II SA/Op 321/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi U. G. na czynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia skargi postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 23 maja 2011 r. U. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na organ wykonawczy Gminy [...], podnosząc zarzut naruszenia jej prawa do ochrony dobrego imienia oraz ograniczenia prawa do obrony przed tym naruszeniem i wskazując, że doszło do nich w związku z działaniem i zaniechaniem organu polegającym na: udostępnieniu w 2008 r. obecnemu dyrektorowi MOPS w [...] treści skargi z 2003 r. złożonej na byłego dyrektora MOPS, w której to znalazły się nieprawdziwe zarzuty odnośnie skarżącej będącej [...] MOPS. Skarżąca podniosła, że zarówno w 2003 r. jak i nigdy później nie została wezwana do ustosunkowania się do zawartych w skardze zarzutów i nie udostępniono jej treści skargi, podczas gdy skarga została upubliczniona w mediach. Dalej, zaznaczając, że wygrała przed sądem sprawę o ochronę dóbr osobistych, wyjaśniła, że 26 stycznia 2011 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o wydanie treści skargi oraz wezwała do wycofania jej z obiegu publicznego, na co organ odpowiedział jednak odmownie. W tej sytuacji, w świetle art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zdaniem skarżącej skarga jest zasadna. W wykonaniu zarządzenia z dnia 31 sierpnia 2011 r., skarżąca wezwana została przez Sąd do usunięcia braków formalnych skargi poprzez: wskazanie numeru i daty zaskarżonej decyzji, postanowienia, czy tez innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego działania dotyczy skarga oraz określenie naruszenia prawa bądź interesu prawnego; w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Odpowiadając na wezwanie pismem wniesionym dnia 9 września 2011 r. (tj. w wymaganym terminie) skarżąca określiła w nim, że: wniesiona przez nią skarga dotyczy czynności Prezydenta Miasta [...] polegającej na tym, że dnia 18 kwietnia 2008 r. udostępnił Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] skargę złożona w 2003 r. przez pracownika MOPS – L. D., w której podane zostały szkalujące skarżącą zarzuty i pomówienia, niepotwierdzone w postępowaniu służbowym. Ponadto wskazując, że udostępnienie skargi naruszyło jej dobra osobiste takie jak: dobre imię, godność, cześć, a także ustawę o ochronie danych osobowych, gdyż zostały ujawnione jej dane osobowe, co stanowi przeszkodę w kontynuowaniu pracy w MOPS lub podjęciu innego zatrudnienia, skarżąca zaznaczyła, że niezasadna skarga, zwłaszcza po 5 latach od jej złożenia, nie może stanowić informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił m.in., ze udostępnienie skargi dyrektorowi MOPS nie nastąpiło w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacja była przekazana nie w ramach czynności z zakresu administracji publicznej, a ze względu na stosunek pracy łączący skarżącą z MOPS w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie należy podnieść, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z pkt 1 wskazanej regulacji, przesłankę taką stanowi niewłaściwość sądu. W pierwszym rzędzie Sąd zatem ocenił, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia skarga wniesiona w niniejszej sprawie może zostać rozpoznana merytorycznie, czy też kwestionowane w niej działanie Prezydenta Miasta [...] w postaci udostępnienia skargi, takiej kontroli sądowej nie podlega. Stosownie do tego wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Ponadto, stosownie do art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 P.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Odrębną regulacją przewidującą sądową kontrolę stanowi art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), na podstawie którego można zaskarżyć do sądu administracyjnego bezczynność organu gminy, która polega na niepodjęciu czynności nakazanej prawem, bądź też podjętą przez ten organ czynność prawną lub faktyczną naruszającą prawa osób trzecich. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że na podstawie art. 101a w związku z odesłaniem do art. 101 wskazanej ustawy, kontroli sądów administracyjnych podlega tylko czynność z zakresu administracji publicznej. O ile zatem przepis art. 101a wskazanej ustawy poszerza (w stosunku do art. 3 § 2 P.p.s.a.) zakres sądowej kontroli działań organów gminy o czynności faktyczne i prawne, nie stanowi on podstawy do wniesienia skargi na czynności organu gminy podejmowane w ramach innych, niż administracyjny, stosunków prawnych. W tym miejscu wyjaśnić należy, że istota stosunku administracyjnoprawnego polega na tym, iż jedną z jego stron zawsze jest organ administracji publicznej, bądź organ administracji państwowej czy też inny podmiot powołany do realizacji zadań administracji publicznej, który z mocy przepisów prawa jest zobowiązany i uprawniony do władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach drugiej strony, regulowanych przez przepisy prawa administracyjnego. Wykonując swoje uprawnienia i