II SA/Op 328/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Inspektor sądowy Magdalena Figurniak-Cis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 lipca 2023 r., nr BP.501.213.2022.2152.DL1.438356 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. P. (zwanego dalej skarżącym) jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) z dnia 24 lipca 2023 r., nr BP.501.213.2022.2152.DL1.438356, którą utrzymano w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: DWITD) z dnia 30 listopada 2021 r., nr WITD.DI.0152.I0044/44/21, o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 11 sierpnia 2021 r. o godzinie 15:09 na [...] km drogi krajowej nr [...] - punkt kontroli ruchu drogowego - zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z ciągnika siodłowego marki [...] o nr rej. [...] i naczepy marki [...] o nr rej.[...], którym kierował W. K. W toku czynności kontrolnych ustalono, że pojazdem tym był wykonywany międzynarodowy przewóz drogowy z Czech do Polski w imieniu i na rzecz skarżącego. W trakcie kontroli stwierdzono wystąpienie usterek technicznych zespołu pojazdów. Kontrola została udokumentowana protokołem z dnia 11 sierpnia 2021 r., nr [...] . Kierowca wniósł zastrzeżenia do protokołu i odmówił jego podpisania. Pismem z dnia 13 sierpnia 2021 r., nr [...], organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszeń wskazanych w ww. protokole oraz pouczył o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. Ponadto organ pierwszej instancji poinformował o treści art. 92a, art. 92b i art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2022 r. poz. 2201, z późn. zm.]), zwanej dalej ustawą. Następnie DWITD decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2.000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia zakwalifikowane jako niebezpieczne - za każdy pojazd, zgodnie z Lp. 9.2. załącznika nr 3 do ustawy. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 oraz art. 93 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na przeprowadzoną kontrolę drogową i omówił mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. Odnosząc się do stwierdzonego naruszenia, organ podał, że oględziny ciągnika ujawniły usterki w postaci: niesprawnego układu redukcji katalitycznej SCR, niesprawnego układu ABS, niesprawnego oświetlenia oraz uszkodzonej opony koła prawego przedniego. Z kolei w naczepie stwierdzono następujące usterki: popękaną i skorodowaną (korozja perforacyjna) ramę, opony o różnej rzeźbie bieżnika na III osi, słyszalne ubytki powietrza z układu hamulcowego, uszkodzoną oponę I osi - strona lewa (uszkodzona ściana boczna opony), niesprawne oświetlenie oraz brak osłon przeciwpyłowych bębnów hamulcowych. W związku z powyższymi ustaleniami organ uznał, że stan techniczny naczepy stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwu ruchu drogowego, zaś stan techniczny ciągnika narusza wymagania ochrony środowiska i zdecydował o usunięciu pojazdów na parking strzeżony. Organ wyjaśnił też, że w dniu 12 sierpnia 2021 r. poddał zespół pojazdów szczegółowej kontroli na stacji kontroli pojazdów, która dodatkowo wykazała, że układ hamulca postojowego w naczepie jest niesprawny, tj. różnica sił hamowania kół II osi przekracza 50%. W związku z powyższym organ stwierdził istnienie w naczepie usterek kwalifikowanych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie kontroli ruchu drogowego jako niebezpieczne, tj.: popękanej i skorodowanej ramy (korozja perforacyjna) oraz różnicy sił hamowania kół II osi przekraczającej 50%, co uzasadniało stwierdzenie wystąpienia naruszenia w brzmieniu opisanym w Lp. 9.2. załącznika nr 3 do ustawy. Organ podał też, że postanowieniem z dnia 15 września 2021 r. odmówił skarżącemu przeprowadzenia wnioskowanych dowodów ze względu na oczywisty i niedopuszczalny stan ramy głównej pojazdu. Natomiast skarżący - po zapoznaniu się z materiałem dowodowym - nie złożył żadnych dodatkowych wyjaśnień ani dalszych dowodów. Końcowo DWITD uznał - po analizie materiału dowodowego - że brak jest przesłanek uprawniających stronę do zwolnienia się z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na podstawie art. 92c ustawy. W odwołaniu od tej decyzji skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie następujących przepisów: - art. 92c. ust. 1 ustawy poprzez wszczęcie a następnie nie umorzenie postępowania, podczas gdy w sprawie wystąpiły okoliczności wyłączające odpowiedzialność skarżącego, - art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego podczas składanych wyjaśnień na piśmie, a tym samym nie zebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie materiału dowodowego, - art 8 K.p.a. poprzez wykonywanie czynności w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej z uchybieniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, - art. 12 K.p.a. poprzez działanie w sposób opieszały i zmierzający wyłącznie do pokrzywdzenia strony postępowania, - art. 75 § 1 K.p.a. polegające na niedopuszczeniu dowodu w postaci opinii biegłego oraz świadków, - art. 89 § 1 K.