II SA/Op 336/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. O. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w O. z dnia [...], nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Komendant Miejskiej Policji w O. decyzją z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, art. 92 ust 1 i 97 ust 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58), § 6 w związku z §1 ust l pkt 1-6 i § 9 ust 1 pkt 5 w związku § 9 ust 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. (Dz. U. Nr 100 poz. 918 i Dz. U. z 2005 r. Nr 70, poz. 633 z póz. zm.), stwierdził wygaśnięcie z dniem 12 maja 2005 r. decyzji o przyznaniu H. O. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w wysokości przewidzianej dla policjanta posiadającego rodzinę. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że H. O. rozkazem personalnym, Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w O. z dniem 30 kwietnia 2000r. został zwolniony ze służby w związku z nabyciem praw emerytalnych, zaś przyznany ww. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługiwał mu nadal, gdyż na mocy § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 26 czerwca 2002 r. przepisy tegoż rozporządzenia miały zastosowanie do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, ABW, AW ,SG, BOR, PSP, SW oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz.214 z 1995r. ze zm.). Zdaniem organu dokonanie zmiany dotychczasowego rozporządzenia z dniem 12 maja 2005 r. poprzez uchylenie § 8, zezwalającego na zastosowanie przepisów rozporządzenia do emerytów i policjantów o których mowa w ww. ustawie, spowodowało wygaśnięcie z mocy prawa uprawnienia H. O. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nadane decyzją z dnia 10 grudnia 1998 r. Od powyższej decyzji odwołał się H. O., wnosząc o jej uchylenie i przywrócenie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego podnosząc, iż rozporządzenie z dnia 6 kwietnia 2005 r. uchyliło § 8 rozporządzenia, zaś pozostałe przepisy nadal obowiązują i dają mu nadal prawo do równoważnika pieniężnego. W jego ocenie po myśli § 11 rozporządzenia Komendant Miejski mógłby cofnąć równoważnik w przypadku przyznania go po 12 lipca 2002 r., tymczasem jemu przyznano to prawo od 4 sierpnia 1994 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Komendant Wojewódzki Policji w O., decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 oraz art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z póz. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że na mocy art. 92 ust 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jednocześnie zaznaczył, że szczegółowe zasady przyznawania przedmiotowego świadczenia regulują przepisy rozporządzenia MSW i A z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawana, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego /Dz. U. Nr 100, poz. 918/ oraz rozporządzenie MSW i A z dnia 6 kwietnia 2005r. zmieniające ww. rozporządzenie (Dz. U. Nr 70, poz. 633). Dokonując oceny sprawy organ uznał, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługiwał H. O. po zwolnieniu ze służby w związku z nabyciem praw emerytalnych na mocy § 8 rozporządzenia MSW i A z dnia 28 czerwca 2002r. Z uwagi jednak na uchylenie, z mocą od 12 maja 2005 r. tegoż przepisu, rozstrzygnięcie organu I instancji, co do konieczności wygaszenia decyzji przyznającej H. O. równoważnik pieniężny należało uznać za prawidłowe. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu H. O. zarzucił, że skarżona decyzja jest niezgodna z obowiązującym rozporządzeniem MSW i A z dnia 28 czerwca 2002 r., powielając argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zaprezentowaną w postępowaniu administracyjnym. Organ zauważył, że art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) odnosi się do lokalu mieszkalnego a nie do równoważnika pieniężnego za jego brak. Także przepisy ustawy o Policji nie zawierają przepisów przyznających emerytowi lub renciście policyjnemu prawo do omawianego równoważnika. Taką możliwość przewidziały dopiero przepisy wykonawcze do ustawy, które jednak - według organu - były niekonstytucyjne, zatem akty wydane na ich podstawie powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ odwoławczy podkreślił, że uchylenie przepisów w zakresie przyznawania emerytowi lub renciście policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oznacza obowiązek wydania decyzji o wygaśnięciu dotychczas przyznanych uprawnień w tym zakresie. W takim przypadku nie dochodzi do naruszenia zasady lex retro non agit, bowiem zasada ta odnosi się do aktów rangi ustawowej, a nie aktów niższego rzędu. Ponadto kwestionowana decyzja odnosi skutek na przyszłość, tzn. od daty wejścia w życie przepisów zmieniających. Organ uznał, że dostatecznie wyjaśnił powody swego rozstrzygnięcia i zawarł w decyzji wszystkie niezbędne elementy jakie winien posiadać akt administracyjny. Wywiódł, że jakkolwiek organy obu instancji nie odniosły się do przesłanek zawartych w art. 162 § 1 pkt 1 kpa, to jednak oczywistym jest, że skutkiem zmiany przepisów jest bezprzedmiotowość decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik a za wygaszeniem uprawnienia przemawia interes społeczny. Pozostawienie w obrocie decyzji przyznających emerytom i rencistom policyjnym równoważnik pieniężny zróżnicowałoby sytuację emerytów i rencistów, którzy odeszli ze służby przed, i po 12 maja 2005 r., co kłóciłoby się z zasadą równości, określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: skargę należało uwzględnić, jednakże z innych powodów niż w niej wywiedziono. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póz. zm.), zwaną dalej Prawo o postępowaniu - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem Sądu, na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu, decyzji organu I instancji wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie, organy administracji obu instancji orzekły o wygaśnięciu z dniem 12 maja 2005 r. decyzji Komendanta Miejskiej Policji w O. z dnia 10 grudnia 1998 r., przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Do zajęcia takiego stanowiska skłoniła organy zmiana, z dniem 12 maja 2005 r., obowiązującego od 20 lipca 2002 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 z póz. zm. - zwanego dalej rozporządzeniem), dokonana rozporządzeniem Ministra SW i A z dnia 6 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 70, poz. 633), która polegała m.in. na uchyleniu § 8 rozporządzenia. Przepis ten, podobnie jak i stanowiące podstawę prawną decyzji o przyznaniu skarżącemu równoważnika regulacje zarządzenia Ministra SW i A z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. Nr 76, poz. 708), pozwalały na przyznanie emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Miejski Policji w O. uznał, że z chwilą wejścia w życie omawianej nowelizacji, uprawnienia skarżącego wygasły z mocy prawa, natomiast [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. ograniczył się jedynie do wskazania faktu uchylenia § 8 rozporządzenia, nie podając przy tym, jaki wpływ miało to zdarzenie prawne na przyznane skarżącemu wcześniej uprawnienie. Utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, sugeruje, iż organ odwoławczy uznał pogląd o wygaśnięciu uprawnień z mocy prawa za uzasadniony. Organy przyjęły zatem, że w takiej sytuacji ma zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z póz. zm.), zwaną dalej kpa. Z przedstawionym stanowiskiem organów administracji nie można się zgodzić. Stosownie do treści przywołanego przez organy art. 162 § 1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Regulacja ta zawiera dwie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, których istotnym, wspólnym elementem jest bezprzedmiotowość decyzji. l tak, pierwsza przesłanka zachodzi wówczas, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a wygaśnięcie decyzji nakazuje przepis prawa. Druga przesłanka również dotyczy sytuacji, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, lecz za stwierdzeniem jej wygaśnięcia przemawia interes społeczny, bądź interes strony. Tak więc, aby można było przyjąć, że organ prawidłowo i skutecznie zastosował omawiany przepis, konieczne jest wykazanie przez ten organ, iż decyzja stała się bezprzedmiotowa, a w dalszej kolejności należy wskazać przepis prawa nakazujący stwierdzenie jej wygaśnięcia, albo też uzasadnić - stosowną argumentacją - potrzebę wydania rozstrzygnięcia o wygaśnięciu decyzji z uwagi na interes społeczny lub interes strony. Brzmienie art. 162 § 1 pkt 1 kpa nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że tylko wykazanie przez organ zaistnienia przesłanki określonej tym przepisem może doprowadzić do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, zatem nie jest możliwe pominięcie ustawowych przesłanek, a tak postąpiły organy administracji obu instancji, gdyż swoje rozstrzygnięcie uzasadniły wyłącznie zmianą przepisów. Wyraziły przy tym wadliwy pogląd o wygaśnięciu uprawnień skarżącego z mocy prawa. W orzecznictwie sądowym bowiem podkreśla się, że "bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek" (wyr. NSA z dnia 4 listopada 1998 r., I SA 660/98, niepubl.). Nadto skupienie się tylko na fakcie uchylenia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. i zaniechanie zbadania sprawy pod kątem przesłanek, o jakich mowa w art. 162 § 1 pkt 1 kpa, stanowiło naruszenie tego ostatniego przepisu. Oceny tej nie może zmienić fakt, że w sporządzonej odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, iż jego zdaniem, w niniejszej sprawie oczywista jest bezprzedmiotowość decyzji z dnia 10 grudnia 1998 r., a za jej wygaśnięciem przemawia interes społeczny. Podkreślić ponownie trzeba, że dla skutecznego zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 kpa konieczne jest wykazanie, że została spełniona przesłanka określona tym przepisem, zaś argumentacja prawna w tym zakresie winna znaleźć odzwierciedlenie, stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa, w treści podjętej decyzji, aby strona miała możliwość obrony swych praw na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego. Badając dalej kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, że nie spełnia ona wymogów procedury administracyjnej także z innych powodów. Poza stwierdzonym już wcześniej brakiem uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, decyzja organu odwoławczego nie odnosi się do argumentów skarżącego. W tej kwestii należy mieć na uwadze, że uzasadnienie decyzji odgrywa ważną rolę, gdyż objaśnia tok myślenia organu prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, jak też wyjaśnia stronie powody, dla których nie uwzględniono jej racji, i dla których zapadło rozstrzygnięcie o określonej treści. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, a ponadto służy realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa) i przekonywania strony co do słuszności rozstrzygnięcia, poprzez wyjaśnienie przesłanek, którymi się kierowano (art. 11 kpa). Analiza wydanych w sprawie aktów jednoznacznie wskazuje, że nie spełniają one przedstawionych powyżej wymogów. Stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa procesowego, a które niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, stanowią przesłankę do uchylenia wydanych w niniejszej sprawie decyzji. W tym stanie rzeczy, podjęte w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji należało uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Prawa o postępowaniu. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji uzasadnia art. 152 Prawa o postępowaniu Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie przeprowadzenie postępowania zgodnego z wymogami procedury administracyjnej i wykazanie, czy zaistniały ustawowe przesłanki uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa.