II SA/Op 334/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. sprawy ze skargi T. K. na orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w Opolu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany kategorii zdolności do służby wojskowej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Orzeczeniem z dnia [...], nr [...], Powiatowa Komisja Lekarska w Nysie, uznała poborowego T. K. za zdolnego do czynnej służby wojskowej, zaliczając go do kategorii zdrowia "B". Jak wskazano w uzasadnieniu, orzeczenie wydane zostało po przeprowadzeniu badań, na podstawie których Komisja stwierdziła zdolność poborowego do odbycia czynnej służby wojskowej i orzekła kategorię zdrowia B – 24 miesiące, z uwagi na alergiczny sezonowy nieżyt nosa w trakcie leczenia (w § 30 pkt 4). Podstawę prawną orzeczenia stanowił art. 26 ust. 1 i art. 30a ust. 1 – 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.) oraz wykaz chorób i ułomności przy ocenie zdolności fizycznej i psychicznej do czynnej służby wojskowej, stanowiący załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 151, poz. 1595 ze zm.). W odwołaniu od orzeczenia T. K. wniósł o przyznanie kategorii zdrowia "D", ze względu na przewlekły alergiczny nieżyt górnych dróg oddechowych, który znacznie upośledza sprawność organizmu. Wyjaśnił, iż wskazane schorzenie związane jest z występującymi u niego od około szóstego roku życia objawami pyłkowicy oraz silną alergią na roztocza kurzu domowego i innych alergenów. Zaznaczył przy tym, iż z powodu uczulenia na zbyt dużą liczbę alergenów odczulanie, w opinii lekarza alergologa nie przyniosłoby zadawalających efektów. Wskazując na występujące objawy alergiczne, takie jak łzawienie i przekrwienie oczu, wodnisty uporczywy katar i kichanie, odwołujący podniósł, iż unikanie alergenów podczas służby wojskowej jest raczej niemożliwe, w związku z czym jego stan zdrowia na pewno uległby pogorszeniu i utrudniał funkcjonowanie w życiu codziennym. Wojewódzka Komisja Lekarska w Opolu, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], uchyliła zaskarżone orzeczenie w całości i uznała poborowego za zdolnego do odbycia czynnej służby wojskowej z kategorią zdrowia "A". W uzasadnieniu wskazano, iż orzeczenie wydane zostało po zapoznaniu się przez Komisję z dokumentacją medyczną znajdującą się w aktach sprawy, przeprowadzeniu badania fizykalnego, które wykazało szum pęcherzykowy i spirometrię mieszczącą się w normie, oraz po przeprowadzeniu wywiadu z odwołującym. Zaznaczono przy tym, iż T. K. nie przedstawił aktualnych testów, zaś zaświadczenie lekarskie od doktora [...] potwierdziło pyłkowicę. Komisja wskazała, iż wydając orzeczenie stwierdziła u poborowego stan zdrowia zgodny z przepisami: § 30 pkt 1 wykazu chorób i ułomności przy ocenie zdolności fizycznej i psychicznej do czynnej służby wojskowej oraz do pełnienia takiej służby poza granicami państwa, tj. przewlekły alergiczny nieżyt górnych dróg oddechowych nieznacznie upośledzający sprawność ustroju. Ponadto stwierdzając, że znalazła podstawy do zmiany zaskarżonego orzeczenia zaznaczyła, iż stwierdzone schorzenia wpływają na orzeczony stopień zdolności do służby wojskowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, T. K. powołując argumenty podniesione w odwołaniu podtrzymał swoje stanowisko, co do przyznania mu kategorii zdrowia "D". Dodatkowo zakwestionował również kompetencje lekarzy, wchodzących w skład Komisji, do oceny występującego u niego schorzenia. Odnosząc się do zarzutu nie przedłożenia aktualnych testów skórnych, skarżący wskazał, iż ich brak wynika z przeciwwskazań lekarza prowadzącego. Wyjaśnił, iż wykonanie tych testów w jego przypadku możliwe jest w okresie od października bądź początku listopada do lutego, jako że testów tych nie można wykonywać w okresie pylenia. W chwili stawienia się na Komisję był natomiast od trzech miesięcy na lekach i miał wzmożone objawy alergii, co całkiem wyklucza robienie testów. Wskazując, iż na przestrzeni lat jego stan zdrowia nie uległ znacznej poprawie, skarżący podniósł, iż w okresie pylenia jego przewlekły alergiczny nieżyt górnych dróg oddechowych znacznie upośledza sprawność jego organizmu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzka Komisja Lekarska w Opolu wniosła o oddalenie skargi. Przedstawiając stan faktyczny sprawy oraz dokonane w sprawie ustalenia, w odniesieniu do zarzutów strony skarżącej wskazała, iż testy alergiczne wykonywane są co 3 lata, co stanowi długi okres czasu. Ostatnie testy skarżący wykonał zaś w 2003 r. Dodatkowo również zaświadczenia od lekarza alergologa – doktora J. Z., z marca i maja 2007 r. nie w pełni pokrywają się odnośnie rozpoznania. Komisja oświadczyła, iż stwierdzone u skarżącego schorzenia, określone w § 30 pkt 1 nie mają wpływu na orzeczony stopień zdolności do służby wojskowej i dlatego też orzeczono co do skarżącego kategorię zdrowia "A". Zaznaczyła przy tym, iż w przeprowadzonym postępowaniu, stosownie do art. 7 i art. 77 K.p.a., podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzono cały materiał dowodowy, w Komisji orzekającej zasiada zaś trzech lekarzy specjalistów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Zaznaczyć również przyjdzie, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. Jednocześnie przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Bez względu zatem na zarzuty skargi, Sąd obowiązany jest z urzędu stwierdzić nieważność decyzji w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt dotknięty jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie nie wymaga ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na treść zaskarżonego aktu. Niemniej jednak, kontrola z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności winna być przeprowadzona przez Sąd w pierwszej kolejności, tj. przed dokonaniem oceny w zakresie ewentualnego istnienia wad skutkujących uchyleniem decyzji bądź stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja wojewódzkiej komisji lekarskiej o uchyleniu decyzji komisji powiatowej uznającej skarżącego za czasowo niezdolnego do czynnej służby wojskowej z kategorią "B" na okres 24 miesięcy, i uznaniu poborowego za zdolnego do odbycia czynnej służby wojskowej z kategorią zdrowia "A". Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że decyzja ta nie odpowiada przepisom prawa. Wniesioną w niniejszej sprawie skargę uznać zatem należało za zasadną, jednakże z innych przyczyn, niż te które zostały wskazane w treści skargi. W ocenie sądu zaskarżona decyzja wydana bowiem została z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Rozważania w zakresie dokonanej przez tut. Sąd oceny legalności zaskarżonego orzeczenia rozpocząć należy od wskazania, iż powiatowe i wojewódzkie komisje lekarskie są organami administracji publicznej, a wydawane przez nie orzeczenia, określające zdolność poborowego do czynnej służby wojskowej oraz kategorię tej zdolności, są decyzjami administracyjnymi. Z tego też względu, w zakresie nieunormowanym przepisami szczególnymi, do postępowania w sprawie określenia zdolności poborowych do czynnej służby wojskowej przed tymi komisjami, zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej K.p.a. Zarówno zatem komisje powiatowe jak i wojewódzkie obowiązane są do przestrzegania zasad, określających postępowanie przed organami administracji publicznej, wynikających z K.p.a. Podstawę prawną orzeczeń wydawanych przez powiatowe i wojewódzkie komisje wojskowe stanowią przepisy ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.)- zwana dalej ustawą oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy wojewódzkie komisje lekarskie stanowią organ odwoławczy od orzeczeń komisji powiatowych. Wskazany przepis stanowi bowiem, iż od orzeczenia powiatowej komisji lekarskiej przysługuje poborowemu i wojskowemu komendantowi uzupełnień odwołanie do wojewódzkiej komisji lekarskiej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia orzeczenia. Orzeczenie to może być ponadto zmienione przez wojewódzką komisję lekarską również z urzędu, jeżeli zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. O ile jednak przepis art. 28 ustawy określa właściwość organu odwoławczego i wskazuje termin do wniesienia odwołania od orzeczenia pierwszej instancji, zarówno przepisy ustawy, jak i wydanych na jej podstawie rozporządzeń w zakresie w jakim odnoszą się do działania powiatowych i wojewódzkich komisjami lekarskimi, nie regulują zasad postępowania przed tymi komisjami. Z tego też względu przyjąć trzeba, iż do postępowania odwoławczego przed wojewódzką komisją lekarską, w sprawach określania zdolności do czynnej służby wojskowej i określania kategorii tej zdolności, znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjne, regulujące postępowanie odwoławcze przed organami administracji publicznej. Zgodnie z przepisami K.p.a. zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest kontrola decyzji wydanej w I instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, iż w przypadku skutecznego wniesienia odwołania, organ II Instancji obowiązany jest do ponownego rozważenia materiału dowodowego i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum. Wydając rozstrzygnięcie organ odwoławczy winien przy tym usunąć