II SA/Op 339/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Rektora Uniwersytetu Opolskiego z dnia 23 lipca 2019 r. w przedmiocie skreślenia z listy studentów 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) zasądza od Rektora Uniwersytetu Opolskiego na rzecz skarżącej M. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. P. (dalej "skarżąca") jest decyzja Rektora Uniwersytetu Opolskiego (dalej "Rektor") z dnia 23 lipca 2019 r., bez numeru porządkowego, utrzymująca w mocy decyzję Prodziekana ds. kształcenia i studentów Wydziału [...] Uniwersytetu Opolskiego (dalej "Prodziekan") z dnia 25 marca 2019 r. (bez numeru porządkowego), wydaną w przedmiocie skreślenia skarżącej z listy studentów. Skarga została wniesiona w następującym, wynikającym z akt administracyjnych, stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 25 marca 2019 r. Prodziekan skreślił skarżącą z listy studentów [...] semestru, [...], stacjonarne, Wydział [...], z powodu nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie. W podstawie prawnej podał art. 190 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.). W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, Rektor decyzją z dnia 17 kwietnia 2019 r., nr L.dz. [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że strona nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie a ponadto istnieją braki postępowania dowodowego polegające na nieudowodnieniu tego, że skarżąca nie była zapisana i nie uczęszczała na wykłady monograficzne. Pismem z dnia 7 maja 2019 r. Prodziekan zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego sprawie skreślenia jej z listy studentów. W dniu 22 maja 2019 r. Prodziekan wydał decyzję o skreśleniu skarżącej z listy studentów w roku akademickim 2018/19 z powodu niezaliczenia semestru w określonym terminie. W uzasadnieniu przywołano wyłącznie podstawę prawną – art. 108 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668 ze zm.), dalej: "P.s.w.n." oraz § 44 ust. 2 pkt 6 Statutu Uniwersytetu Opolskiego oraz datę skreślenia – dzień wydania decyzji. W odwołaniu pełnomocnik skarżącej zarzucił zarówno naruszenie przepisów postępowania przez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, brak uzasadnienia decyzji i niewykonanie przez organ I instancji wskazań wynikających z poprzedniej decyzji kasacyjnej oraz naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 108 ust. 2 pkt 1 i 3 P.s.w.n. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że podstawą skreślenia z listy studentów może być samo niezapisanie się na wykład monograficzny a nie faktyczne nieuczestniczenie w wykładach. Wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających na okoliczność uczestniczenia przez skarżącą w obowiązkowych zajęciach. W zaskarżonej decyzji Rektor, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 25 marca 2019 r., powołał się na przepis art. 17 pkt 1 P.s.w.n. oraz § 14 ust. 1 lit. c Regulaminu Studiów Uniwersytetu Opolskiego z dnia 26 marca 2015 r. (dalej: "Regulamin") w zw. z art. 363 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U poz. 1669 ze zm.) i wywiódł, że wprawdzie decyzja Prodziekana istotnie nie zawiera uzasadnienia, to jednak brak ten nie miał wpływu na wynik sprawy, gdyż w postępowaniu odwoławczym umożliwiono pełnomocnikowi skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy. Rektor ustalił, że skarżąca była studentką [...] roku na kierunku [...] w roku akademickim 2018/19 i jak wynika z systemu ewidencyjnego USOS nie ma zaliczenia z dwóch wykładów monograficznych. Z dokumentów prywatnych przedłożonych przez skarżącą, w tym korespondencji e-mail od osoby prowadzącej jeden z tych wykładów, wynikało, że uczestniczyła ona w wykładzie "[...]" i w wykładzie "[...]". Z dokumentów tych nie wynika jednak w jakim charakterze uczestniczyła ona w tych wykładach i czy była obecna na wszystkich. Wobec tego Rektor zwrócił się do Prodziekana o wyjaśnienie dotyczące