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, podczas gdy jej przeprowadzenie przyśpieszyłoby a nadto uprościło postępowanie, co pozostaje w związku z zarzutem naruszenia art. 12 K.p.a., - art 84 K.p.a. i 85 K.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego i oględzin przy jego udziale. W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w trybie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. W uzasadnieniu odwołania skarżący zakwestionował sposób przeprowadzenia kontroli drogowej, wskazując na niewłaściwe zachowanie inspektora, brak pouczenia kierowcy o jego prawach i obowiązkach oraz rozbieżności w wynikach kontroli. Dalej skarżący podniósł, że zespół pojazdów nie posiadał usterek wymienionych w protokole, co uzasadnia umorzenie postępowania. Stwierdził również, że w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 92c ust. 1 ustawy, ponieważ jeśli wystąpiła jakakolwiek usterka to powstała on na skutek zdarzeń i okoliczności, których strona ani kierowca nie mogli przewidzieć. W tym zakresie skarżący odniósł się do wyników kontroli NIK co do stanu dróg w Polsce i stwierdził, że mają one realny wpływ na elementy ogumienia, zawieszenia oraz nośne pojazdów. Końcowo przedstawił argumentację na poparcie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania GITD decyzją z dnia 24 lipca 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy. Treść art. 92a ust. 1 i ust. 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do ustawy określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia tam opisane. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. Odnośnie do stwierdzonego naruszenia tłumaczył organ, że ujawniona podczas kontroli usterka w postaci popękanej i skorodowanej ramy (korozja perforacyjna) stanowi usterkę podwozia i elementów przymocowanych do podwozia, zakwalifikowaną jako usterka niebezpieczna zgodnie z lp. 6.1.1 lit. c załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2141). Natomiast naruszenie w postaci wykonywania przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia zakwalifikowane jako niebezpieczne - za każdy pojazd sankcjonowane jest w lp. 9.2. załącznika nr 3 do ustawy. Dalej organ nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji w zakresie stwierdzenia usterki układu hamulcowego, ponieważ nie została ona dostatecznie udowodniona. Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy brak jest protokołu szczegółowej kontroli technicznej stanu pojazdu marki [...] o nr rej.[...], który zgodnie z obowiązującymi przepisami powinien zostać sporządzony i dołączony do akt przez funkcjonariusza DWITD. W dalszej części uzasadnienia organ szeroko opisał funkcję dowodową protokołu z kontroli drogowej i uznał, że jako dokument urzędowy korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń. Według organu protokół ten obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Organ wskazał również, że odmowa podpisania protokołu kontroli przez kierowcę nie umniejsza jego wartości, jako dokumentu urzędowego oraz dowodu w sprawie. Protokół kontroli może być bowiem podważony jedynie przez konkretny dowód, że dane w nim zgromadzone są nieprawdziwe. W ocenie organu materiał dowodowy sprawy w postaci protokołu kontroli oraz sporządzonej w toku kontroli dokumentacji fotograficznej i kopii okazanych dokumentów są wystarczające do stwierdzenia naruszenia w postaci skorodowanej ramy jako usterki niebezpiecznej. Organ stwierdził też, że samo zachowanie inspektora pozostaje bez wpływu na ponoszoną przez skarżącego odpowiedzialność. Nie podzielił też argumentacji skarżącego oraz zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że do nałożenia kary określonej w lp. 9.2. załącznika nr 3 do ustawy wystarczy wystąpienie jednej usterki niebezpiecznej. W przedmiotowym postępowaniu ustalono natomiast, że pojazd marki [...] o nr rej. [...] posiadał aż dwie usterki o takim charakterze. Ponadto, charakter jednej z nich, to jest zaawansowana korozja ramy powodująca osłabienie jej wytrzymałości jest usterką, która powstaje w toku użytkowania pojazdu a nie w wyniku jednego wydarzenia. Poza tym strona nie przedłożyła żadnych dowodów mogących podważyć ustalenia kontroli. Organ dowodził też, że skarżący nie wskazał okoliczności, których nie mógł przewidzieć oraz na które nie miał wpływu, dlatego nie wystąpiły podstawy do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, ponowił zarzuty i argumentację odwołania. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji dążył skutecznie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, podczas gdy organ ten - wbrew przekonaniu organu odwoławczego - nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości stanowisko oraz argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Reguła ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn niż w niej wywiedzione, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W tym miejscu podkreślania wymaga, że wadliwości polegające na podjęciu decyzji z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym sąd bierze pod uwagę w pierwszej kolejności, tj. przed zbadaniem zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Dodać również trzeba, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 92a cyt. wcześniej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nadal zwanej w skrócie ustawą, jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy powołanej już wyżej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej nadal w skrócie K.p.a. Po myśli art. 93 ust. 7 ustawy, w postępowaniu tym nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Powołany przepis pełni funkcję gwarancyjną dla ochrony strony reprezentowanej przez pełnomocnika, która nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi. Omawiany przepis nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. Doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, w sytuacji gdy działa za nią w postępowaniu pełnomocnik, nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 1329/21 i przytoczone tam orzecznictwo, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia również wymaga, że podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt I FPS 4/21, stwierdzając, że postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności doręczone stronie, które miała ustanowionego pełnomocnika z naruszeniem art. 145 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.), należy uznać za niewiążące w rozumieniu art. 212 w zw. z art. 239 tej ustawy także wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik wnieśli od niego zażalenie. Powyższa uchwała zapadła wprawdzie w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa niemniej kwestia doręczeń jest w tym akcie normatywnym uregulowana analogicznie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W powołanej uchwale NSA wskazał, że doręczenie stronie, która miała ustanowionego pełnomocnika rozstrzygnięcia, z naruszeniem art. 145 § 2 O.p. należy uznać za niewiążące w rozumieniu art. 212 w zw. z art. 239 tej ustawy. Przenosząc wskazaną uchwałę na regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego odnotować należy, że treść art. 145 § 2 O.p. odpowiada treści art. 40 § 2 K.p.a., a art. 212 O.p. ma tożsame brzmienie jak art. 110 § 1 K.p.a. Uwzględniając interpretację przepisów przedstawioną przez NSA w uchwale oraz w powołanym orzecznictwie przypomnienia wymaga, że w rozpoznawanej sprawy skarżący w postępowaniu przed organem pierwszej instancji ustanowił pełnomocnika w osobie radcy prawnego A. Z., o czym DWITD został powiadomiony od dnia doręczenia tego pełnomocnictwa, tj. 30 września 2021 r. W konsekwencji DWITD jeszcze przed wydaniem decyzji i podpisaniem jej przez osobę uprawnioną posiadał stosowne pełnomocnictwo, a w konsekwencji miał obowiązek doręczenia rozstrzygnięcia w trybie art. 40 § 2 K.p.a. Tymczasem decyzja z dnia 30 listopada 2021 r. została doręczona bezpośrednio skarżącemu (k. 125-126 akt organu pierwszej instancji), zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Doszło zatem do sytuacji doręczenia przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia z pominięciem pełnomocnika, co stanowi naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. Była to bowiem czynność bezskuteczna i nie wywołała skutków prawnych w postaci wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. Niewątpliwie skutki procesowe związane z doręczeniem decyzji powstaną dla skarżącego dopiero z chwilą doręczenia tego aktu w sposób prawidłowy. Innymi słowy, decyzja z dnia 30 listopada 2021 r. istnieje w sensie prawnym, co wynika z art. 110 K.p.a., ale wadliwość jej doręczenia spowodowała, że nie ma ona dla strony mocy wiążącej. Tej wadliwości w postępowaniu organu pierwszej instancji nie dostrzegł jednak organ odwoławczy, który uznał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne za prawidłowe. Konsekwencją stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne pomimo naruszenia przez DWITD przepisów o doręczeniach, w tym art. 40 § 2 K.p.a. Dodatkowo Sąd stwierdził, że GITD akceptując sposób procedowania organu pierwszej instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy. Ponadto wykazane powyżej wadliwości postępowania świadczą o naruszeniu zasady budowania zaufania obywateli do działań administracji publicznej, zawartej w art. 8 § 1 K.p.a. Z uwagi zaś na charakter i skutki dokonanego przez organ uchybienia Sąd uznał za zbędne na tym etapie sprawy odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.