II SA/Op 324/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Otmuchów na czynność Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 29 kwietnia 2016 r., nr DOW.052.3.1.43.2016 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oddala skargę. Wnioskiem z dnia 24 lutego 2016 r., który do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego wpłynął w dniu 25 lutego 2016 r., Gmina Otmuchów wystąpiła do Zarządu Województwa Opolskiego o przyznanie pomocy finansowej na operację typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (zwanego w skrócie: PROW 2014-2020), dla operacji polegającej na zmianie nawierzchni drogi gminnej nr 106932 relacji Wierzbno-Zwierzyniec z szutrowej na bitumiczną. W wyniku weryfikacji powyższego wniosku pismem z dnia 14 marca 2016 r. poinformowano Gminę Otmuchów o stwierdzonych brakach wniosku. Wskazując poszczególne uchybienia, na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego PROW 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1414), zwanego dalej rozporządzeniem, wezwano Gminę do uzupełnienia tych braków poprzez załączenie do wniosku brakujących dokumentów oraz skorygowanie wniosku. Wskazano przy tym, że usunięcie braków we wniosku lub złożenie wyjaśnień nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji. W odpowiedzi na wezwanie Gmina w piśmie z dnia 1 kwietnia 2016 r. złożyła wyjaśnienia oraz skorygowała wniosek i dołączyła dodatkowe dokumenty. Pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r., Dyrektor Departamentu Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego, poinformował Gminę, na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349) zwanej dalej ustawą, o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy. Przedstawiając wyniki oceny dokonanej na podstawie § 11 ust. 1 pkt 1-6 i ust. 2 pkt 8 rozporządzenia wskazał, że operacja objęta wnioskiem uzyskała 6 punktów w ramach oceny z zastosowaniem kryteriów wyboru, podczas gdy zgodnie z § 11 ust. 9 tegoż rozporządzenia pomoc może być przyznana na operację, która uzyska co najmniej 9 punktów. W piśmie tym wyszczególniono kryteria określone w § 11 ust. 1 pkt 1-6 i ust. 2 pkt 8 rozporządzenia, wskazano liczbę punktów przyznanych za każde z nich i przedstawiono wyjaśnienia dotyczące dokonanej w tym zakresie oceny, wskazując m.in., że w odniesieniu do kryteriów z § 11 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 pkt 8 lit. a rozporządzenia przyznano po 0 punktów. W stosunku do pierwszego z tych kryteriów wyjaśniono, że operacja w istocie dotyczy dwóch dróg, gdyż zakres planowanych prac obejmuje zmianę nawierzchni drogi gminnej nr 106932 na odcinku Wierzbno-Zwierzyniec oraz remont skrzyżowania na odcinku 128 mb z drogą gminną nr 106916 relacji Śliwice-Zwierzyniec. W przypadku natomiast, gdy operacja dotyczy więcej niż jednej drogi, punkty za spełnienie kryterium przyznaje się jeśli kryterium jest spełnione w odniesieniu do wszystkich dróg objętych operacją. Oznacza to, że dla każdej drogi objętej realizacją operacji należało wskazać obiekt użyteczności publicznej, który leży bezpośrednio przy odcinku drogi, który został objęty wnioskiem o przyznanie pomocy. Tymczasem, w formularzu wniosku złożonego przez Gminę wskazany został jeden obiekt użyteczności publicznej, tj. plac zabaw w miejscowości Zwierzyniec. Na podstawie szkicu sytuacyjnego ustalono, że obiekt ten jest położony przy drodze nr 106916, natomiast dla drogi nr 106932 nie został wskazany żaden obiekt użyteczności publicznej. Odnośnie drugiego kryterium - z § 11 ust. 2 pkt 8 lit. a rozporządzenia wyjaśniono z kolei, że drogi objęte wnioskiem nie łączą się z drogami stanowiącymi korytarze transportowe, o których mowa w tym kryterium regionalnym. Zauważono, że do wniosku nie dołączono dokumentów potwierdzających, że drogi objęte operacją spełniają to kryterium, a w szczególności, że są powiązane z drogami stanowiącymi korytarz transportowy na osi wschód-zachód, który przebiega przez obszar Gminy Otmuchów (droga krajowa nr 46). Pismem z dnia 11 maja 2016 r. Gmina Otmuchów wezwała Samorząd Województwa Opolskiego do usunięcia naruszenia prawa zaistniałego w kwestii oceny dokonanej odnośnie do kryteriów ustalonych w § 11 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 8 lit. a rozporządzenia. Wskazała, że przyznanie w zakresie tych kryteriów po 0 punktów było nieprawidłowe, gdyż co do pierwszego z tych kryteriów powinno zostać uznane, że droga objęta operacją prowadzi bezpośrednio do obiektu użyteczności publicznej i z tego względu winny zostać przyznane 2 punkty, zaś co do drugiego z kryteriów powinno zostać uznane, że operacja będzie powiązana z drogami stanowiącymi korytarz transportowy na osi północ - południe i dlatego powinien zostać przyznany 1 punkt. W zakresie spełniania kryterium z § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Gmina wyjaśniła, że w formularzu wniosku wskazano obiekt użyteczności publicznej, jakim jest plac zabaw dla dzieci w miejscowości Zwierzyniec, do którego wejście znajduje się dokładnie na skrzyżowaniu dwóch dróg objętych wnioskiem, a więc obie drogi prowadzą bezpośrednio do tego obiektu. Ponadto, przy drodze gminnej nr 106932 znajduje się obiekt zabytkowy, tj. pałac myśliwski w Zwierzyńcu wraz z zabytkowym parkiem. W kwestii spełnienia wymogu z § 11 ust. 2 pkt 8 lit. a rozporządzenia Gmina podniosła natomiast, że droga gminna nr 106932 łączy się poprzez drogę gminną 106916 (również objętą wnioskiem) i drogę powiatową nr 1636 z drogą krajową nr 46 na wysokości obwodnicy Otmuchowa oraz granicą państwa z przejściem granicznym Kałków-Vidnava, wpisując się tym samym nie tylko w układ komunikacyjny na osi wschód-zachód, który przebiega przez obszar Gminy Otmuchów (droga nr 46), ale również w cały układ komunikacyjny części południowej Gminy Otmuchów, powiatu nyskiego i województwa opolskiego. Zaznaczyła, że inwestycja - realizowana w całości na obszarze wiejskim - ma istotne znaczenie dla utrzymania systemu komunikacji na tym obszarze i zapobiegania jego marginalizacji. Dzięki usprawnieniu dojazdu do drogi krajowej nr 46 poprawi się również płynność przejazdu dla pojazdów kierujących się do południowej części powiatu nyskiego. Wskazała też Gmina, że nie odniosła się do tego kryterium we wniosku i nie przedłożyła w tym zakresie dokumentów ponieważ nie było takich wymogów w treści wniosku oraz nie została wezwana do ich uzupełnienia w celu spełnienia kryteriów. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 23 maja 2016 r. organ wskazał, że po dokonaniu analizy zostało ono rozpatrzone negatywnie. Podtrzymując stanowisko co do braku spełnienia spornych wymogów z § 11 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 8 rozporządzenia wyjaśniono w odniesieniu do pierwszego kryterium, że wymaga ono, aby droga objęta operacją prowadziła bezpośrednio do obiektu użyteczności publicznej. W przypadku gdy operacja dotyczy więcej niż jednej drogi, zgodnie z § 11 ust. 4 rozporządzenia, punkty przyznaje się, jeżeli kryteria wyboru są spełnione w odniesieniu do wszystkich dróg objętych operacją. Wnioskodawca w pierwotnej wersji wniosku wykazał natomiast tylko jeden obiekt użyteczności publicznej (tj. plac zabaw w miejscowości Zwierzyniec) przy jednoczesnym błędnym wskazaniu tylko jednej drogi (nr 106932) do realizacji w ramach przedmiotowej operacji. W wyniku tego został wezwany do uzupełnienia wniosku o wykazanie prawidłowej liczby dróg objętych realizacją oraz wskazanie prawidłowo umiejscowionych obiektów użyteczności publicznej. Biorąc pod uwagę fakt wyszczególnienia przez wnioskodawcę, w ramach uzupełnienia formularza wniosku, tylko jednego obiektu, tj. placu zabaw w miejscowości Zwierzyniec, którego teren (działka nr 3/6) przylega do pasa drogi gminnej nr 106916 (działka nr 32) relacji Śliwice-Zwierzyniec, a od drogi gminnej nr 106932 jest oddzielony działką pasa drogi gminnej nr 106916, nie można uznać spełnienia warunków kryterium dla obu dróg. Działka na której umiejscowiony jest plac zabaw nie przylega bowiem bezpośrednio do działki pasa drogi nr 106932. W zakresie kryterium z § 11 ust. 2 pkt 8 lit. a rozporządzenia wyjaśniono z kolei, że pożądaną cechą, którą powinny się charakteryzować operacje, jest powiązanie z drogami stanowiącymi korytarz transportowy na osi północ - południe (Kępno - Namysłów - Opole - Prószków - Prudnik - Trzebina - Bartultovice) lub wschód - zachód (Kudowa Słone - Kłodzko - Nysa - Niemodlin - Opole - Dobrodzień - Częstochowa). Wprawdzie w zapisie tego kryterium wyboru nie użyto sformułowania "bezpośrednio powiązane", jednakże nie jest uprawniona interpretacja, że punkt należy przyznać również w przypadku, gdy droga objęta realizacją operacji łączy się pośrednio poprzez inne drogi publiczne z drogą stanowiącą korytarz transportowy. Interpretacja ta prowadzi bowiem do sytuacji, w której każda operacja otrzymałaby punkt w ramach oceny, gdyż z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że nie ma w województwie opolskim drogi, która pośrednio przez inne drogi publiczne nie łączyłaby się z drogami stanowiącymi korytarz transportowy. Dlatego kryterium wyboru, o którym mowa § 11 ust. 2 pkt. 8 lit. a rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że konkretny odcinek drogi objęty planowaną operacją nie musi łączyć się bezpośrednio z drogą stanowiącą korytarz transportowy (brak użycia w przepisie słowa "bezpośrednio"), niemniej jednak droga, której odcinek objęty jest tą operacją musi łączyć się bezpośrednio z drogą stanowiącą korytarz transportowy. Na powyższą czynność odmowy przyznania wnioskowanej pomocy finansowej Gmina Otmuchów wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności i zobowiązanie organu do uwzględnienia wnioskowanej pomocy oraz obciążenie organu kosztami postępowania. Skarżąca podniosła, że spełniła sporne kryteria wyboru. Wskazała, iż będąca przedmiotem wniosku droga prowadzi bezpośrednio do obiektu użyteczności publicznej, jakim jest plac zabaw, przy czym wejście do tego obiektu znajduje się dokładnie na skrzyżowaniu dwóch dróg objętych wnioskiem, a zatem obie te drogi prowadzą do obiektu użyteczności publicznej. Powołując § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia skarżąca wywiodła z kolei, że droga nr 106932 łączy się przez drugą objętą wnioskiem o dofinansowanie drogę - nr 106916 z drogą powiatową i przez nią z drogą krajową nr 46, tj. układem komunikacyjnym na osi wschód-zachód. Niewątpliwie też droga, której dotyczy wniosek, łączy się z drogą powiatową, a więc z drogą wyższej kategorii. Zdaniem skarżącej, w takiej sytuacji przyznanie zerowej punktacji w ramach wskazanych kryteriów jest nieuzasadnione i nie znajduje oparcia w przepisach rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Opolskiego podtrzymał stanowisko co do oceny braku spełnienia przez skarżącą Gminę wymogów z § 11 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 8 lit. a rozporządzenia wyrażone w piśmie informującym o odmowie przyznania pomocy oraz w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wyjaśnił, że pierwszy z wymogów należy interpretować w ten sposób, że dostęp do zadeklarowanego obiektu użyteczności publicznej powinien być realizowany bezpośrednio z odcinka drogi objętego operacją. Organ zauważył, iż strona była wzywana do uzupełnienia wniosku i podkreślił, że o ile we wniosku dokonano zmiany co do liczby dróg objętych operacją, określając, że dotyczy on dwóch dróg, to w skorygowanym wniosku nadal został wskazany tylko jeden obiekt użyteczności publicznej, tj. plac zabaw, który - jak wynika z przedłożonego szkicu sytuacyjnego - położony jest przy drodze nr 106916. Dla drogi nr 106932 nie wskazano natomiast żadnego obiektu użyteczności publicznej zlokalizowanego przy odcinku objętym realizacją operacji. Odnośnie wskazanego w wezwaniu pałacu myśliwskiego organ podniósł, że obiekt ten nie był ujęty we wniosku ani w załącznikach do niego, a tym samym nie mógł być uwzględniony przy dokonywaniu oceny operacji. Ponadto organ zaznaczył, że we wniosku nie wskazano, iż droga łączy się z drogą wyższej kategorii i nie dołączono do wniosku dokumentów potwierdzających spełnienie kryterium z § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Strona nie wskazała też, że ubiega się o przyznanie punktów w kryterium § 11 ust. 1 pkt 5. Dla spełnienia kryterium z § 11 ust. 2 pkt 8 lit. a rozporządzenia wymagane jest natomiast aby każda droga, której odcinek objęty jest realizacją operacji, łączyła się bezpośrednio z drogą stanowiącą korytarz transportowy. Organ odnotował też, że zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy w postępowaniu miał zastosowanie art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy i wobec tego ciężar udowodnienia spełnienia kryteriów spoczywał na wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. W przepisie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., określony został przez ustawodawcę katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej. Na zasadzie art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają jednak także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na tej właśnie podstawie ocenie sądu podane zostało zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Opolskiego, które dotyczyło odmowy przyznania skarżącej Gminie pomocy finansowej na zrealizowanie inwestycji, w ramach programu dotyczącego wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz powołanego już wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej (...), zwanego nadal rozporządzeniem. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy, w takim przypadku podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżąca Gmina złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach poddziałania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy, tj. wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii. Do odmowy przyznania tej pomocy oraz ustalenia właściwości sądu do kontroli jej legalności znajdowały zatem niewątpliwie zastosowanie regulacje art. 35 ustawy. Oceniając dopuszczalność wniesienia skargi Sąd stwierdził, że spełnione zostały wymogi formalne, gdyż poprzedzona została ona właściwym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie, przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy finansowej w ramach poddziałania objętego programem określonym w ustawie wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do prowadzenia w sprawie postępowania, jak i w zakresie zastosowania do ustalonego stanu faktycznego przepisów prawa materialnego. Z tego powodu uznał, że zaskarżona odmowa jest prawidłowa, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Dokonując oceny legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania Sąd miał natomiast na uwadze szczególne uregulowania, jakie w tym zakresie zostały określone w art. 34 ustawy, w szczególności w ust. 2 i ust. 3 tego przepisu, z których wynika, że do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach oddziałania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 7, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, a także że przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio, a właściwość miejscową organu ustala się według miejsca realizacji operacji. Zgodnie z zastrzeżeniem dotyczącym odpowiedniego stosowania przepisów art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy, Sąd uwzględnił też, że w postępowaniu o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także, że przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się, natomiast strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stosownie do wskazanych przepisów, Sąd dostrzegł, że w zakresie prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie istnieją odmienności w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 K.