II SA/Op 338/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 19 października 2022 r., nr IN.I.7721.3.9.2022.MO w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej K. J. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. J., zwaną dalej także skarżącą, jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 19 października 2022 r., nr IN.I.7721.3.9.2022.MO, zwanego dalej organem odwoławczym lub Wojewodą, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 13 lipca 2022 r., nr BA.6743.1.118.2022, zwanego dalej także organem pierwszej instancji, w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzał następujący stan faktyczny. W dniu 29 czerwca 2022 r. skarżąca zgłosiła organowi pierwszej instancji zamiar budowy domku rekreacyjnego drewnianego pokrytego papą. Organ pierwszej instancji opisaną na wstępie decyzją z dnia 13 lipca 2022 r. wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 5 oraz ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej P.b. W uzasadnieniu wskazał organ, że planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z zapisami właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle, Nr IX/98/2003, z dnia 22 maja 2003 r. Działka inwestycyjna oznaczona nr a, obręb K. zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem D-MNU – tereny zabudowy jednorodzinnej i usług nieuciążliwych. Stosownie do § 70 planu przeznaczeniem terenu inwestycji jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędną infrastrukturą i zabudowa usługowa nieuciążliwa wraz niezbędną infrastrukturą. Zgodnie z § 73 planu nie jest dopuszczalne inne przeznaczenie terenu, poza przeznaczeniem wskazanym w tymże planie. W ocenie organu pierwszej instancji czym innym jest zabudowa jednorodzinna, a czym innym budynek rekreacji indywidualnej na działce nr a, dlatego budowa budynku rekreacji indywidualnej nie została dopuszczona. W odwołaniu od opisanej decyzji organu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła, że organ ten nie wskazał w jaki sposób budowa przedmiotowego obiektu zagraża miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda stwierdził, że w aktach sprawy przesłanych przez organ pierwszej instancji znajdują się informacje mogące świadczyć o wzniesieniu przedmiotowego budynku przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, a nawet przed datą dokonania zgłoszenia przez skarżącą. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy ten budynek faktycznie został wzniesiony. W tym celu w dniu 19 września 2022 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej działki inwestycyjnej. W wyniku przeprowadzonych oględzin organ odwoławczy stwierdził, że na działce nr a położonej w K.1 przy ul. [...] został wzniesiony drewniany budynek pomimo braku skutecznego wniesienia zgłoszenia, które było wymagane przepisami prawa. Usytuowanie budynku wynikające z mapy, na którą naniesiono wyniki pomiarów dokonanych w toku oględzin pokrywa się z usytuowaniem budynku według map załączonych do zgłoszenia. Wojewoda stwierdził, że kwestia powstania budynku przed skutecznym przyjęciem zgłoszenia nie była badana ani brana pod uwagę w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W tych okolicznościach faktycznych organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji powinien był wnieść sprzeciw od zgłoszenia robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 4 P.b. Mając to na uwadze utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W skardze wniesionej od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu K. J. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, gdyż zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jednocześnie wystąpiła o przyznanie jej prawa pomocy w zakresie zwolnienia z kosztów sądowych oraz ustanowienia fachowego pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi wskazała, że "Kierując się dysputą w TV i prasie oraz internecie na temat budowy domu o pow. do 70 m2 bez pozwolenia na budowę zgodnie z ustawą, która wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2023 r. zgłosiłam pisemnie w dniu 29 czerwca 2022 r. do Starostwa Powiatowego w Kędzierzynie-Koźlu zamiar budowy drewnianego domku rekreacyjnego o rozmiarach 5,76m x 5,84m i wysokości 5,64m, co stanowi o powierzchni użytkowej 47,46 m2 na mojej działce b w K.1 dzielnica K., osiedle [...]". W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w dniu 21 lutego 2023 r. pełnomocniczka skarżącej zarzuciła dodatkowo, że kwestia sprzeczności zgłoszonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie została dostatecznie wytłumaczona przez organ, co świadczy o naruszeniu art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., przez