rejestracji na wykłady monograficzne, uczestniczenia w nich oraz sposobu ich zaliczania. Dalej Rektor wskazał, że z oświadczenia organu I instancji wynika, że wykłady monograficzne są obowiązkowe i każdy student na semestrze zimowym [...] roku powinien wybrać dwa z nich. Wybór powinien mieć formę rejestracji w funkcjonującym na uczelni systemie USOS. Zasady wpisywania ocen reguluje Decyzja Prorektora ds. Kształcenia i Studentów UO z dnia 21 lipca 2017 r., nr 11/2017, w sprawie zasad wpisywania ocen do elektronicznego indeksu studentów/doktorantów w Uniwersytecie Opolskim. Czynność rejestracji ma charakter materialno-techniczny, ale generuje też treść stosunków prawnych między uczelnią i studentami. Student, który nie dokona wyboru wykładu monograficznego nie ma uprawnienia do jego zaliczenia. Obowiązek monitorowania przez studenta indywidualnego konta w systemie USOS wynika z § 1 pkt 5 wspomnianej decyzji z 21 lipca 2017 r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie dopełniła wymogu rejestracyjnego i w związku z tym wygenerowany został komunikat o niespełnieniu przez nią wymagań przedmiotowych w semestrze [...]. Okoliczność ta nie została zgłoszona przez studentkę jako błąd w terminie wskazanym w § 1 pkt 7 powyższej decyzji. Spowodowało to niezaliczenie semestru i była to przyczyna wydania decyzji o skreśleniu jej z listy studentów. Przyczyną tą nie było natomiast nieuczestniczenie w zajęciach lub niezapisanie się na zajęcia. Zgodnie z Regulaminem student [...] semestru ma obowiązek zaliczenia zaległości do końca tego semestru, a decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany a nie uznaniowy. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 127 § 1, art. 138 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 3 i art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 108 ust. 3 P.s.w.n. na skutek rozpoznania odwołania od decyzji, która nie była przedmiotem tego odwołania, tj. od decyzji z dnia 25 marca 2019 r., wyeliminowanej z obiegu prawnego decyzją Rektora z dnia 17 kwietnia 2019 r.; art. 138 § 2, art. 136 § 1 i 2, art. 107 § 1 pkt 6, § 3 i 4, art. 11, art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 108 P.s.w.n. na skutek nieuchylenia zaskarżonej w postępowaniu odwoławczym decyzji, pomimo wskazania jako podstawy prawnej jej wydania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. oraz na skutek nieprzeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym dodatkowego postępowania dowodowego, pomimo stwierdzonego braku uzasadnienia decyzji Prorektora; art. 10 § 1, art. 11, art. 73 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 108 ust. 3 P.s.w.n. na skutek naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji i na skutek wyznaczenia terminu do zapoznania się z aktami sprawy w postępowaniu odwoławczym przed przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania dowodowego, zleconego przez Rektora organowi I instancji; art. 77 § 1, art. 80 i 140 K.p.a. na skutek ustalenia, że skarżąca nie uczestniczyła w zajęciach obowiązkowych stanowiących podstawę zaliczenia przez nią [...] semestru studiów, bez zbadania list obecności na wykładach i przesłuchania osób prowadzących te wykłady oraz uczestników zajęć; - naruszenie prawa materialnego, tj. § 14 ust. 1 lit. c i § 9 ust. 1 Regulaminu i art. 108 ust. 2 pkt 1 i 3 P.s.w.n. na skutek ich błędnej wykładni i przyjęcia, że decydującą okolicznością dla zaliczenia semestru jest dokonanie przez studenta zapisu na zajęcia obowiązkowe w systemie elektronicznym uczelni a nie faktyczne uczestnictwo w tych zajęciach oraz na skutek powołania w podstawie prawnej decyzji nieistniejącego przepisu art. 363 ust. 2 P.s.w.n. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozwinął powyższe zarzuty, stwierdzając m.in., że organ odwoławczy nie rozpoznał jego odwołania od rzeczywiście zaskarżonej decyzji, ale od decyzji, która została już uchylona, a odnosząc się do przebiegu dotychczasowego postępowania przed organami zwrócił uwagę na to, że brak uzasadnienia decyzji organu I instancji uniemożliwił skarżącej poznanie jej motywów i weryfikację tych przesłanek w postępowaniu odwoławczym. Rektor nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 K.p.a. i wydał swoją decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., chociaż przepis ten nie odnosi się do przypadku utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Wyznaczenie zbyt krótkiego 3-dniowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy miało wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż skarżąca musiała ustanowić pełnomocnika, który miał możliwość przejrzenia akt dopiero po wydaniu decyzji przez Prodziekana. Rektor nie poczynił też żadnych ustaleń na wskazywaną w odwołaniu okoliczność uczestniczenia skarżącej w obligatoryjnych wykładach monograficznych, poprzestając na stwierdzeniu niezapisania się jej na te wykłady. Co do podniesionego zarzutu materialnoprawnego podkreślił, że formalne niezaliczenie semestru nie powinno stanowić podstawy faktycznej do skreślenia z listy studentów, gdyż prawidłowo wykładany przepis art. 108 ust. 2 pkt 1 i 3 P.s.w.n. i regulacja § 14 ust. 1 Regulaminu wymaga wykazania, że student nie zdał wymaganych egzaminów lub faktycznie nie uczestniczył w zajęciach obowiązkowych, co w przypadku skarżącej nie miało miejsca. Pełnomocnik Rektora w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania od skarżącej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji na skutek omyłki wpisano wadliwą datę decyzji organu I instancji, co nie powinno jednak wpływać na wynik sprawy, gdyż odniesiono się w niej do wszystkich zarzutów odwołania od decyzji z dnia 22 maja 2019 r. Utrzymując w mocy decyzję Prodziekana organ odwoławczy, zauważając jej wadliwość, mógł z innym uzasadnieniem wydać rozstrzygnięcie zbieżne z tą decyzją i w efekcie utrzymać ją w mocy. Podkreślił, że pełnomocnik skarżącej miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy i nie wykazał, że ewentualne uchybienie w tym zakresie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W jego ocenie, materiał dowodowy został zebrany prawidłowo, a ocena tego materiału nie nosi cech dowolności, tym bardziej, że skarżąca nie przedsięwzięła żadnych czynności przed organami UO w celu wyjaśnienia swojej sytuacji, zgodnie z obowiązującymi regulacjami wewnątrzuczelnianymi, odnośnie do uczestnictwa w przedmiotowych wykładach monograficznych. Skarżąca jako studentka konkretnej uczelni była świadoma spoczywających na niej obowiązków oraz zobowiązana była do współpracy z organami uczelni w zakresie procesu kształcenia, poddając się reżimowi prawnemu obowiązującemu w tej uczelni. Jej skreślenie z listy studentów było wynikiem nieuzyskania zaliczenia z obowiązkowych wykładów. W końcu pełnomocnik organu wyjaśnił, że podstawa prawna kwestionowanej decyzji powinna wskazywać jako podstawę prawną przepis art. 263 ust. 2 P.s.w.n., natomiast przywołanie przepisu art. 363 ust. 2 było wynikiem omyłki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub w części, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., co spowodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności. W piśmiennictwie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na to, że sprawa została rozstrzygnięta decyzją ostateczną wydaną przed weryfikowaną decyzją, jest konsekwencją zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 K.p.a.). Uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Jeżeli zaś pomimo to została wydana kolejna decyzja, to staje się konieczne stwierdzenie jej nieważności. Warunkiem stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. jest ustalenie, że w tej samej sprawie kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje, z których ta pierwsza jest ostateczna (zob. P. Przybysz - Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX, teza 23 oraz przywołane