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczone zostały również zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i udzielania informacji, przez ustalenie, że organ zobowiązany jest ich przestrzegać tylko na żądanie strony. Stosownie do zasady praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy, a którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, stwierdzić natomiast trzeba, że wprawdzie organ powinien podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, niemniej jednak w niniejszej sprawie przyjąć należało, że w zakresie wykazania spełnienia kryteriów wyboru organ prowadzący postępowanie miał obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające tylko w razie wystąpienia braków wniosku. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy, to na wnioskodawcy ciążył bowiem obowiązek udowodnienia spełnienia kryteriów przyznania pomocy. Obowiązek podejmowania czynności wyjaśniających przez organ rozpoznający wniosek o pomoc, w zakresie faktów, z których wnioskodawca wywodził skutki prawne, wynikał natomiast jedynie z § 10 ust. 2 rozporządzenia. Rozporządzenie to - jak wskazuje jego tytuł - określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na budowę lub modernizację dróg lokalnych w ramach podziania wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy. Z uwagi na przedmiot inwestycji objętej wnioskiem Gminy, rozporządzenie to znajdowało zatem zastosowanie przy rozpoznawaniu złożonego wniosku. W § 10 ust. 2 rozporządzenia ustalono, że jeżeli wniosek o przyznanie pomocy zawiera braki, właściwy organ samorządu województwa wzywa podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, do usunięcia tych braków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Zgodnie natomiast z § 10 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, pomimo wezwania, o którym mowa w ust. 2, nie usunął w terminie braków, pomocy nie przyznaje się, o czym informuje się podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, podając przyczyny nieprzyznania pomocy. W ocenie Sądu, rozpoznając wniosek skarżącej Gminy właściwy organ, tj. Dyrektor Departamentu Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego, działający z upoważnienia Zarządu Województwa, nie naruszył przepisów K.p.a. w zakresie, w jakim znajdowały one zastosowanie. Sprawa została rozpoznana przez właściwy organ, a doręczenia stronie pism dokonywane były prawidłowo za potwierdzeniem odbioru. Nie można także postawić organowi zarzutu naruszenia, stosowanych odpowiednio, zasad wynikających z art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Dostrzec trzeba, że po dokonaniu weryfikacji wniosku prawidłowo, na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia, organ wezwał stronę do uzupełnienia jego braków, przez złożenie stosownych wyjaśnień, przedłożenie dokumentów umożliwiających dokonanie prawidłowej oceny oraz skorygowanie wniosku w zakresie ustalonych przez organ rozbieżności, w wymaganym terminie 14 dni. Pouczył przy tym o konsekwencjach wynikających z § 10 ust. 2 rozporządzenia. Niewątpliwie zatem organ podjął w zakresie swych kompetencji wymagane działania w celu ustalenia stanu faktycznego wymaganego do rozpoznania sprawy. Zauważyć przy tym trzeba, że wezwanie organu dotyczyło m.in. skorygowania we wniosku liczby dróg objętych realizacją operacji oraz przedłożenia szkicu sytuacyjnego lokalizacji placu zabaw wskazanego jako obiekt użyteczności publicznej, a więc niewątpliwie okoliczności mających istotne znaczenie dla dokonanej w sprawie oceny, które są przedmiotem powstałego sporu. W wezwaniu wyraźnie też wskazano, że uzyskanie punktów w zakresie kryterium związanego z obiektem użyteczności publicznej wymaga żeby obiekt był położony bezpośrednio przy odcinku drogi objętym realizacją operacji oraz bezpośrednio z tej drogi powinna istnieć możliwość wejścia do tego obiektu. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania w zakresie uzupełnienia braków wniosku, organ dokonał jego oceny na podstawie całego materiału dowodowego, jaki został przez stronę złożony, według kryteriów wyboru określonych w § 11 rozporządzenia oraz poinformował Gminę w formie pisemnej, stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy, o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy. W ocenie Sądu, wszystkie te działania organu były zgodne z zasadami obowiązującej w tym zakresie procedury, określonymi w art. 27 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 ustawy i nie można organowi postawić zarzutu naruszenia obowiązku rozpoznania sprawy na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Dostrzec też trzeba, że podejmując rozstrzygnięcie o odmowie przyznania pomocy organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, w tym uzyskany w wyniku postępowania o usunięcie braków wniosku. Za prawidłową, według Sądu, należało także uznać dokonaną przez organ ocenę co do braku spełnienia przez skarżącą Gminę kryteriów wyboru z § 11 ust. 1 pkt 4, pkt 5 i pkt 8 rozporządzenia, stanowiących w niniejszej sprawie przedmiot sporu. W tej kwestii wskazać trzeba, że kryteria oceny wniosku zostały precyzyjnie i wyczerpująco ustalone w rozporządzeniu i są one dla organu wiążące. Jak zaznaczono już wcześniej, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy, to na stronie spoczywa główny ciężar wykazania, że spełnia warunki przyznania pomocy. Z § 7 ust. 1 rozporządzenia wynika przy tym, że wniosek o przyznanie pomocy powinien zawierać dane niezbędne do jej przyznania, w tym - stosownie do pkt 7 tego przepisu - także informacje o dołączonych dokumentach potwierdzających spełnienie warunków przyznania pomocy. To oznacza, że nikt inny tylko strona składając wniosek powinna wskazać na spełnienie określonych warunków przyznania pomocy. Z tego też względu strona nie może oczekiwać od organu, że będzie wzywał ją do wykazania spełnienia określonych kryteriów, jeśli sama nie wskazała we wniosku, iż zostały one spełnione. W niniejszej sprawie skarżąca nie wskazała we wniosku, także w tym skorygowanym, że operacja dotyczy drogi, która łączy się z drogą wyższej kategorii, a zatem, że operacja spełnia warunek wynikający z § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. W szczególności, w zakresie charakterystyki operacji w pkt 6.4 części III wniosku nie zaznaczyła, że wymóg ten jest spełniony. Tym samym brak było podstaw do wzywania skarżącej do wykazania istnienia takiej okoliczności. Stwierdzić trzeba, że organ związany był wnioskiem strony i nie było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności, których skarżąca nie wskazała. W konsekwencji nie można więc zarzucić organowi, że dokonał nieprawidłowych ustaleń i oceny w zakresie kryterium z § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Skoro bowiem skarżąca sama nie wskazała na spełnienie tego wymogu, to organ nie mógł przyznać punktów za jego spełnienie i prawidłowo przyznał w tym zakresie 0 punktów. Zgodzić należy się też ze stanowiskiem organu, wyrażonym w odpowiedzi na skargę, a dotyczącym oceny dokonanej w kontekście kryterium z § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, że skoro we wniosku oraz w dołączonych do niego dokumentach nie wskazano na pałac myśliwski jako na obiekt użyteczności publicznej, do którego miałaby prowadzić bezpośrednio droga objęta operacją, to brak było podstaw do dokonania przez organ oceny na podstawie § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, przy uwzględnieniu tegoż obiektu. Dostrzec trzeba, że obiekt ten dopiero w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa został wskazany przez Gminę jako mający znaczenie dla spełnienia wymogu wynikającego z § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Organ nie mógł jednak uwzględnić wezwania do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na ujawnienie istnienia