II SA/Op 338/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. B. na czynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie stwierdzenia zgodności z prawem prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej oraz wydatkowania środków publicznych postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 9 maja 2014 r., zaadresowanym – Naczelny Sąd Administracyjny – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, D. B. wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem prowadzenia oraz nadzorowania strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...], polegającym na trwałym usunięciu z BIP zamieszczonych tam wcześniej informacji (zarządzeń dyrektora jednostki). Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 czerwca 2014 r., skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi poprzez sprecyzowanie żądania, tj., wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności oraz doprecyzowania, jaki organ jest zaskarżony. W odpowiedzi na wezwanie, skarżący w piśmie procesowym z dnia 9 lipca 2014 r. wskazał zaskarżony organ jako Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...] oraz podał, że zaskarżony akt to: 1) zarządzenie nr [...] zmieniające schemat organizacyjny Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...], 2) ogłoszenie nr [...] z dnia 13 lipca 2012 r. – nabór na stanowisko Kierownika Zespołu Boisk Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...], 3) zarządzenie nr [...] z dnia 31 grudnia 2012 r., zmieniające schemat organizacyjny Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...], wprowadzające nowe stanowisko kierownicze, 4) ogłoszenie nr [...] z dnia 9 stycznia 2013 r. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...] - nabór na stanowisko Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...]. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], wniósł o jej odrzucenie ze względów formalnych. Podniósł, że w istocie skarga zarzuca niezgodne z prawem prowadzenie strony BIP MOSiR w [...] i związku z czym winna być poprzedzona wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący nie wzywał Dyrektora MOSiR w [...], jak i Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa, wobec tego skarga, zgodnie z art. 58 § 1 ust. 6 P.p.s.a. podlega odrzuceniu. Jednocześnie został złożony wniosek o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. Ponadto, stosownie do treści art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach. W doktrynie podkreśla się, że aby akty administracji publicznej, wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., mogły zostać poddane kontroli sądowej, muszą dotyczyć spraw indywidualnych, muszą być skierowane do określonych adresatów, których praw i obowiązków dotyczą, zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, musi być określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Regulacja taka stanowi istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych, zapobiegając unikaniu przez organ kontroli sądowej spraw indywidualnych niezakończonych w drodze decyzji administracyjnej. Stąd też wyłączone spod zakresu stosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., są akty o charakterze generalnym. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07, zawierającym wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., "po pierwsze, w przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. To zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Jak decyzja, czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zaznaczyć, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była czynność w związana z umieszczeniem i odmową usunięcia ze stron internetowych Biuletynu Informacji Publicznej zarządzeń dyrektora jednostki. Nadto skarżący kwestionował zmiany schematu organizacyjnego Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...] (strona pierwsza skargi) Aby ocenić zatem kwestię dopuszczalności skargi we wskazanym zakresie, należy zbadać w pierwszej kolejności, czy opublikowanie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, do którego będzie miał zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej każdy obywatel ma prawo do informacji publicznej. Prawo to wynika bezpośrednio z art. 61 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Zgodnie z ust. 2 powołanego artykułu, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane są szczegółowo w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Artykuł 2 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje następujące formy udostępniania informacji publicznej. Są to zgodnie z art. 7 ustawy: 1. ogłaszanie informacji publicznej, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2. udostępnianie, o którym mowa w art. 10 i art. 11, tj. na wniosek oraz w formie wyłożenia lub wywieszenia, bądź poprzez zainstalowanie w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z informacją, 3. wstępu na posiedzenia organów i udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia, 4. umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium informacji publicznych, o którym mowa w art. 9b, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Udostępnienie informacji publicznej w formie wskazanej w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. ogłoszenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). O ile złożenie przez indywidualnie oznaczony podmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje sprawę administracyjną, której zakończenie podlega kontroli sądu administracyjnego, o tyle zupełnie inny charakter ma publikowanie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej. "Szczególny charakter ustawodawca nadał dotychczas nieznanej (w Polsce na gruncie prawnym) procedurze udostępniania informacji, czyli zamieszczenia jej w Biuletynie Informacji Publicznej. Ten urzędowy teleinformatyczny publikator ma spełniać funkcję instytucji powszechnego udostępniania informacji publicznej w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej." (Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji. Michał Bernaczyk, Mariusz Jabłoński, Krzysztof Wygoda, s. 40) W ocenie Sądu, Biuletyn Informacji Publicznej służy zatem, w swoim założeniu, zapoznawaniu się z informacją dotyczącą spraw publicznych przez nieograniczony krąg adresatów i stąd też obowiązek umieszczenia informacji w Biuletynie nie rodzi po stronie jego potencjalnych odbiorców uprawnienia do żądania dokonania publikacji lub jej usunięcia. Czynność utworzenia Biuletynu, czy też czynność zamieszczenia w nim określonej informacji publicznej, nie dotyczy ani uprawnień strony, ani też jej obowiązków. Z tego zaś wynika, że wszelkie akty i czynności podejmowane przez organy administracji w związku z prowadzeniem Biuletynu Informacji Publicznej, nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Tym bardziej, że w ustawie o dostępie do informacji publicznych nie istnieje żaden przepis prawa, który wskazywałby na uprawnienia strony do żądania zamieszczenia, bądź też usunięcia określonej informacji publicznych z Biuletynu Informacji Publicznej. Ewentualna skarga na prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej powinna przybrać procesową formę skargi składanej w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 229 pkt 7 K.p.a. (por. wyrok NSA z 20.11.2008 r., sygn. I OSK 611/08). W tym stanie rzeczy uznać należało, że zaskarżone działania polegające na podaniu do publikacji danych w Biuletynie Informacji Publicznej nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Jak również wskazane w piśmie procesowym z dnia 9 lipca 2014 r. akty Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...] nie mieszczą się w katalogów aktów, poddanych kontroli sądów administracyjnych, zgodnie z kognicja tych sądów określoną w art. 3 P.p.s.a. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.