tam orzecznictwo). Ponadto res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Konieczne jest zatem, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z osnowy zaskarżonej decyzji, ale również z jej uzasadnienia, w wyniku odwołania skarżącej, organ II instancji orzekał o decyzji Prodziekana z dnia 25 marca 2019 r. W tym samym przedmiocie, tj. co do wskazanej decyzji z dnia 25 marca 2019 r. Rektor orzekał już jednak w dniu 17 kwietnia 2019 r., gdyż decyzją z tej daty uchylił ją, eliminując z obiegu prawnego a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzja ta stała się ostateczna, a wobec niezaskarżenia jej do sądu administracyjnego także prawomocna. Ponowne orzekanie w przedmiocie prawidłowości opisanej decyzji Prodziekana z 25 marca 2019 r. przez organ odwoławczy było niedopuszczalne ze względu na wskazaną wyżej zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem, by decyzja kasacyjna Rektora z dnia 17 kwietnia 2019 r. została wyeliminowana z obiegu prawnego. Konsekwencją naruszenia zakazu orzekania w tym samym przedmiocie po raz drugi musiało być stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej. W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja odpowiedzi na skargę, wskazująca na to, że doszło tu jedynie do oczywistej omyłki w zakresie określenia decyzji organu I instancji. Przede wszystkim z akt sprawy nie wynika, by omyłka ta została w prawem przewidzianej formie sprostowana (art. 113 § 1 K.p.a.). Wadliwe oznaczenie decyzji zaskarżonej miało miejsce nie tylko w osnowie zaskarżonej decyzji, ale również w jej uzasadnieniu. Nie można tu też mówić o oczywistej omyłce pisarskiej, gdyż powołana w zaskarżonej decyzji data 25 marca 2019 r. nie jest datą przypadkową, a odnosi się do daty, w której organ I instancji wydał pierwszą decyzję. Organ I instancji, podobnie zresztą jak organ odwoławczy, nie numeruje kolejności wydawanych przez siebie decyzji, co utrudnia ich identyfikację i stwarza dodatkową przeszkodę do możliwości uwzględnienia twierdzeń odpowiedzi na skargę, przekonujących, że przedmiotem rozpoznania decyzji zaskarżonej była w istocie decyzja Prodziekana z dnia 22 maja 2019 r. Podnoszona okoliczność, że Rektor w swojej decyzji odnosił się do argumentów zawartych w odwołaniu od tej ostatniej decyzji, nie oznacza że przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym była decyzja z 22 maja 2019 r., gdyż argumentacja decyzji odwoławczej jest na tyle ogólna, że może odnosić się zarówno do tej decyzji jak i decyzji z 25 marca 2019 r. Obie decyzje Prorektora różnią się w zasadzie przyjętą podstawą prawną oraz datą skreślenia skarżącej z listy studentów, ale w kwestiach tych organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji się nie wypowiedział. Wyklucza to możliwość jednoznacznego ustalenia, do której z decyzji Prorektora, jakie zapadły w sprawie, odnosi się zarówno rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jak i jego uzasadnienie. Pewność obrotu prawnego na gruncie przepisów prawa administracyjnego, a zwłaszcza konieczność przestrzegania zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów prowadzących to postępowanie (art. 8 K.p.a.), jak i wynikającej z Konstytucji RP zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) powoduje konieczność posługiwania się jednoznacznymi określeniami aktów poddanych kontroli instancyjnej. Skoro zatem nie ma jakichkolwiek przesłanek pośrednich, by traktować zaskarżoną decyzję jako odnoszącą się do decyzji Prodziekana z 22 maja 2019 r., a z jej treści wynika wprost, że dotyczy ona kontroli decyzji z 25 marca 2019 r. i w tej sprawie zapadło już uprzednio ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie, należało przyjąć, że narusza ona zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.), a w konsekwencji, ze względu na naruszenie zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie, dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.