jeszcze jednego obiektu użyteczności publicznej i nie mógł dokonać ponownej oceny przy uwzględnieniu także tej nowej okoliczności. Podstawą oceny organu jest bowiem wniosek. Skoro pałac myśliwski nie był przez stronę wykazany we wniosku, to przy rozpoznawaniu tego wniosku nie doszło do naruszenia prawa wskutek braku uwzględnienia tego obiektu przy ocenie operacji zgodnie z omawianym kryterium wyboru. Zauważyć trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie nie jest postępowaniem dwuinstancyjnym, w którym dochodzi do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy i w którym organy zobowiązane są do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym także uzupełniającego, mającego na celu wyczerpujące zebranie materiału dowodowego. Jednocześnie, na skutek wezwania organ może usunąć tylko te wadliwości, które zaistniały w związku z naruszeniem prawa przy rozpoznaniu wniosku, natomiast na skutek uzupełnienia wniosku przez stronę nie dochodzi do ponownego jego rozpoznawania. Uwzględniając zapis § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wskazać ponadto należy, że dla przyznania punktów za to kryterium konieczne jest, aby droga objęta operacją prowadziła bezpośrednio do obiektu użyteczności publicznej. Uwzględniając językowe znaczenie określenia "bezpośredni" przyjąć należy, że oznacza ono dostęp do obiektu użyteczności publicznej niczym nie przedzielony, w tym - jak prawidłowo przyjął organ w niniejszej sprawie - bez pośrednictwa innej drogi. Z wniosku złożonego przez skarżącą Gminę wynika niewątpliwie, że planowana operacja miałaby objąć dwie drogi gminne, tj. nr 106932 i nr 106916. Przepis § 11 ust. 4 rozporządzenia ustala natomiast, że w przypadku gdy operacja będzie dotyczyła więcej niż jednej drogi, punkty przyznaje się, jeżeli kryteria wyboru są spełnione w odniesieniu do wszystkich dróg objętych operacją. To oznacza, że w niniejszej sprawie punkty za kryterium z § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia mogłyby zostać przyznane skarżącej Gminie tylko wówczas, gdyby każda z dróg objętych realizacją operacji prowadziła bezpośrednio do obiektu użyteczności publicznej. W świetle § 11 ust. 4 rozporządzenia nie jest natomiast wystarczające aby kryterium to zostało spełnione tylko dla jednej drogi. Dokonując oceny wniosku na podstawie przedłożonych przez stronę dokumentów w tym m.in. szkicu sytuacyjnego nr 1 organ prawidłowo ustalił, że do wskazanego jako obiekt użyteczności publicznej placu zabaw prowadzi bezpośrednio droga gminna nr 106916, a dostęp do tego obiektu z drogi nr 106932 możliwy jest przez pas drogi 106916. Dostrzec trzeba, że droga nr 106932 dochodzi do drogi nr 106916, a teren określony jako skrzyżowanie mieści się w pasie drogi nr 106916, z której to jest bezpośredni dostęp do zlokalizowanego przy tej drodze placu zabaw. To oznacza, że dla drogi nr 106932 nie został spełniony wymóg z § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, gdyż dostęp z tej drogi do placu zabaw jest pośredni, przez drogę 106916. Z tego też względu organ prawidłowo przyjął, że nie sposób zakwalifikować placu zabaw jako obiektu użyteczności publicznej, do którego dostęp bezpośredni jest z drogi nr 106932 i skoro dla tej drogi nie został spełniony warunek określony w kryterium wyboru z § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, to stosownie do § 11 ust. 4 rozporządzenia, prawidłowo przyznał 0 punktów w ramach oceny spełnienia tego kryterium wyboru. Dokonując oceny w tym zakresie, organ nie mógł też uwzględnić jako obiektu użyteczności publicznej pałacu myśliwskiego, skoro nie został on wskazany we wniosku. Za prawidłową, w przekonaniu Sądu, uznać należy również ocenę dokonaną w odniesieniu dodatkowego kryterium wyboru, ustalonego w § 11 ust. 2 pkt 8 lit. a rozporządzenia, za które także przyznano 0 punktów. Zgodnie ze wskazanym przepisem, 1 punkt może bowiem zostać przyznany wówczas, gdy operacja będzie