II SA/Op 327/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 22 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. T. R. w dniu 4 maja 2004 r. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego lub okresowego specjalnego bądź celowego specjalnego na pokrycie kosztów spowodowanych długotrwałą chorobą, niepełnosprawnością, ubóstwem, kosztami leczenia i zakupów leków, utrzymania mieszkania, kupna artykułów spożywczych, środków czystości i higieny osobistej oraz innym wydatkami i opłatami. W złożonym wniosku wskazał, iż jest osobą samotnie gospodarującą, trwale i całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, która otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości 424,74 gr netto. Z otrzymywanej renty nie jest w stanie ponieść nie tylko stałych kosztów takich jak: czynsz, obsługa telefonu, energia elektryczna, spłata zaciągniętego kredytu oraz kosztów zakupu leków, które łącznie wynoszą 563,55 zł., ale także zaciągniętego zobowiązania finansowego u rodziny "Państwa H.". Sytuacja powstał wobec wskazanego zadłużenia zmusiła go do dobrowolnego obniżenia kosztów tytułem czynszu mieszkaniowego, stąd też jego wniosek zasługuje na uwzględnienie. Decyzją Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 2, art. 8, art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 ze zm.) przyznano T. R. zasiłek celowy w kwocie 40 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w oparciu o wywiad środowiskowy oraz załączone dokumenty ustalono, że T. R. kwalifikuje się do otrzymania zasiłku z pomocy społecznej. Jednakże szczupłość środków finansowych, jakimi dysponuje Ośrodek oraz wciąż wzrastająca liczba osób kwalifikujących się do pomocy nakłada na Ośrodek obowiązek takiego dysponowania środkami, aby zaspokoić potrzeby jak najszerszej grupy osób. Przyznana wysokość zasiłku nie wynika tylko z sytuacji materialnej osoby o niego wnioskującej, ale także z realnych możliwości Ośrodka. W związku z powyższym zasiłek celowy w niższej wysokości przyznawany jest rodzinom i osobom, w których choćby jedna osoba otrzymuje stały dochód i jest mała różnica pomiędzy dochodem faktycznym, a kryterium dochodowym ustalonym zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przeciętna wysokość zasiłków dla rodzin o niskich dochodach wynosi 120 zł., zaś dla osób samotnie gospodarujących 80 zł., wobec tego należało postanowić jak w sentencji decyzji. Odwołując się od tej decyzji T. R. podniósł, iż w jego ocenie zapadła decyzja narusza prawo materialne, a w szczególności przepisy ustawy o pomocy społecznej i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego przez przyjęcie, że jako osoba samotna trwale i całkowicie niezdolna do pracy oraz samodzielnej egzystencji i nie mająca żadnych krewnych bądź osób zobowiązanych do alimentacji nie ma prawa do uzyskania wystarczającej pomocy materialnej ze środków pomocy społecznej, która to pomoc pozwalałyby jemu na ochronę poziomu życia oraz zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, a w szczególności pokrycia kosztów zakupu żywności, leków i leczenia oraz niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, utrzymania niezbędnego telefonu, zakupu środków czystości i higieny osobistej, jak też utrzymanie pełnienia społecznej aktywnej roli i integracji ze środowiskiem oraz korzystania ze środków łączności i przekazu informacji. Odwołujący wskazał, iż posiada niski dochód, bo wynoszący w kwietniu 2004 r. - 424,74 zł, a niezbędne wydatki w tym miesiącu wyniosły 536,55 zł., zatem udzielana pomoc nie pokrywa kosztów "wydatkowania i utrzymania koniecznego." Podniósł, że nie ma środków finansowych na spłatę zadłużenia z tytułu czynszu mieszkaniowego, które na dzień 28 maja 2004 r. wynosi wraz z odsetkami 564, 47 zł. W ocenie odwołującego przyznana mu kwota zasiłku celowego w wysokości 40 zł. nie jest adekwatna do potrzeb koniecznego w/w utrzymania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszoinstancyjnego. Podniósł, iż T. R. spełnia przesłanki uprawniające go do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej. Jednakże uzyskuje on stałe dochody, które umożliwiają mu zaspokojenie potrzeb na poziomie elementarnym. Stwierdził nadto, iż wnioskodawca nie pozostaje bez wsparcia ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej, albowiem systematycznie korzysta z różnych jej form, a jej rozmiar wynika z rozeznania potrzeb i możliwości zaspakajania tych potrzeb. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. organ I instancji zasadnie przyjął, iż mając na uwadze środki jakimi dysponuje organ I instancji oraz liczbę osób kwalifikujących się do pomocy nie jest on w stanie przyznać T. R. wyższego zasiłku celowego niż to uczynił. Zdaniem organu II instancji decyzja Ośrodka Pomocy Społecznej N. została w tym zakresie w sposób wyczerpujący uzasadniona, jeśli bowiem posiadane środki finansowe nie wystarczają na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej, co zostało w niej wykazane, to zachodzi potrzeba dokonania wyboru i przyznania świadczeń przede wszystkim tym osobom i rodzinom, które nie posiadają żadnych źródeł dochodu i które przy wykorzystaniu własnych możliwości nie są w stanie zdobyć środków na utrzymanie. W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. R. wnosił o zmianę zaskarżonej decyzji. Zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów ustawy o pomocy społecznej i innych ustaw oraz orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego przez przyjęcie, że jako osoba samotna, trwale i całkowicie niezdolna do pracy oraz samodzielnej egzystencji ze względu na ubóstwo, długotrwałą chorobę i niepełnosprawność, wymagająca szczególnej troski Państwa nie otrzymuje stosownej pomocy materialnej ze środków pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi podnosił, iż stanowisko jakie prezentuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a popierające działania Ośrodka Pomocy Społecznej w N., jest niepoprawne, ponieważ nie wskazuje jak ma spłacić zaległości wobec Spółdzielni Mieszkaniowej oraz wobec rodziny pracownika OPS w N. W ocenie skarżącego wydawany w dni robocze jeden posiłek dziennie oraz należna mu pomoc w ramach usług opiekuńczych zredukowana z 92 godzin miesięcznie do 2 godzin dziennie w dni robocze, może prowadzić jedynie do skrajnego wyczerpania psychicznego. Przyznana mu pomoc w wysokości 40 zł. nie pokrywa całkowicie kosztów utrzymania koniecznego, a także nie pozwala na zapobieganie "debetowi" i spłacanie długów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sadowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwaną dalej Prawo o postępowaniu). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 Prawo o postępowaniu). Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Jeżeli, zatem naruszone zostało prawo materialne lub proceduralne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, decyzja podlega uchyleniu. Kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym do badania, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. W niniejszej sprawie nie można zaskarżonej decyzji postawić zarzutów uchybienia przepisom. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona wymogom prawa. Przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję, Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], przyznającą T. R. zasiłek celowy w wysokości 40 zł. W myśl art. 7 do ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 539- zwaną dalej ustawą) pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Mając, zatem na uwadze powyższe przesłanki słusznie uznał organ, iż skarżący spełnia warunki do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej, gdyż jest osobą niepełnosprawną, długotrwale chorą i całkowicie niezdolną do pracy. W świetle zaś art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" - przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Prawidłowo przeto organy obu instancji ustaliły i przyjęły, iż po stronie skarżącego zaistniała również przesłanka, o której stanowi art. 8 ust. 1 ustawy, bowiem dochód skarżącego w kwietniu 2004 r. wynosił 424,74 zł., po odliczeniu alimentów, czyli nie przekraczał w/w kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Skarżący wnosił o przyznanie mu świadczenia z pomocy społecznej na pokrycie kosztów związanych z długotrwałą chorobą i spowodowanymi tym kosztami leczenia, kosztów utrzymania mieszkania, zakupu środków czystości i higieny osobistej, artykułów spożywczych oraz innych wydatków i opłat. Z treści wniosku skarżącego wynikało, iż jego żądanie dotyczy zasiłku celowego, o którym stanowi art. 39 ustawy. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy może być przyznany zasiłek celowy na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. W ustępie 2 art. 39 ustawodawca wskazał sytuacje, które mogą stanowić podstawę przyznania zasiłku celowego. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 celem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, jednakże według postanowienia ustępu 4 powołanego wyżej przepisu, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 39 ust. 1 ustawy. Przepis ten, upoważnia bowiem organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwościami organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala, zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy jest on, bowiem związany przepisami ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego – zwaną dalej K.p.a., w tym art. 7 i 77 § 1 K.p.a., jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej, między innymi przywołanego wyżej art. 3 ustawy. Artykuł 7 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W myśli art. 107 § 3 k.p.a. uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek korzystania z niego oraz argumentacji przytoczonej w decyzji rozstrzygającej indywidualną sprawę opartą na uznaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. Organy prawidłowo zakwalifikowały wniosek skarżącego, który domagał się pomocy we wskazanych potrzebach określonych w art. 39 ust. 2 ustawy. Przyznając zasiłek celowy wskazały, iż skarżący jest uprawniony do otrzymania pomocy, ale również podniosły i udowodniły, iż posiadane środki finansowe nie pozwalają mu uwzględnić żądania w wyższej wysokości. W sytuacji gdy Ośrodek Pomocy Społecznej nie ma wystarczających środków na zaspokojenie potrzeb osób ubiegających się o pomoc i do pomocy uprawnionych ważne jest aby organ wskazał kryteria jakimi się kierował przy przyznawaniu pomocy. W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił kryteria pierwszeństwa wskazując, że w pierwszej kolejności zabezpieczono środki dla rodzin z dziećmi, osobom samotnie wychowującym dzieci, nie posiadającym dochodu lub mającym bardzo niski dochód. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. dokonało powtórnej, oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., przedstawiło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie decyzji organu I instancji za zgodną z prawem i że przyznany skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 40 zł odpowiada celom i zadaniom pomocy społecznej. Wpływ na wysokość przyznanego zasiłku celowego skarżącemu miała, zaś szczupłość środków finansowych jakimi dysponował organ I instancji, liczba osób ubiegających się o przyznanie pomocy, jak również fakt, iż w rzeczywistości w okresie objętym wnioskiem skarżący korzysta z innych form pomocy społecznej. W tym miejscu, trzeba wskazać, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Oznacza to, iż pomoc społeczna w postaci zasiłku celowego, nie może stanowić stałego źródła utrzymania oraz źródła pokrycia kosztów utrzymania na poziomie, którego domaga się skarżący. Rolą organów realizujących zadania z zakresu pomocy społecznej, w sytuacji ograniczonych środków finansowych, jest taki podział posiadanych przez te organy tych środków, który zapewni do nich dostęp osobom najbardziej ich potrzebujących, a więc w pierwszej kolejności takim, które nie uzyskują żadnych dochodów i które przy wykorzystaniu własnych możliwości nie są w stanie zdobyć środków umożliwiających zaspokojenie potrzeb na poziomie elementarnym. Ustawa nie określa granic minimalnych, ani maksymalnych wysokości przyznanego zasiłku celowego. Granice te wyznaczone są, jak już wyżej powiedziano, jedynie ogólnie w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy, który stanowi, iż rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Decyzja o przyznaniu pomocy społecznej wydana na podstawie art. 39 ustawy winna, zatem każdorazowo uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, a więc nie tylko okoliczności jakie legły u wnioskodawców przy ubieganiu się o przyznanie zasiłku celowego, ale także rozmiar będących w dyspozycji organów środków finansowych, ilość osób ubiegających się o pomoc oraz potrzeby innych osób uprawnionych do świadczenia z pomocy społecznej. W świetle powyższego, argumenty skarżącego zawarte w skardze, a sprowadzające się do kwestionowania wysokości otrzymanego zasiłku celowego, nie mogą się ostać. W tym stanie rzeczy, należało po myśli art. 151 Prawo o postępowaniu, oddalić skargę.