II SA/Op 34/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi R. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz R. S. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 106 z 2000r. poz. 1126 z późn. zm.) nakazał R. S., jako właścicielowi nieruchomości, przedłożyć ekspertyzę techniczną dotyczącą samowolnie budowanego zbiornika na ścieki na posesji w N. nr A. Określił termin jej wykonania do dnia 30 maja 2004 r. oraz wskazał, że winna ona zawierać: - plan usytuowania zbiornika na aktualnym podkładzie geodezyjnym w skali 1 : 500, - wypis z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], - inwentaryzację budowlaną - część graficzną i opisową - określenie zgodności lokalizacji zbiornika w stosunku do obowiązujących przepisów związanych z wymogami odległościowymi od sąsiadujących budynków, - opinię o stanie technicznym z uwzględnieniem podłoża gruntowego oraz określeniem zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania. W uzasadnieniu podniósł, że w związku z interwencją, przeprowadzono kontrolę potwierdzoną protokołem z dnia 13 czerwca 2002r, która wykazała, iż na podwórzu przedmiotowej posesji przy budynku mieszkalno - gospodarczym jest wybudowany betonowy zbiornik na ścieki o wymiarach ok. 2m x 2m x 1,5m (h). Jest on użytkowany, lecz nie ukończono jego budowy, gdyż nie posiada pionu wentylacyjnego, a zamknięcie otworu stropowego jest prowizoryczne (luźno ułożona blacha). Zbiornik nie jest naniesiony na podkładzie geodezyjnym z dnia 14 czerwca 2002r. Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w N., który dostarczył przy swojej interwencji J. G. Wg oświadczenia R. S., wniesionego do protokołu, zbiornik jest w stanie technicznym niezmienionym po poprzednim właścicielu M. S., który go budował i od którego odkupiła nieruchomość w 1997 roku. W postępowaniu uzupełniającym w oparciu o oświadczenie J. G., oświadczenie M. S. i pismo Urzędu Miejskiego w G. nr [...] z dnia 22 maja 2003r. informujące o nie wydaniu M. S. pozwolenia na budowę zbiornika na ścieki w latach 1988-1996, organ ustalił datę budowy na lata 1995-1996 i sprawcę samowoli M. S., tj. poprzedniego właściciela posesji nr A. Ponadto w trakcie kontroli w dniu 13 października 2003r. pracownik organu I instancji stwierdził wykonanie przez R. S. pionu wentylacyjnego oraz docelowe zamknięcie otworu stropowego, których to elementów brakowało w trakcie kontroli w dniu 13 czerwca 2002r. W tym stanie rzeczy, wywiódł, iż wobec udowodnienia, że wybudowany zbiornik na ścieki jest samowolą budowlaną popełnioną przez poprzedniego właściciela M. S., zatem R. S. jako następca prawny jest zobowiązana z mocy prawa doprowadzić samowolę budowlaną do stanu zgodnego z prawem. Od decyzji tej odwołanie wniosła R. S. podnosząc, iż kupując posesję stwierdziła, że zbiornik jest usytuowany przy budynku gospodarczym, przy którym istniało poniemieckie szambo chociaż nie zostało naniesione na podkładzie geodezyjnym, a jest sprawą oczywistą, że przy stajniach w zabudowie poniemieckiej istniały szamba. Stwierdziła również, że zbiornik jest usytuowany w odpowiednim miejscu, odpowiednio zabezpieczony, zgodnie z przepisami § 36 ust. 2 pkt l i 2 , ust. 5 oraz § 31 ust. l pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., nr 15, poz. 140, z późn. zm.). Zbiornik jest usytuowany przy zachowaniu odpowiednich odległości od granicy, drzwi i okien oraz jest usytuowany naprzeciw poniemieckich budynków gospodarczych i poniemieckiego szamba i gnojownika właściciela posesji nr B, który nie wnosi zastrzeżeń do jego istnienia. Prace przy zbiorniku zostały zakończone przez poprzedniego właściciela. Wskazała, że wykonała w terminie zalecenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], który zobowiązał ją do uzupełnienia pionu wentylacyjnego oraz wykonania innej klapy. Zarzuciła, że protokół sporządzony w dniu 13 czerwca 2002 r. nie zawiera dokładnego opisu stwierdzonych zawilgoceń ściany piwnicy oraz przecieków występujących na ścianie zewnętrznej jej budynku od strony zbiornika istniejącego przy posesji nr C. Jej zbiornik nie powoduje przecieków do piwnicy, gdyż zgodnie z zasadami fizyki woda nie płynie pod górę. Wniosła o zwolnienie jej z nałożonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej na istniejący zbiornik na jej posesji, ze względu na to, że go nie budowała oraz na to, że przy tym budynku gospodarczym istniało stare poniemieckie szambo. Zbiornik, ten nie stanowi zagrożenia ani utrudnienia dla żadnej ze stron, a szczególnie właściciela posesji nr C. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr,[...] działając na podstawie art. 138 § l pkt l ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji, podnosząc w uzasadnieniu prawnym, ze decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Zgodnie bowiem z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-30 Prawa budowlanego. Budowa zbiornika na ścieki wymaga uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Skoro poprzedni właściciel nie uzyskał pozwolenia na budowę, zatem przedmiotowa inwestycja jest samowolą budowlaną. Zbiornik na nieczystości płynne jest urządzeniem budowlanym, więc jego samowolna budowa nie podlega rygorowi art. 48 Prawa budowlanego, lecz możliwe jest zastosowanie art. 50-51 tej ustawy. R. S. jest następcą prawnym M. S., bowiem nabyła nieruchomość w N. wraz z ogółem wszystkich praw i obowiązków związanych z tą nieruchomością, w tym i z przedmiotową samowolą budowlaną. W takiej sytuacji nie ma znaczenia fakt, że to nie ona budowała przedmiotowy zbiornik, skoro jest jego obecnym właścicielem i jest stroną prowadzonego postępowania. Prowadzone postępowanie ma na celu zbadanie jedynie legalności wykonania przedmiotowego zbiornika na nieczystości płynne, a nie, jak podnosi skarżąca, prawidłowości jego wykonania. Jednak prowadzone postępowanie pozwoli również na wyeliminowanie wad technicznych zbiornika (jeżeli takowe występują). Odnośnie natomiast zacieków i zawilgoceń w piwnicy budynku mieszkalnego R. S. organ odwoławczy podkreślił, że kwestie utrzymania tego budynku nie były przedmiotem prowadzonego postępowania. W skardze do Sądu skarżąca przedstawiła przebieg postępowania administracyjnego i ponowiła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo zarzuciła, iż oceny w zakresie legalności wykonania przedmiotowego zbiornika dokonał już Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w protokole z. dnia 13 czerwca 2002 r., w którym nie wnosił żadnych zastrzeżeń, a jedynie zobowiązał skarżącą do usunięcia stwierdzonych usterek zbiornika. Zdaniem skarżącej postępowanie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nasuwa wiele zastrzeżeń, w szczególności podnosi brak jednolitego stanowisk w kwestii dokonanej już oceny legalności zbiornika i zachowania wymogów technicznych oraz prawidłowości zaleconych i usuniętych usterek, poprzez zanegowanie przedstawionych ustaleń w drodze wydanej decyzji nakazującej wykonanie ekspertyzy. W nakazie wskazuje się na te same usterki i zalecenia, gdy już dawno zostały przez nią usunięte. Wnosi o zwolnienie jej z nałożonego obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej zbiornika. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do nowych argumentów skarżącej wskazał, że wbrew jej twierdzeniom organy nadzoru budowlanego nigdy nic stwierdziły, aby przedmiotowe urządzenie budowlane powstało w sposób legalny. Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji są konsekwencją naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Wyjaśnił, iż z protokołu kontroli sporządzonego 13 czerwca 2002r. wynika, że skarżąca sama zobowiązała się do usunięcia istniejących nieprawidłowości w postaci wykonania kapy włazowej oraz wentylacji, wyznaczając sobie jednomiesięczny termin. Wykonanie tych czynności, zdaniem organu, nie wymagało nakazu organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono. Na wstępie należy odnotować, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza dla sądu prawo, a nawet obowiązek wszechstronnej oceny zaskarżonego aktu administracyjnego, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – zwanej dalej Prawo o postępowaniu ). W niniejszej sprawie Sąd zbadał legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. – zwaną dalej Prawo budowlane). Kontrola sądowa wykazała, iż w decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji dopuszczono się istotnego naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją tego ustalenia jest obowiązek uchylenia objętych kontrolą aktów administracyjnych. Stwierdzone uchybienie polega na zastosowaniu błędnej interpretacji treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co spowodowało wadliwe jego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie, jeżeli