powiązana z drogami stanowiącymi korytarz transportowy na osi północ - południe (Kępno - Namysłów - Opole - Prószków - Prudnik - Trzebina - Bartultovice) lub wschód - zachód (Kudowa Słone - Kłodzko - Nysa - Niemodlin - Opole - Dobrodzień - Częstochowa). Dokonując wykładni tego przepisu zauważenia wymaga, na co słusznie zwrócił również uwagę organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że skoro w zapisie tego kryterium (odmiennie inaczej niż w przypadku kryterium z § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia) nie użyto sformułowania "bezpośrednio powiązana", to należy przyjąć, że konkretny odcinek drogi objęty operacją nie musi być bezpośrednio połączony z drogą stanowiącą korytarz transportowy. Bezpośrednio z drogą stanowiącą korytarz transportowy powinna łączyć się natomiast droga, której odcinek objęty jest operacją. Zauważyć można, że wskazany przepis nie mówi wprawdzie o konieczności bezpośredniego, czy też pośredniego połączenia między drogą korytarza transportowego, a odcinkiem drogi objętej operacją. Aby uzyskać punkty za to kryterium, sama "operacja musi być powiązana z drogami stanowiącymi korytarz transportowy". Zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy, operacja oznacza operację w rozumieniu art. 2 pkt 9 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2013 r., nr 1303/2013, ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. 2013 r., Nr 347, str. 320), przez którą należy rozumieć projekt, umowę, przedsięwzięcie lub grupę projektów wybrane przez instytucje zarządzające danych programów lub na ich odpowiedzialność, przyczyniające się do realizacji celów priorytetu lub priorytetów, do których się odnoszą; w kontekście instrumentów finansowych operacja składa się z wkładów finansowych z programu do instrumentów finansowych oraz z późniejszego wsparcia finansowego świadczonego przez te instrumenty finansowe. Jak słusznie wskazał organ przyjęcie, że o spełnieniu wskazanego kryterium mogłboy decydować każde pośrednie połączenie drogi objętej operacją z korytarzem transportowym prowadziłoby do tego, że każdą drogę w województwie opolskim możny by uznać za drogę, która pośrednio, bo przez inne drogi, powiązana jest z korytarzem transportowym. To z kolei prowadziłoby do pozbawienia wskazanego kryterium wyboru jego funkcji, jaką jest premiowanie operacji o określonych cechach. Dlatego należy przyjąć, że dla ustalenia, iż operacja będzie powiązana z drogami stanowiącymi korytarz transportowy, konieczne jest istnienie bezpośredniego połączenia między drogą objętą operacją, a drogą tego korytarza. W realiach rozpoznawanej sprawy żadna z dróg objętych planowaną operacją nie jest powiązana, tj. nie łączy się bezpośrednio, z drogą korytarza transportowego, stąd niemożliwe było przyznanie punktu za spełnienie tego kryterium. Dodatkowo dostrzec można, że trudno byłoby uznać w niniejszej sprawie, że operacja będąca przedsięwzięciem polegającym na modernizacji drogi jest powiązana z drogą stanowiącą korytarz transportowy w jakikolwiek inny sposób, skoro we wniosku jako cel planowanej operacji wskazano poprawę warunków życia mieszkańców Wierzbna i Zwierzyńca oraz likwidację utrudnień komunikacyjnych przez skrócenie dojazdu do Otmuchowa. Nie wykazano natomiast aby operacja miała być w jakikolwiek sposób powiązana z drogami stanowiącymi korytarz transportowy. Reasumując stwierdzić przyjdzie, że dokonując oceny wniosku skarżącej Gminy według obowiązujących kryteriów wyboru, organ nie naruszył przepisów prawa. W wyniku przeprowadzonej oceny planowana operacja uzyskała natomiast łączną liczbę 6 punktów, co musiało skutkować odmową przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy finansowej, gdyż zgodnie z § 11 ust. 9 rozporządzenia pomoc może być przyznana na operacje, które uzyskały co najmniej 9 punktów, a ten warunek w niniejszej sprawie nie został spełniony. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.