II SA/Op 321/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 11 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 29 marca 2018 r. nr [...] Przedmiotem skargi wniesionej przez J. J. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 11 maja 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 29 marca 2018 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania stronie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, na dofinansowanie zakupu kuchenki gazowo-elektrycznej z automatycznym odcięciem gazu. Wydanie tych decyzji poprzedziło następujące postępowanie administracyjne: J. J. wnioskiem z dnia 16 marca 2018 r. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu kuchenki gazowo-elektrycznej z automatycznym odcięciem gazu. Uzasadniając żądanie podała, że 17 listopada 2017 r. składała wniosek na zakup kuchenki i decyzją Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] został jej przyznany zasiłek celowy w kwocie 600 zł na ten cel. Jednakże kuchenka wybrana przez pracownika socjalnego z Internetu jest jednym z nielicznych, jeżeli nie jedynym z modeli dostępnym w najniższym przedziale cenowym i jest pełna wad, na dowód czego przytoczyła opinie zamieszczone w sieci. Wybrana przez organ kuchnia jest kuchnią najgorszej jakości pod każdym względem. Podniosła, że będzie zmuszona nadal czuwać nad bezpieczeństwem jej użytkowania, a kuchnia w średnich cenach kosztuje co najmniej 1.200,00 zł, stąd brakuje jej 600 zł. Do wniosku dołączyła orzeczenie o niepełnosprawności i opinię techniczną. Decyzją z dnia 29 marca 2018 r. Nr [...], organ I instancji orzekł o odmowie przyznania J. J. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu kuchenki gazowo-elektrycznej oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Kolejną decyzją z dnia 30 marca 2018 r. Nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy [...], orzekł o odmowie przyznania J. J. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu kuchenki gazowo-elektrycznej. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, iż wnioskodawczym prowadzi gospodarstwo domowe z matką natomiast osobno gospodarzy jej ojciec, który finansowo nie pomaga córce. W rodzinie obok ubóstwa, występuje bezrobocie, przewlekła choroba i niepełnosprawność. Dochód rodziny wynosi 950,97 zł i nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Decyzją z dnia 12 grudnia 2018 r. Nr [...] zostało przyznane wnioskodawczym świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup kuchenki gazowo-elektrycznej w wysokości 600 zł. Zaznaczył, że świadczenie w postaci zasiłku celowego jest świadczeniem fakultatywnym, o czym wnioskodawczym była informowana. Oznacza to, iż pomoc w tej postaci organ pomocy społecznej może przyznać, lecz nie jest do tego zobligowany. Od decyzji I instancji odwołała się J. J. zarzucając, że "choć podjęta zgodnie z przepisami prawa, posiada wiele braków w analizie materiału dowodowego, sprawia wrażenie podjętej niejako z automatu, w pośpiechu i bez oceny indywidualnej sytuacji, stąd wnosi o rzetelne przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie." Podała, że prowadzi gospodarstwo domowe z matką, osobno gospodarzy ojciec, który finansowo nie pomaga, a łączny dochód w kwocie 950,97 zł nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego dla dwuosobowego gospodarstwa domowego w kwocie 1.028,00 zł. Dodała, że funkcjonalna kuchnia kosztuje 1.100,00 zł - 1.200,00 zł i zdaje sobie sprawę z fakultatywności przyznawania zasiłków celowych to jednakże organ nie przedstawił analizy wydatkowanych środków na realizację tych świadczeń, co jej zdaniem powoduje, że niewiadome pozostają przesłanki do odmowy przyznania zasiłku. SKO w Opolu zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy akt I instancji. Podstawową zasadą przyznawania świadczeń z pomocy społecznej wynikającą z przepisów art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.) jest zasada niezbędności, przez co należy rozumieć dążenie do zaspokojenia potrzeb osób i rodzin na poziomie elementarnym a także pomoc w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a i 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Kwota kryterium dochodowego na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2015 r. poz. 1058), dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł, natomiast dla osoby w rodzinie - 514 zł (§ 1 pkt 1 lit. a i b ww. rozporządzenia z 14 lipca 2015 r.). Prawo do otrzymania zasiłku celowego określa art. 39 ustawy, zgodnie z którym, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności zaś na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W myśl art. 102 ustawy, świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej (ust. 1) lub z urzędu (ust.2). Decyzją z dnia 29 marca 2018 r. Nr [...], będącą przedmiotem niniejszego postępowania, organ I instancji orzekł o odmowie przyznania J. J. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu kuchenki gazowo-elektrycznej z automatycznym odcięciem gazu, termo obiegiem i opiekaczem mimo, iż z wniosku strony nie wynika, by zakres żądania obejmował również udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Podkreślenia wymaga, iż wniosek strony wyznacza granice sprawy podlegającej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a konsekwencją wszczęcia postępowania na żądanie strony jest związanie organu administracyjnego zakresem tego. SKO uznało, że postępowanie organu I instancji w przedmiocie zasiłku celowego zostało - stosownie do art. 102 ust. 2 ustawy - wszczęte z urzędu, a nie jak stwierdził organ w uzasadnieniu decyzji - na podstawie wniosku strony z dnia 16 marca 2018 r. Wprawdzie organ I instancji nie powołał w podstawie prawnej ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 102 ustawy, jednakże wadliwość ta nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji administracyjnej, bowiem z uzasadnienia decyzji wprost wynika, że strona spełnia przesłanki określone w art. 39 ustawy uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. W tej sytuacji zasadnym było rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku celowego w ramach postępowania z urzędu. Analiza akt sprawy wskazuje, że organ I instancji w oparciu o ustalenia pracownika socjalnego i posiadane dowody prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawił i poddał ocenie okoliczności, które przesądziły o odmowie przyznania pomocy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał, iż J. J. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 13 lipca 2017 r. została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności na stałe. Nadto, z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika również, że wnioskodawczym prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z [...]-letnią matką uprawnioną do emerytury, ojciec wnioskodawczym – Z. J. jakkolwiek zamieszkuje pod tym samym adresem, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochód, na który składa się emerytura matki w kwocie 873,94 zł i zasiłek okresowy wnioskodawczym w kwocie 77,03 zł, łącznie wynosi 950,97 zł, w przeliczeniu na osobę w rodzinie w kwocie 475,48 zł i nie przekracza kwoty 514,00 zł kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Tym samym wnioskodawczym uprawniona jest do świadczeń z pomocy społecznej wynikających z przepisów ustawy o pomocy społecznej. Podkreślenia, zdaniem SKO, wymagało, że na mocy decyzji z dnia 12 grudnia 2017 r. wnioskodawczym otrzymała pomoc finansową w formie zasiłku celowego w wysokości 600 zł z przeznaczeniem na zakup kuchenki gazowo-elektrycznej. Okoliczność ta przesądza o odmowie przyznania zasiłku celowego na ten cel. Dla organu poza sporem pozostało iż zgłoszona potrzeba została już zaspokojona i stosownie do art. 3 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy nie stanowi już niezbędnej potrzeby życiowej. Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej". Niemniej w ust. 2 powyższego artykułu wskazał, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedstawione wyliczenie nie jest wyczerpujące, co oznacza że nie są to jedyne potrzeby mogące być zaspokojonymi z kwoty przyznanego zasiłku celowego. Mimo braku wyczerpującego uregulowania, wymienione w art. 39 ust. 2 ustawy potrzeby oraz zwrot ustawowy "niezbędna potrzeba bytowa" uprawniają do sformułowania cech potrzeb, na jakie w pierwszej kolejności zasiłek celowy może być przyznany. Zdaniem zespołu orzekającego SKO chodziło przede wszystkim o potrzeby, bez których zaspokojenia powstaje niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia wnioskodawczym (żywność, leki, leczenie, opał, odzież). W ten kanon wpisują się również potrzeby w postaci niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw, jednak chodzi tu tylko o takie naprawy i remonty, które zabezpieczają byt, a nie które podnoszą jakość funkcjonowania. Zdaniem SKO w Opolu, ustalony przez