II SA/Op 334/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W. W. i B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Namysłowie pismem z 25 września 2015 r. przekazał Burmistrzowi Namysłowa wniosek B. W. dotyczący wykonania przez T. L. robót ziemnych na działce nr a. Burmistrz Namysłowa pismem z 22 października 2015 r. zawiadomił strony o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin, a następnie w dniu 2 listopada 2015 r. przeprowadził oględziny nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że na terenie działki nr a realizowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego oraz prowadzone są prace związane z zagospodarowaniem tej działki poprzez nawiezienie ziemi około 0,30 m w stosunku do poziomu pierwotnego. Od strony działki nr b pozostawiony jest pas wolnego gruntu szerokości 0,6 m -0,7 m na poziomie pierwotnym z wykonaniem skarpy części nasypowej. Na podstawie dokumentacji geodezyjnej ustalił, iż w miejscu prowadzonej budowy budynku jednorodzinnego na działce nr a, przy ulicy [...] w [...], pierwotny poziom terenu kształtował się na poziomie 157,50 mnpm, co wynika bezpośrednio z mapy sporządzonej do celów projektowych. Natomiast projektowana rzędna stanu "zerowego" budynku wynosi 157,90 mnpm, co wynika z kolei z zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Wstępny pomiar geodezyjny stanu "zerowego" budynku wykazał rzędną 157,93 mnpm. W dniu 2 grudnia 2015 r., w związku z występującymi w tym okresie długotrwałymi opadami deszczu, organ przeprowadził ponowne oględziny nieruchomości i działek przyległych, w celu ustalenia czy występują zastoiska wody opadowej na działkach sąsiednich. W oględzinach wziął udział T. L. W trakcie oględzin nie stwierdzono występowania zastoisk wody opadowej na działkach sąsiednich. T. L., właściciel działki nr a, został poinformowany o konieczności uformowania skarpy z nawiezionej ziemi poprzez usunięcie jej nadmiaru i poszerzenie pasa wolnego do szerokości 1,0 m z wykonaniem przeciwskarpy w celu uniemożliwienia ewentualnego spływu wód opadowych na teren działki sąsiedniej. Następnie Burmistrz Namysłowa decyzją z 11 grudnia 2015 r., nr [...], nakazał właścicielowi nieruchomości (działka nr a) T. L. wykonanie prac zapobiegających przed spływem wód powierzchniowych na sąsiednią nieruchomość, działkę nr b, będącej własnością B. W. oraz usunięcie nawiezionej ziemi do szerokości 1,0 m wzdłuż granicy między działkami do gruntu pierwotnego - rzędna 157,50 mnpm, wykonanie skarpy do linii wolnego gruntu do opaski przy budynku o spadku 1:1,5, jednocześnie ustalił termin wykonania prac do dnia 31 grudnia 2015 r. Z decyzją Burmistrza Namysłowa nie zgodził się B. W., który we wniesionym odwołaniu zarzucił brak sprecyzowania przez organ rodzaju i zakresu prac zapobiegającym przed spływem wód powierzchniowych z działki nr a na działkę nr b, które wykonać ma T. L. Wskazał, że nakazane prace nie są wystarczające, by zabezpieczyć jego działkę przed spływaniem wód powierzchniowych z działki nr a. W jego ocenie, właściwe byłoby nakazanie usunięcia nawiezionej ziemi na powierzchnię działki nr a w niezabudowanej części oraz wykonania w niezbędnym zakresie instalacji odprowadzającej wodę opadową. Poza tym zarzucił, niewłaściwe ustalenie przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie różnicy poziomów gruntów oraz pominięcie okoliczności związanych z uszkodzeniem przez T. L. drenażu odwadniającego oraz błąd w zakresie ustaleń związanych z powstawaniem szkód na nieruchomościach sąsiednich. Nadto podniósł naruszenie art. 84 § 1 K.p.a. poprzez niepowołanie w sprawie biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 31 marca 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zrelacjonował stan faktyczny sprawy i przytoczył przepisy art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem wodnym. W ocenie Kolegium, rozstrzygnięcie podjęte przez Burmistrza było przedwczesne, bowiem organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie uchybił obowiązkom określonym w art. 7 i 77 K.p.a. Przede wszystkim organ pierwszej instancji nie wykazał, w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia stosunków wodnych, jeśli tak to w jakim zakresie, co z kolei uniemożliwiło merytoryczne odniesienie się do zarzutów ponoszonych w odwołaniu. Kolegium podało, że na podstawie art. 29 Prawa wodnego konieczne jest ustalenie - po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie - po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dopiero konsekwencją wykazania ww. przesłanek, jest nakazanie właścicielowi gruntu, w drodze decyzji przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W tym celu organ zobowiązany jest w sposób wnikliwy i rzetelny przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla wydania decyzji. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stosownie zaś do art. 80 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie organu odwoławczego, najistotniejszym dowodem przy rozpatrywaniu przedmiotowego zagadnienia powinny być oględziny nieruchomości oraz dowód z opinii biegłego, gdyż ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu choćby hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Organ musi bowiem ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Okoliczności związane z ustaleniem, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania tymże szkodom, przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy specjalistycznej, bez której Kolegium nie może podjąć merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie czy też odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazujących na zakres prac niezbędnych do wykonania w celu zapobiegania szkodom. Tymczasem materiał zgromadzony w sprawie, nie daje podstaw do poczynienia wiarygodnych ustaleń. Organ pierwszej instancji w zasadzie nie przeprowadził żadnego dowodu z zakresu hydrologii czy gospodarki wodnej, a także nie wyjaśnił powodów dlaczego nałożył na T. L. obowiązki określone w decyzji i jaki będzie ich wpływ na stosunki wodne na analizowanym terenie. W odniesieniu do tego Kolegium wywiodło, że uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Opisane naruszenia, w tym nie wyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności istotnych z punktu widzenia zaktualizowania