obowiązki jest on przy tym wyposażony, z mocy przepisów prawa, w atrybut władzy państwowej w postaci m.in. środków przymusu państwowego, służący do zabezpieczenia realizacji uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych. Odmiennie zatem niż w przypadku stosunków z zakresu prawa pracy, gdzie strony dobrowolnie nawiązują i w oparciu o przepisy prawa kształtują treść łączącego je stosunku prawnego, w stosunkach administracyjnoprawnych organ administracji publicznej jest obowiązany i uprawniony do władczego kształtowania, sytuacji prawnej drugiej strony. Nie zawsze zatem stosunki prawne, w których jedną ze stron jest organ administracji publicznej, mają charakter administracyjnoprawny. W przypadku bowiem, gdy stosunek prawny, którego jedną ze stron jest organ administracji publicznej, a jego przedmiotem jest świadczenie pracy, ukształtowany jest w oparciu o przepisy Prawa pracy przyjąć należy, iż stosunek ten nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Powyższe oznacza, że na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, sądy administracyjne nie są uprawnione do kontroli legalności działań bądź bezczynności organów administracji publicznej, wynikających z takich stosunków prawnych, w zakresie których organ administracji publicznej z mocy prawa nie jest uprawniony do władczego kształtowania treści tego stosunku prawnego. Wskazać ponadto trzeba, ze stosowanie do art. 5 pkt 1 i 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są również właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej oraz wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W niniejszej sprawie skarżąca, nie podnosi w skardze zarzutów względem aktów, czy czynności określonych w art. 3 P.p.s.a., lecz na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, kwestionuje działanie Prezydenta Miasta [...] polegające na udostępnieniu w 2008 r. dyrektorowi MOPS w [...] skargi wniesionej w 2003 r. przez pracownika MOPS w [...] na dyrektora tej jednostki. Udostępniona skarga (z 2003 r.), jak wynika z pism załączonych przez skarżącą oraz odpowiedzi organu, formułowała zarzuty dotyczące naruszenia stosunku pracy i praw pracowniczych oraz naruszenia godności osobistej wskutek przekroczenia uprawnień przez zwierzchnika służbowego, w tym również zarzuty wobec skarżącej, jako pracownika MOPS. Wniesiona została do Prezydenta Miasta [...], a w 2008 r. udostępniona została przez niego dyrektorowi MOPS ze względu na łączący skarżącą z MOPS stosunek pracy. W tych okolicznościach, skoro MOPS jest jednostką organizacyjną gminy, a kwestionowana przez skarżącą czynność organu w postaci udostępnienia skargi dokonana została w związku z istniejącym stosunkiem pracy pomiędzy skarżącą, a MOPS, nie można uznać, że podjęta została na skutek działania z zakresu administracji publicznej. Dotyczyła ona spraw pracowniczych i dokonana został w związku z istniejącym stosunkiem pracy. Rozpoznanie skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie mieści się zatem w kognicji sądu administracyjnego. Zaznaczyć w tym miejscu jedynie przyjdzie, że wszelkie spory związane ze stosunkiem pracy rozstrzygają właściwe sądy powszechne. Do właściwości sądów powszechnych należy również rozpoznawanie spraw o naruszenie dóbr osobistych. Zgodnie bowiem z art. 23 K.c. dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach. Nakazanie przywrócenia stanu zgodnego z prawem w przypadku naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, co skarżąca zarzuciła organowi w związku z dokonaniem przez niego kwestionowanej w skardze czynności, należy natomiast do właściwości Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Dostrzec ponadto trzeba, że w przypadku, gdy tryb zaskarżenia art. 101a ustawy o samorządzie gminnym nie mógł stanowić podstawy prawnej wniesienia skargi w niniejszej sprawie, z uwagi na treść i charakter zarzutów, w ocenie Sądu skarga ta mogła mieć jedynie charakter tzw. skargi powszechnej, której przedmiotem w myśl art. 227 K.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie spraw. Do jej rozpoznania w myśl art. 229 pkt 3 K.p.a. właściwa jest jednak rada gminy, a nie sąd administracyjny. Stosownie do tego, również skarga wniesiona w trybie przepisów K.p.a. nie podlegałaby rozpoznaniu przez sąd. Należy przy tym zaznaczyć, że postępowanie skargowe w rozumieniu przepisów K.p.a jest jednoinstancyjne i nie ma w nim miejsca na środki zaskarżenia. Jeśli natomiast obywatel jest niezadowolony ze sposobu załatwienia sprawy przez organ, do którego skargę skierował, może złożyć kolejną, nową skargę na działalność tego właśnie organu. Uwzględniając powyższe, wobec tego, że skarga wniesiona przez U. G. nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. należało odrzucić wniesioną skargę wniesioną w niniejszej sprawie. Przepis art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a stanowi bowiem o odrzuceniu skargi, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z przedstawionych powyżej względów orzeczono jak w sentencji.