organ stan faktyczny oraz jego ocena prawna zostały dokonane z uwzględnieniem powyższych wymagań, co skutkowało wydaniem zgodnej z prawem decyzji odmownej. We wniesionej skardze sądowej J. J. zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a, które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podkreśliła, że odmowa przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu kuchenki gazowo-elektrycznej narusza art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego a to wpływa na wynik sprawy. Wywodziła, że organ II instancji nie odniósł się do nieprawidłowości zawartych w przedstawionych przez organ I instancji wyliczeniach dotyczących wydatkowanych środków na realizację zasiłków celowych w grudniu 2017, kiedy to rozpatrywany był pierwotny wniosek strony, ale uznał jako bezsporne, iż potrzeba została zaspokojona i stosownie do art. 3 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy nie stanowi już niezbędnej potrzeby życiowej. Organ mimo wskazania, iż potrzeby wymienione w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. są potrzebami, bez których zaspokojenia powstaje niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia, nie uznał za takową potrzebę konieczności zakupu odpowiedniego urządzenia (wcale nie luksusowego) do mieszkania, w którym do urządzenia ma dostęp osoba z zaburzeniami pamięci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialną podstawę prawną rozstrzygania w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 2017, poz. 1796 ze zm.) określająca między innymi zadania w zakresie pomocy społecznej, rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. Jednym z przewidzianych w ustawie rodzajów świadczeń jest zasiłek celowy, który w myśl art. 36 ust. 1 lit. c może mieć formę świadczenia pieniężnego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy, może on zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, w szczególności zaś na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jego przyznanie uzależnione jednak zostało przez ustawodawcę między innymi od spełnienia przesłanek określonych w art. 8 ust. 1 ustawy. Jak stanowi bowiem wskazany przepis, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, poza przewidzianymi w ustawie wyjątkami, przysługuje danej osobie bądź rodzinie, jedynie w przypadku spełnienia określonego w nim "kryterium dochodowego" oraz wystąpienia co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Jak słusznie dostrzeżono w zaskarżonej decyzji odwoławczej, z treści przepisu art. 39 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności zaś z użycia w nim zwrotu "może być przyznany" wynika, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy i to zarówno co do faktu jego przyznania lub nieprzyznania, jak i co do jego wysokości. Oznacza to, iż właściwy organ administracji publicznej posiada pewną swobodę w zakresie przyznania zasiłku celowego, a samo spełnienie przesłanek określonych w art. 8 ust. 1 ustawy nie przesądza o przyznaniu tego świadczenia. Treść decyzji uznaniowej zależy od uzasadnionej woli właściwego organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że w zakresie przyznania zasiłku celowego organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny. Jest on bowiem związany zarówno przepisami ustawy o pomocy społecznej, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Z tego też względu winien dokonywać oceny zasadności przyznania zasiłku celowego, na podstawie dokonanych ustaleń w zakresie przesłanek faktycznych oraz celowościowych, określonych w ustawie o pomocy społecznej. Obowiązany jest przy tym uwzględnić ogólne granice przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, określone w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy, który stanowi, iż rodzaj, forma i rozmiar świadczeń powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celą i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż rozstrzygając w przedmiocie zasiłku celowego, właściwy organ winien każdorazowo uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, tj. nie tylko stanowiące podstawę ubiegania się zainteresowanego o przyznanie zasiłku celowego, ale także rozmiar będących w jego dyspozycji środków finansowych przeznaczonych na ten cel oraz potrzeby innych osób uprawnionych do świadczenia z pomocy społecznej. Podkreślić przy tym należy, iż decyzja organu winna zawierać szczegółowe uzasadnienie motywów jej wydania. Z racji jej