roboty budowlane, w przypadku innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, a więc m. in. bez wymaganego pozwolenia (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Przytoczone regulacje prawne pozwalają na legalizację robót budowlanych wykonanych bez stosownego pozwolenia jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tym celu organ nadzoru budowlanego nakłada na sprawcę samowoli lub jego następcy prawnego obowiązek wykonania określonych decyzją czynności. Zdaniem Sądu, w użytym pojęciu w treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego "czynności" nie mieści się nałożenie na stronę obowiązku przedstawienia inwentaryzacji technicznej, ekspertyzy technicznej na okoliczność przeprowadzenia koniecznych prac lub innych dokumentów o charakterze dowodowym. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu powinna wskazać konkretne czynności (roboty budowlane) mające na celu doprowadzenie wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem. Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, który stanowi, że po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 właściwy organ wydaje pozwolenie na wznowienie robót. Gdyby bowiem przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może nakładać jedynie obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków jakie z nich płyną - organ byłby zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. W efekcie końcowym, mogłoby to prowadzić do wydania pozwolenia na wznowienie robót, które w świetle przedstawionej dokumentacji należałoby ocenić jako sprzeczne z przepisami prawa i zasadami sztuki budowlanej. Mogłoby też prowadzić do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy wzniesiony obiekt budowlany nie odpowiada wymogom określonym w szeroko rozumianym, prawie budowlanym. Pogląd uzasadniający takie stanowisko wyrażono, m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2002 r., sygn. IV SA 3031/01 (nie publ.). Należy również pamiętać, że w oparciu o ten sam przepis nie można wydać kolejnej decyzji, np. nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, które wynikałyby z przedłożonej przez stronę dokumentacji, wykonanej na podstawie nakazu. Ponowna bowiem decyzja rozstrzygająca sprawę w tym samym przedmiocie, skierowana do tego samego podmiotu w oparciu o tą samą podstawę prawną, a z taką sytuacją prawną mielibyśmy do czynienia w wyżej przedstawionym przypadku, jako dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, byłaby dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., co zobowiązywałoby właściwy organ do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Mając na uwadze przedstawione rozważania prawne, stwierdzić należy, że błędne jest stanowisko organów obu instancji, że nałożenie na skarżącą formalnych obowiązków zobowiązujących ją do przedstawienia dokumentów znajduje podstawę prawną w przywołanym przepisie Prawa budowlanego. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, organy – w trybie przepisów K.p.a., bądź postępowania dowodowego objętego regulacją art. 81 c Prawa budowlanego, powinny były zwrócić się o dostarczenie koniecznych ocen technicznych, opinii, ekspertyz itp. Ewentualny brak współdziałania strony w tym zakresie nie zwalnia organu z obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Dotyczy to zwłaszcza organów o charakterze inspekcyjnym, które powinny posiadać własną wiedzę specjalistyczną do dokonania oceny obiektu budowlanego pod kątem zgodności lub niezgodności z wymogami budowlanymi. W przypadkach wymagających posiadania wiadomości specjalnych nie jest wykluczone zasięgnięcie przez organ opinii biegłego specjalisty. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przesądziło o konieczności uchylenia decyzji obu instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 Prawa o postępowaniu. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku uzasadnia treść art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu w związku z art. 97 § 1 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Wyrażona ocena prawna jest aktualna pomimo dokonania zmian, m. in. w art. 51 ust 1 Prawa budowlanego, ustawą z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz.888). Trzeba także mieć na uwadze, iż stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie (...) do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4.