II SA/Op 320/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. B. (zwany również skarżącym) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej w skrócie: SKO lub Kolegium) z dnia 25 października 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Nyskiego z dnia 31 sierpnia 2017 r., nr [...], o odmowie zwrotu A. B. prawa jazdy w zakresie kategorii C i C+E. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2017 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...], działając na podstawie art. 137 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, orzekł o zatrzymaniu A. B. prawa jazdy nr [...], zatrzymanego w dniu 1 stycznia 2017 r. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...], Wydział [...] Karny uznał A. B. za winnego popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 Kodeksu karnego (pkt I). Jednocześnie orzekł wobec niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B na okres trzech lat (pkt II). Na poczet orzeczonego zakazu zaliczył okres zatrzymania prawa jazdy od 1 stycznia 2017 r. do 7 czerwca 2017 r. (pkt IV). Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 5 lipca 2017 r., a Starosta Powiatowy otrzymał jego odpis w dniu 14 lipca 2017 r. Starosta Nyski decyzją z dnia 11 sierpnia 2017 r., nr [...], cofnął A. B. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii B. Pismem z 24 lipca 2017 r. A. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do Starosty Nyskiego o zwrot prawa jazdy w zakresie kategorii nieobjętych zakazem prowadzenia pojazdów, określonym ww. wyrokiem. Po uzupełnieniu przez stronę braków formalnych powyższego wniosku, Starosta Nyski decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 r. odmówił A. B. zwrotu prawa jazdy kategorii C i C+E. Jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że 14 lipca 2017 r. otrzymał ww. prawomocny wyrok z dnia 7 czerwca 2017 r., którym został orzeczony wobec A. B. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie prawa jazdy kategorii B, na okres 3 lat. Odnotował również, że od dnia 19 stycznia 2013 r. obowiązuje nowy stan prawny w sprawach związanych w wydawaniem praw jazdy i przytoczył treść aktualnego brzmienia art. 12 ust. 2 pkt 1-3 ustawy. Następnie stwierdził, że prawo jazdy kategorii C i C+E nie może być wydane osobie ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy w okresie obowiązywania orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, obejmującego uprawnienie w zakresie kategorii B. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik A. B. zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz wskazał, że Starosta Nyski błędnie zastosował przepisy ustawy i rozszerzył zakres przedmiotowy orzeczonego przez sąd zakazu poprzez rozciągnięcie go również na kategorię prawa jazdy C i C+E. W związku z tym wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i zwrot skarżącemu prawa jazdy w zakresie kategorii C oraz C+E, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania argumentował, że z art. 42 Kodeksu karnego, art. 182 § 1 zd. 1 i § 2 Kodeksu karnego wykonawczego oraz art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika jednoznacznie, że sąd orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów, określając jednocześnie, jakiego rodzaju pojazdów zakaz dotyczy. Dopiero to orzeczenie sądu stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie przez właściwy organ administracji. Organ ten nie może przy tym rozszerzyć ani zawęzić orzeczonego przez sąd zakazu. Odnośnie do normy określonej przez art. 12 ust. 2 ustawy pełnomocnik zauważył, że przepis ten odwołuje się w swojej dyspozycji do art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy. Oceniając relacje art. 42 Kodeksu karnego do art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy, odwołał się do orzecznictwa sądowego, w tym do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 (powinno być: 12 - dop. Sądu) czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 337/13, w którym to Sąd przyjął, że art. 12 ust. 2 ustawy dotyczy osób, które dopiero ubiegają się o wydanie prawa jazdy, zaś nie ma zastosowania do osób, które posiadają określone uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Takie rozumienie przepisu jest bowiem na poziomie systemowym zgodne z normą wyprowadzoną z art. 42 Kodeksu karnego, w sytuacji, w której sąd pozbawił sprawcę uprawnień tylko do kierowania niektórymi kategoriami pojazdów. Odmienna interpretacja prowadziłaby do niedopuszczalnego wniosku, że środek karny może być istotnie modyfikowany przez art. 12 ust. 2 ustawy. Natomiast stosowanie przez organ administracyjny sankcji o charakterze de facto karnym jest sprzeczne z aksjologią polskiego porządku prawnego wynikającą z Konstytucji RP, w tym w szczególności z dyrektywą sądowego wymiaru kary i środków karnych. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do tego, aby organ administracyjny stosował środek karny ponad zakres określony przez sąd w prawomocnym wyroku karnym. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 25 października 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji i następnie odnotowało, że z dniem 25 października 2014 r. nastąpiła nowelizacja art. 12 ust. 2 ustawy (art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami - Dz. U. poz. 970, dalej zwanej "ustawą zmieniającą") poprzez wskazanie, że przepis ten odnosi się nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy danej kategorii czy o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy. Ponadto ustawa zmieniająca w art. 3 stanowi, że przepis art. 12 ust. 2 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą ma zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy. W niniejszej sprawie wyrok zapadł w dniu 7 czerwca 2017 r. i jest prawomocny od dnia 5 lipca 2017 r. Dalej Kolegium wywodziło, że z wyraźnej woli ustawodawcy skutki zdarzenia prawnego, jakim jest prawomocny wyrok zakazujący prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie określonej kategorii, zostały rozciągnięte na dodatkowe kategorie prawa jazdy, zarówno względem osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy obejmującego te dodatkowe kategorie, jak i już dysponujących takim prawem jazdy, a ubiegających się o jego zwrot lub przywrócenie uprawnienia w zakresie obejmującym te dodatkowe kategorie. W ocenie organu, nie ulega też wątpliwości, że celem ustawodawcy w ramach przyjętych rozwiązań prawnych było niedopuszczanie do ruchu drogowego osób, które w sposób znaczący zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji. Podkreśliło Kolegium, że sam fakt skazania strony i orzeczenie wobec niej środka karnego może wywoływać różne, niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych niż prawo karne gałęzi prawa. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy nie pozostawia zaś wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej sankcji administracyjnej, niezależnej od sankcji karnej. Poza tym Kolegium uznało, powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, że treść art. 12 ust. 2 ustawy nie prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia zakazu orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądowym. W skardze na decyzję Kolegium A. B., nadal reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., a także art. 15 K.p.a. poprzez brak całościowego i wszechstronnego rozpoznania sprawy "na etapie postępowania". Ponadto zarzucił, że SKO w wyniku błędnego zastosowania przepisów ustawy faktycznie rozszerzyło zakres przedmiotowy orzeczonego przez sąd zakazu poprzez rozciągnięcie go również na kategorie C, C+E, czym doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z dnia 31 sierpnia 2017 r. W związku z tym skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i zwrot prawa jazdy w zakresie kategorii C oraz C+E, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Domagał się również zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi A. B. powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze. Dodatkowo sprecyzował, że zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy wszystkich przepisów wymienionych w uzasadnieniu skargi. Podkreślił raz jeszcze, że art. 12 ust. 2 ustawy odnosi się tylko do osób, które nie nabyły uprawnień w momencie wydania prawomocnego wyroku skazującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa przez organ odwoławczy. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja SKO, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty Nyskiego o odmowie zwrotu A. B. prawa jazdy kategorii C i C+E. Organy administracji obu instancji ustaliły, że prawomocnym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r. skarżący został uznany za winnego popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 Kodeksu karnego, a sąd karny orzekł wobec niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B na okres trzech lat, tj. od 1 stycznia 2017 r. do 1 stycznia 2020 r. W tych okolicznościach zgodnie uznały, że brak jest podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku o wydanie prawa jazdy kategorii C i C+E. Materialnoprawną podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowił natomiast art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 cyt. wyżej ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, nadal zwanej dalej w skrócie "ustawą". Zgodnie z tymi przepisami, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 lit. b ustawy zmieniającej i obowiązującym od dnia 25 października 2014 r., prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu (art. 12 ust. 1 pkt 2). Przepis ten - stosownie do ust. 2 art. 12 ustawy - stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: - pkt 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; - pkt 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. W świetle przywołanych przepisów słusznie stwierdziło Kolegium, że odnoszą się one nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się m.in. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy danej kategorii. Takie wnioskowanie organu znajduje potwierdzenie wprost w treści analizowanej regulacji. Trafnie też dostrzegło Kolegium, że w art. 3 ustawy zmieniającej określono, iż komentowany przepis art. 12 ust. 2 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą ma zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy. Niewątpliwie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skoro znowelizowany przepis wszedł w życie od dnia 25 października 2014 r., zaś wyrok zakazujący skarżącemu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B stał się prawomocny w dniu 5 lipca 2017 r. W przypadku skarżącego wnioskował on o zwrot prawa jazdy kategorii C i C+E, więc są to przypadki przewidziane w pkt 2 i 3 ust. 2 art. 12 ustawy, do których - z woli ustawodawcy - stosuje się zakaz wydania prawa jazdy, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy. Mocą art. 12 ust. 2 ustawy rozszerzony więc został zasięg negatywnych skutków popełnienia czynu zabronionego stwierdzonego prawomocnym wyrokiem skazującym na inne kategorie prawa jazdy, co do których sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Z tych przyczyn Sąd nie podziela zarzutu skargi co do naruszenia przez organy przepisów ustawy przez nieuprawnione "rozszerzenie zakresu przedmiotowego" orzeczonego przez sąd karny zakazu. Nie sposób nie zauważyć, że mająca wesprzeć stanowisko skarżącego, a przytoczona w skardze (także w odwołaniu) argumentacja WSA w Olsztynie, zawarta w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 337/13), została wyrażona na tle poprzednio obowiązującego brzmienia art. 12 ustawy, czyli sprzed zmiany tego przepisu dokonanej ustawą zmieniającą, dlatego nie mogła mieć znaczenia w niniejszej sprawie. W konsekwencji Sąd stwierdził, że literalne brzmienie art. 12 ust. 2 ustawy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, gdyż przepis ten zawiera wyraźnie sformułowany zakaz wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Sąd zgodził się zatem z Kolegium, że powyższe świadczy o woli ustawodawcy wywołania w omawianym przypadku dodatkowej sankcji administracyjnej, niezależnej od sankcji karnej. Stąd, nie sposób uznać za zasadne stwierdzenie skarżącego, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 12 ust. 2 ustawy i "faktycznie rozszerzył zakres przedmiotowy orzeczonego przez sąd zakazu, poprzez rozciągnięcie go również w zakresie kategorii C, C+E". Podkreślić trzeba, że stanowisko Kolegium, w pełni zaakceptowane w tej mierze przez skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądowym, prawidłowo przywołanym w decyzji organu odwoławczego. Dodać jedynie można, że również przed zmianą art. 12 ust. 2 ustawy wyrażano poglądy, iż użyte w tym przepisie słowo "wyda", jako pojęcie pojemne, odnosi się także do osób, które ubiegają się o zwrot odebranego im prawa jazdy na mocy wyroku zapadłego w sprawie karnej. Odmienna interpretacja przepisu prowadziłaby natomiast do sytuacji, w której brak by było w ustawie regulacji dotyczącej kwestii zwrotu (wydania) prawa jazdy po zakończeniu okresu wyznaczonego wyrokiem karnym. Celnie też podnoszono, że za wskazaną interpretacją przemawiała nie tylko wykładnia językowa, która ma pierwszeństwo przed innymi metodami interpretowania przepisów, lecz także wykładnia celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi bowiem wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości (por. np. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 678/14, LEX nr 1988146 oraz orzeczenia wskazane w zaskarżonej decyzji). Ponadto Sąd nie stwierdził, by doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego. Nadmienić można, że zarzuty w tym zakresie nie zostały bliżej uzasadnione. Natomiast, wbrew temu co twierdzi skarżący, Kolegium ustaliło w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy, a następnie przeprowadziło wszechstronną jego ocenę, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych i aktualnego orzecznictwa, czego dowodem jest treść uzasadnienia podjętej decyzji. Poza tym ocena SKO nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). W tej sytuacji za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.