uznaniowego charakteru, powinna wskazywać przede wszystkim ilość posiadanych przez organ środków finansowych, przeznaczonych na realizację świadczeń z pomocy społecznej, liczbą osób ubiegających się w danym okresie o przyznanie pomocy, wyraźnie określone kryteria, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji oraz określać zindywidualizowane przesłanki przedmiotowe podjęcia decyzji. Odniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich wskazanych powyżej okoliczności, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, jest konieczne nie tylko w świetle treść art. 107 K.p.a. Jest ono również niezbędne z uwagi na realizację, określonej w art. 8 K.p.a., zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz wskazanej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Jednocześnie umożliwia również dokonanie oceny, czy decyzja wydana została w granicach wyznaczonego ustawą uznania administracyjnego. W granicach wyżej opisanej kognicji sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowej, sprowadza się do zbadania, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy przy jej wydaniu nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego i czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami Brak analizy sytuacji Ośrodka Pomocy Społecznej pozwala zarzucić organom, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 8, art. 11 i art. 107 K.p.a. Jako naruszające art. 107 § 3 K.p.a., uznać należało niewskazanie w uzasadnieniu decyzji ilości osób ubiegających się o pomoc w okresie, za który został przyznany zasiłek, które z potrzeb przy przyznawaniu świadczeń organ uznał za priorytetowe oraz do której z grup osób uprawnionych do zasiłku została zaliczona wnioskodawczyni. Nieuwzględnienie wskazanych powyżej przesłanek, w sprawie o przyznanie zasiłku celowego, stanowi naruszenie wynikającej z art. 7 K.p.a, zasady prawdy obiektywnej. Organ odwoławczy przyjął, że zgłoszona przez stronę potrzeba została zaspokojona przez przyznanie decyzją z 12 grudnia 2017 r. zasiłku celowego na zakup kuchenki w kwocie 600 zł. W obecnie rozpoznawanym wniosku strona to założenie kwestionuje wykazując, że sprzęt zaproponowany jako podstawa wysokości uprzednio przyznanego zasiłku nie odpowiada względom bezpieczeństwa, przy użytkowaniu przez osobę z zaburzeniami pamięci. Mając to na uwadze, domaga się dodatkowej kwoty, która umożliwi zakup urządzenia spełniającego przede wszystkim wymogi bezpiecznego użytkowania. Jeżeli bowiem art. 3 ust. 1 ustawy przewiduje jako zasadniczy cel pomocy społecznej wspieranie osób (rodzin) w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb to w sytuacji rodziny, której członek jest niepełnosprawny umysłowo i to w stopniu, który wyklucza normalne korzystanie z urządzeń kuchennych, czyli zagrażającym nie tylko jego życiu, ale życiu pozostałych osób w rodzinie (a nawet sąsiadów), to wspieranie takiej rodziny polega na zaspokojeniu potrzeby, którą jest zakup urządzeń bezpiecznych. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że urządzenia gospodarstwa domowego o najniższej cenie na rynku nie zawsze spełniają podstawowe walory i funkcje użytkowe, tym bardziej, wymogi bezpieczeństwa. Domaganie się przez stronę dodatkowych środków z pomocy społecznej na takie zaspokojenie potrzeby jest oczywiście uzasadnione. Tyle tylko, że musi mieścić się w możliwościach finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. Ten z kolei winien to umotywować, jeżeli odmawia przyznania kolejnego świadczenia. Zaskarżona decyzja i decyzja I instancji tych wymogów nie spełniają, gdyż a priori przyjmują, iż zgłoszona potrzeba została zaspokojona, i nie wykazują w żaden sposób sytuacji finansowej i możliwości udzielenia pomocy, w dacie zgłoszenia obecnego wniosku, przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Z uwagi na nieprawidłowości stwierdzone w zakresie uzasadnienia decyzji, przyjąć ponadto należało, iż w niniejszej sprawie doszło także do naruszenia art. 8, art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Z określonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz wskazanej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania wypływa dla organów administracji publicznej m. in. obowiązek należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. W celu jego realizacji organ winien wskazać w decyzji argumenty służące przekonaniu strony o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.