II SA/Op 337/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie sędzia WSA Krzysztof Bogusz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2006 r. sprawy ze skargi G. i Z. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odstępstw od pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżących G. i Z. R. solidarnie kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Pismem z dnia 24 lutego 2005r. G. i Z. R. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] o niezgodnym z mapą zagospodarowania przestrzennego usytuowaniu budynku mieszkalnego Z. C. przy ulicy [...] w P. Nadto wskazali, iż budynek został wybudowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem, bowiem okna znajdujące się w budynku zamontowane są w odległości 3m od granicy. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie w sprawie usytuowania budynku mieszkalnego Z. C. położonego w P. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przeprowadzone postępowanie, a w szczególności przeprowadzone w dniu 17 maja 2005r. oględziny, wykazały, że położenie budynku mieszkalnego nie zmieniło się w stosunku do ustaleń zawartych w protokole z dnia 10 sierpnia 2004r., a wykonany został jedynie nakaz nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 10 września 2004., Nr [...], związany z wykonaniem na budynku rynien i rur spustowych. Zatem zdaniem organu skoro sprawa usytuowania obiektu budowlanego była już przedmiotem wcześniej prowadzonego postępowania zakończonego decyzją z dnia 10 sierpnia 2004., Nr [...], prowadzone obecnie postępowanie, które nie wniosło nowych okoliczności winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli G. i Z. R. Podnieśli w nim, iż nie zgadzają się z przedmiotową decyzją, gdyż budynek mieszkalny został usytuowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę, co spowodowało, że na ścianie oddalonej 3 metry od granicy zamontowane zostały okna. Nadto odwołujący zarzucili, że budynek został wybudowany niezgodnie z projektem. Decyzją z dnia [...], Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że przedmiot postępowania administracyjnego zainicjowanego przez odwołujących w przedmiocie usytuowania budynku mieszkalnego jest taki sam jak postępowania zakończonego decyzją PINB w powiecie [...] z dnia 10 sierpnia 2004r., Nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie usytuowania budynku mieszkalnego, która to decyzja stała się ostateczną. Zatem stosownie do zasady trwałości decyzji ostatecznych, ustanowionej w art. 16 Kpa, z której wynika, że załatwienie sprawy administracyjnej powoduje, że nie może być ona ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, skutkuje tym, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania. Skargę na powyższą decyzję wnieśli G. i Z. R., kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem, wnosili o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podnosili skarżący, iż sporny budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia budowlanego i oddany do użytku w 2000r. Jednakże winien on być wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz warunkami technicznymi, a także z planem zagospodarowania przestrzennego. Akcentowali skarżący, iż budynek wybudowano niezgodnie z projektem, bowiem w odległości 3m od ich granicy zamontowano okna. Podkreślali także skarżący, iż postępowanie administracyjne prowadzone jest ponad rok i organy nadzoru budowlanego nie dopatrzyły się w istocie żadnych nieprawidłowości i odstępstw od pozwolenia budowlanego, poza brakiem rynien na budynku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając, że budynek mieszkalny będący przedmiotem postępowania został wybudowany na podstawie pozwolenia budowlanego, a zakończenie jego budowy zostało zgłoszone właściwemu organowi, który nie wniósł sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], Nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie usytuowania budynku mieszkalnego Z. C. położonego w P. przy ulicy [...]. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów prawa, a to wadliwego zastosowania art. 105 § 1 Kpa. Art. 105 § 1 Kpa stanowi, iż organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 1 Kpa. Reguła umarzania postępowania administracyjnego zawarta w w/w przepisie związana jest z bezprzedmiotowością postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź występuje wówczas, gdy nie było w ogóle podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem zaś jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 23.04.2003r., III SA 2225/01). Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone z urzędu, a zainicjowane przez skarżących na skutek dokonanego przez nich zawiadomienia z dnia 24 lutego 2005r. dotyczyło wadliwego usytuowania budynku mieszkalnego położonego w P. przy ulicy [...] oraz odstępstw od pozwolenia budowlanego w realizacji tego obiektu. Skarżący w zawiadomieniu, jak też i w odwołaniu wyraźnie wskazywali na fakt wybudowania budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz zrealizowanie tegoż budynku niezgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi. Organ nadzoru budowlanego wszczynając zatem postępowanie w przedmiotowej sprawie, w wyniku zawiadomienia o takiej treści, winien nie tylko ograniczyć się do analizy przedmiotu postępowania prowadzonego w 2004r. (także na skutek zawiadomienia G. i Z. R.), a dotyczącego usytuowania budynku mieszkalnego, ale rozważyć czy w istocie wybudowany budynek mieszkalny przez inwestora Z. C. w P. przy ulicy [...] zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. Z lektury akt administracyjnych nie wynika, aby organy nadzoru budowlanego wszczęły i prowadziły postępowanie w przedmiocie odstępstw od pozwolenia na budowę, a skoro nie to zauważyć należy, iż w toku postępowania administracyjnego na organie administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 §1 KPA, ciąży obowiązek pojęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ właśnie administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 KPA, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002r., syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002r., syg. V SA 115/01). Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie wymóg ten dotyczył ustalenia nie tylko kwestii usytuowania budynku mieszkalnego Z. C., ale także, a właściwie przede wszystkim wykonania budynku mieszkalnego w sposób zgodny lub nie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz odpowiadający warunkom techniczno-budowlanym obowiązującym w dacie budowy. W niniejszej sprawie postępowanie w tym zakresie nie zostało przeprowadzone. Przedmiot postępowania zatem w niniejszej sprawie, na co wskazano wyżej, nie był tożsamy z postępowaniem administracyjnym prowadzonym w 2004r. w sprawie usytuowania budynku mieszkalnego w P. przy ulicy [...], które zakończone zostało decyzją ostateczną PINB w powiecie [...] z dnia 10 sierpnia 2004r., Nr [...], o umorzeniu postępowania, lecz dotyczył zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Podkreślenia wymaga to, iż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ja co do istoty. W sprawach z zakresu prawa budowlanego rozstrzygnięciem merytorycznym jest wydanie pozwolenia na budowę, nakazanie przymusowej rozbiórki obiektu lub wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W sytuacji, gdy obiekt budowlany został wybudowany, można mówić jedynie o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę (v. wyrok SN z 12.03.1993., IIIARN 2/93), nie oznacza to jednak, że postępowanie stało się w ogóle bezprzedmiotowe. Kiedy bowiem bezspornym jest, że obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, dająca podstawę do umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego nie sposób zaakceptować twierdzenia, iż niedopuszczalne jest badanie przez organy nadzoru budowlanego zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, nawet w sytuacji, gdy przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, po uprzednim zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, co do którego zawiadomienia nie został zgłoszony sprzeciw w drodze decyzji – art.54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz./2016 ze zm.) Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy nie dostrzegł wadliwości decyzji PINB w powiecie [...], przyjmując, iż w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, czym naruszył także przepis art. 105 § 1 Kpa. Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 oraz art. 200 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.