naruszenia prawa, tak procesowego jak i materialnego, których dopuścił się organ I instancji. Dostrzec jednak trzeba, iż znajdujący zastosowanie do postępowania odwoławczego przepis art. 139 K.p.a. ustanawia zakaz reformationis in peius, stanowiący podstawową gwarancję procesową. Stanowi on, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Znaczenie zakazu reformationis in peius i konieczność jego respektowania w postępowaniu odwoławczym wynika z tego, iż uznawany jest on za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok SN z 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 33/93, System Informacji Prawnej LEX nr 10913). Zauważyć przy tym można, iż o ile na gruncie doktryny prowadzona jest polemika, co do związku zakazu reformationis in peius z decyzją kasacyjną określoną w art. 138 § 2 K.p.a., o tyle jako bezsprzeczne przyjmuje się, iż wiąże on organ odwoławczy przy wydaniu decyzji określającej na nowo materialnoprawną sytuację strony, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Ustalony w art. 139 K.p.a. dla organy odwoławczego zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej odwołującego. Daje on gwarancję stronie, iż wniesione odwołanie spowodować może co najwyżej utrzymanie jej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżona decyzją, w żadnym zaś przypadku nie spowoduje jej pogorszenia. O tym, czy w konkretnym przypadku pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie osnowy rozstrzygnięć obydwu instancji. Podstawy dokonania ustaleń w tym zakresie nie stanowi jednak żądanie odwołania, lecz obiektywna sytuacja prawna strony ukształtowana decyzją odwoławczą. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, w ocenie Sądu stwierdzić należało, iż uznając skarżącego za zdolnego do odbycia czynnej służby wojskowej z kategorią zdrowia "A", organ odwoławczy pogorszył jego sytuację prawną, a tym samym naruszył wyrażony w art. 139 zakaz reformationis in peius. Zmiana orzeczenia w zakresie zdolności skarżącego do służby wojskowej oraz kategorii tej zdolności rzutowała bowiem na sytuację prawną skarżącego w zakresie spełnienia przez niego obowiązku odbycia służby wojskowej. Wprawdzie orzeczenie organu I instancji nie mogło stanowić podstawy do wyłączenia wobec poborowego tego obowiązku, jednakże stanowiło podstawę do odsunięcia w czasie jego wykonania z uwagi na stan zdrowia odwołującego. Orzeczenie organu odwoławczego wyłączało z kolei taką możliwość, co z pewnością pogorszyło sytuację prawną skarżącego. Odnotować przyjdzie, iż wprawdzie przepis art. 139 K.p.a. przewiduje możliwość odstąpienia od zakazu reformationis in peius, jednakże tylko wówczas gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Oznacza to, że organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Obowiązany jest przy tym wskazać w uzasadnieniu swojej decyzji, że w sprawie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 139 K.p.a.(por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 1986, sygn. akt II SA 1500/85, Semin. Prawa Bud. 1987, nr 1 str. 68; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1989 r., sygn. akt IV SA 1101/88, ONSA 1989, nr 2, poz. 71). W zaskarżonym orzeczeniu wojewódzkiej komisji lekarskiej brak wskazania, iż w niniejszej sprawie zaistniała jedna z sytuacji uzasadniająca wyłączenie zakazu reformationis in peius. Nie sposób również stwierdzić jej istnienie na podstawie okoliczności faktycznych sprawy. Dlatego też w ocenie Sądu stwierdzić należało, iż wydając zaskarżone orzeczenie wojewódzka komisja lekarska naruszyła art. 139 K.p.a. Przyjmując taką ocenę zaznaczyć trzeba, iż w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że sprawy dotyczące poboru do wojska należą do spraw o szczególnym ciężarze gatunkowym, gdy chodzi o pobór do wojska. To z kolei musi powodować szczególną troskę ustawodawcy, organów administracyjnych oraz sądów o to, by całość postępowania była opatrzona wyraźnymi i rzeczywiście przekonywującymi gwarancjami, zmniejszającymi do minimum możliwość naruszeń praw obywatelskich w tej sferze (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt III SA 2000/00, System Informacji Prawnej LEX nr 47323). Ponieważ naruszenie zakazu reformationis in peius, jako godzące w jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego, stanowi rażące naruszenie prawa, uznać należało iż w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wobec powyższego, na mocy art. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzeczono o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego orzeczenia. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 P.p.s.a.