ogólną, a nie szczegółową ocenę materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W opisanych przypadkach sąd uchyla decyzję lub postanowienie. Natomiast stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2-3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Wojewoda Opolski dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Granice materialne rozpoznawanej sprawy wyznaczają przepisy art. 30 ust. 1b, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej P.b. Zgodnie z art. 30 ust. 1b P.b. zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dokonuje się organowi administracji architektoniczno-budowlanej (w rozpatrywanej sprawie staroście). Stosownie do treści art. 30 ust. 5 P.b., zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Natomiast w art. 30 ust. 6 P.b. ustawodawca przewidział przypadki, w których organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw. Może to nastąpić, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Dla skuteczności wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowalnych przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wymagane jest łączne spełnienie dwóch warunków materialnych. Po pierwsze, konieczne jest jego wniesienie w terminie w skazanym w art. 30 ust. 5 P.b. Sprzeciw wniesiony po upływie ustawowego terminu jest prawnie nieskuteczny. Jest to bowiem termin o charakterze materialnoprawnym, co oznacza, że tylko w zakreślonych przez ustawodawcę ramach czasowych organ jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez inwestora prac budowlanych. Upływ tego terminu oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie, a dla inwestora oznacza milczącą zgodę tegoż organu na realizację zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma zatem tylko czasową kompetencję do ustosunkowania się względem dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Po drugie, organ jest zobligowany do wniesienia sprzeciwu, gdy wystąpi przynajmniej jedna z okoliczności wymienionych w art. 30 ust. 6 P.b. Sąd podkreśla, że wniesienie w terminie sprzeciwu w oparciu o jedną z podstaw wymienionych w tym przepisie wyznacza granice formalne rozpoznawanej sprawy administracyjnej (sprawy sprzeciwu). Są to granice, których po upływie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie można już przekroczyć ani rozszerzyć zarówno w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i tym bardziej w toku postępowania odwoławczego. Innymi słowy, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłosił w terminie sprzeciw – tak jak w rozpoznawanej sprawie – jedynie w oparciu o okoliczność, że budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b.), to w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji formułującej ten sprzeciw organ odwoławczy nie może wskazać i procedować w oparciu o okoliczność, że roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem art. 30 ust. 5 P.b. (art. 30 ust. 6 pkt 4 P.b.). Jakkolwiek Wojewoda jest również organem administracji architektoniczno-budowlanej, to jednak jako organ odwoławczy musi dokonać ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sprzeciwu w jej formalnych granicach wyznaczonych podstawą, na której sprzeciw od zgłoszenia robót budowlanych wniósł w ustawowym terminie starosta jako organ pierwszej instancji. Niemożność rozszerzenia podstaw sprzeciwu w postępowaniu odwoławczym wynika zatem z dwóch powodów. Po pierwsze, nastąpiłoby to z przekroczeniem terminu materialnoprawnego przewidzianego w art. 30 ust. 5 P.b., którego upływ zamyka możliwość zgłaszania sprzeciwu przez właściwy organ. Po drugie, sprawa nie byłaby nigdy w całości rozpoznana przez organy obu instancji, co stanowiłoby pogwałcenie zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). W tych okolicznościach prawnych i faktycznych Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył prawo materialne w sposób, który miał decydujący wpływ na wynik sprawy. W realiach rozpoznawanej sprawy niedopuszczalne było bowiem rozpoznanie przez Wojewodę Opolskiego odwołania w taki sposób, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę sprzeciwu w oparciu o inną podstawę, niż ta, która stanowiła przyczynę uruchomienia tej instytucji przez Starostę Kędzierzyńsko-Kozielskiego. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję, o czym Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Opolski rozpozna odwołanie K. J. w granicach formalnych sprawy sprzeciwu, wyznaczonych podstawą jego zgłoszenia przez Starostę Kędzierzyńsko-Kozielskiego, tj. sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle, Nr IX/98/2003, z dnia 22 maja 2003 r.