się przesłanki warunkującej wydanie nakazu na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, wskazanych nieprawidłowości nie może sanować we własnym zakresie, gdyż naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, w przypadku gdy taki dowód taki nie był w ogóle przeprowadzony przez organ pierwszej instancji, przekracza granice określone w art. 136 K.p.a. Na koniec organ odwoławczy odnotował, iż w aktach sprawy brak jest zarówno zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, jaki i zawiadomienia o zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skargę na powyższą decyzję wnieśli W. i B. W. wskazując, że organ pierwszej instancji do dnia złożenia skargi nie rozpoznał sprawy. Ponadto podnieśli, że T. L., który na swojej działce posadowił w zabudowie szeregowej 11 budynków mieszkalnych bez zainstalowanych instalacji odprowadzania i odbioru wód opadowych, podniósł grunt o 70 cm względem ich działki. Wobec tego wystąpią podtopienia posesji oraz budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko oraz argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący podtrzymali skargę wraz z argumentacją w niej zawartą. Dodatkowo podkreślili, że w sytuacji gdy grunt będzie zamarznięty, to wydane nakazy w istocie spowodują, że cała woda z sąsiedniej nieruchomości spłynie na jego nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W takim przypadku ocena Sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Wedle tej regulacji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy powinien był wydać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też istniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Zaakcentować bowiem trzeba, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Dostrzec należy, że konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego przez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana tylko w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Poza tym treść art. 138 § 2 K.p.a. powinna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Przy czym użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Przenosząc przedstawione powyżej uwagi natury ogólnej na grunt kontrolowanej sprawy, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Przede wszystkim wskazać trzeba, że materialnoprawną podstawę decyzji pierwszoinstancyjnej stanowił przepis art. 29 Prawa wodnego. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3 art. 29). Wobec tego jednoznaczne brzmienie przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego oznacza, że do wydania decyzji na jego podstawie konieczne jest ustalenie czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie komentowanego przepisu jest więc uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Wydanie decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymaga zatem przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego. Jedynie poprawne ustalenie stanu faktycznego sprawy i stwierdzenie - w oparciu o należycie zebrany materiał dowodowy - że doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływającej na sąsiednie grunty, umożliwia nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 224/09, System Informacji Prawnej LEX nr 592008). Rację ma zatem Kolegium, że w tym celu trzeba w sposób wnikliwy i rzetelny przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla wydania decyzji. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stosownie zaś do art. 80 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W badanej sprawie Burmistrz Namysłowa przeprowadził wprawdzie postępowanie wyjaśniające, jednak - jak trafnie dostrzegło Kolegium - postępowanie to nie było wystarczające do zajęcia stanowiska w sprawie. W uzasadnieniu decyzji nakazującej T. L. - właścicielowi działki nr a - wykonanie prac zapobiegających przed spływem wód powierzchniowych na sąsiednią nieruchomość organ pierwszej instancji opisał jedynie ustalenia faktyczne sprawy. Decyzja nie zawiera natomiast żadnych rozważań w kwestiach prawnych oraz nie wskazuje motywów rozstrzygnięcia. Nadto wydał wyżej omówiony nakaz pomimo niestwierdzenia podczas przeprowadzonych w dniu 2 grudnia 2015 r. oględzin spornych działek, związanych z występującymi w tym czasie długotrwałymi opadami deszczu, wystąpienia zastoisk wody na sąsiadujących nieruchomościach. Okoliczność ta powoduje, iż ocena sprawy dokonana przez organ pierwszej instancji nie może być uznana za wiarygodną i rzetelną. Z powyższego wynika, że w rozpoznawanym przypadku zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego jest na tyle znaczny, iż dokonanie ustaleń w opisanym zakresie przez Kolegium polegałoby praktycznie na wyjaśnieniu niemalże całości sprawy. Takie działanie Kolegium naruszyłoby jednak przepis art. 136 K.p.a., określający granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zgodnie z tym przepisem, organ drugiej instancji rozpoznający środek zaskarżenia może przeprowadzić jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Ponadto, jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tak szerokim zakresie dopiero przez ten organ naruszyłoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy w jej całokształcie. W tej sytuacji należało zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium o konieczności przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Jako zasadne trzeba również uznać stanowisko Kolegium, iż ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Regułą zaś jest, iż w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, m.in. na okoliczność, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą, ponieważ organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły. W ocenie Sądu, opisane naruszenia, w tym stwierdzony brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego dotyczącego ustalenia, czy zmiany wykonane na spornej nieruchomości miały szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie, a więc okoliczności istotnej z punktu widzenia zaktualizowania się przesłanki warunkującej wydanie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej, bowiem takich wadliwości postępowania organ odwoławczy nie mógł konwalidować bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W tym stanie rzeczy skargę, jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.