przez organy art. 8 ust. 3 ustawy przez błędną jego wykładnię, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem dochodu rodziny. Odnotowania jeszcze wymaga, że przedstawiona wykładnia art. 8 ust. 3 ustawy znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1195/17 i powołane tam orzecznictwo). Sąd nie uznał natomiast za zasadny zarzut skargi o naruszeniu art. 41 pkt 1 ustawy, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Na gruncie tego przepisu wskazać należy, że przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, gdyż nie muszą zostać spełnione ogólne kryteria otrzymania pomocy. Nie wymaga on bowiem, aby dochód osób ubiegających się o te specjalne świadczenia nie przekroczył limitów określonych w art. 8 ustawy. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje natomiast sytuacja życiowa wnioskodawcy, którą organ pomocy społecznej jest zobowiązany zbadać i ocenić pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Wprawdzie skarżąca wskazywała w postępowaniu administracyjnym na szczególne okoliczności przemawiające za przyznaniem jej pomocy, m.in. trudną sytuację materialną oraz niepełnosprawność dzieci i związaną z tym konieczność ponoszenia kosztów leczenia, jednak w okolicznościach sprawy istotne znaczenie ma to, że wniosek z dnia 20 sierpnia 2018 r. obejmował udzielenie pomocy w formie obiadów dla dzieci w szkole i w przedszkolu, co skarżąca potwierdziła w wywiadzie środowiskowym. Również w skardze akcentowała, że kwestia uzyskania pomocy w formie obiadów dla dzieci jest dla niej bardzo ważna, gdyż taka pomoc znacznie odciążyłaby budżet rodziny oraz jej osobę w obowiązkach związanych z prowadzeniem domu. Wniosek skarżącej nie dotyczył więc przyznania środków finansowych na konkretny cel, przykładowo na żywność czy obiady, a tylko w takim przypadku organy powinny rozważyć możliwość przyznania skarżącej - w świetle jej argumentacji - specjalnego zasiłku celowego przewidzianego w art. 41 pkt 1 ustawy. Inną rzeczą jest to, że w tym zakresie Kolegium - z naruszeniem wskazanych poniżej przepisów prawa procesowego - nie przedstawiło w decyzji żadnych wyjaśnień, zwłaszcza co do możliwości uwzględnienia podnoszonych przez skarżącą ww. szczególnych okoliczności. Zdaniem Sądu, wyrażenie stanowiska w tej kwestii przez Kolegium było konieczne także z uwagi na powołanie przez organ pierwszej instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia m.in. art. 41 pkt 1 ustawy, co było nieprawidłowe i mylące. Tej wadliwości nie zauważyło jednak Kolegium, zatem usprawiedliwiony jest zarzut niedokonania przez organ odwoławczy ponownej i wyczerpującej oceny merytorycznej całości sprawy, zgodnie z określoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wedle tej zasady organ drugiej instancji obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, w tym ocenić prawidłowość zaskarżonego orzeczenia i wziąć pod uwagę wszystkie żądania strony podniesione w odwołaniu oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec opisanego wyżej naruszenia przez organy przepisów, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, w szczególności obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie ponowne ustalenie dochodu rodziny skarżącej, z pomięciem kwoty uzyskanego kredytu, a także sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób zgodny z wymogami procedury administracyjnej, w którym to uzasadnieniu organ wskaże prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz odniesie się do argumentacji strony. Natomiast o kosztach pełnomocnika z urzędu orzeknie referendarz sądowy na podstawie art. 258 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a.