II SA/Op 340/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. na rzecz skarżącego B. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w K. działając na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230) oraz § 5 i 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67 z 1998 r.) i art. 104 Kpa postanowił z dniem 13 kwietnia 2004 r. nie przyznawać młodszemu ogniomistrzowi B. B. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienie służby. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na podstawie § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu, nie przyznaje się równoważnika za brak lokalu mieszkalnego strażakowi, który bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia. Z decyzją nie zgodził się B. B. W złożonym odwołaniu wnosił o uchylenie w całości decyzji i merytoryczne orzeczenie w sprawie. Odwołujący zarzucał decyzji naruszenie prawa materialnego, a to art. 74, 78 i 80 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, a także § 2, 6, i 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 4, poz. 13 z 1998 r.), jak i § 5 oraz § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67 z 1998 r.) poprzez przyjęcie, iż proponowany skarżącemu lokal mieszkalny spełnia wymogi zawarte w w/w przepisach i nie jest kwaterą tymczasową, co zostało błędnie potraktowane jako bezzasadna odmowa przyjęcia lokalu mieszkalnego. Zdaniem odwołującego brak było podstaw prawnych do wydania przedmiotowej decyzji. Wskazywał odwołujący, iż przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w art. 74 przewidują różne formy pomocy mieszkaniowej, a to prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego z zasobów, o jakich mowa w art. 76 ustawy oraz pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w drodze działań własnych strażaka. Uzasadniał także odwołujący, iż są to formy zamienne pomocy mieszkaniowej, a wybór jednej z nich należy do strażaka. Podnosił także odwołujący, że organ administracji w osobie Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej działał sprzecznie z obowiązującym prawem proponując mu lokal znajdujący się na terenie JRG-2, gdyż zgodnie z paragrafem 6 lokal mieszkalny przydziela się strażakowi na jego wniosek i stąd też dopiero wówczas, gdyby odmówił przyjęcia lokalu można by wobec niego zastosować sankcję z § 6 pkt 5 powołanego rozporządzenia z dnia 10 stycznia 1998 r. Nadto zdaniem odwołującego zaproponowany mu lokal mieszkalny na terenie JRG-2 w K. jest kwaterą tymczasową, bowiem spełnia warunki z § 13 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 1997 r. i stąd też zapadła decyzja narusza prawo. Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w O. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230) oraz § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67 z 1998 r.) oraz § 2, 3 i 9 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 1998 r., Nr 4, poz. 13 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazywał organ, iż mając na uwadze zarzuty zawarte w odwołaniu organ II instancji uzupełnił postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. poprzez ustalenie powierzchni lokalu mieszkalnego proponowanego odwołującemu przez organ I instancji, oraz warunków lokalowych, a także stosunków rodzinnych osób zajmujących mieszkanie, w którym zamieszkuje obecnie z rodziną B. B. W kontekście tych ustaleń organ uzasadniał, iż odwołujący nie jest wcale zainteresowany uzyskaniem samodzielnego lokalu mieszkalnego dla niego i jego rodziny, a wręcz nie czyni żadnych starań o uzyskanie odrębnego lokalu mieszkalnego. Wątpliwości organu budziła treść umowy użyczenia zawarta w dniu 1 stycznia 2002 r. pomiędzy odwołującym, a jego matką, a w szczególności brak wyrażenia zgody przez wynajmującego (Miejski Zarząd Budynków Komunalnych w K.) na jej zawarcie. Podnosił także organ, iż przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz rozporządzenia wykonawczego do ustawy szczegółowo określają zasady przydziału i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tym czasowych kwater przeznaczonych dla strażaków. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu B. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił skarżący naruszenie prawa materialnego, a to art. 74, 78 i 80 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, a także § 2, § 6, i § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 4, poz. 13 z 1998 r.), jak i § 5 oraz § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67 z 1998 r.), a także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, a polegający na przyjęciu, iż dla oceny uprawnień skarżącego znaczenie ma fakt nie potwierdzenia przez Miejski Zarząd Budynków Komunalnych w K. umowy użyczenia ½ lokalu mieszkalnego na rzecz skarżącego, przez jego matkę. W uzasadnieniu skargi skarżący przytaczał przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie i wskazywał, iż nie wymagają one legitymowania się umową użyczenia mieszkania przez strażaka ubiegającego się o równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Podkreślał także skarżący, iż nie prowadzi z matką wspólnego gospodarstwa domowego, co zostało potwierdzone stosownymi oświadczeniami. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie skargi, wskazując, iż ustawowy termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 3 października 2004 r., a skarga nadana została w dniu 4 października 2004 r., o czym świadczy data stempla pocztowego na załączonej do skargi kopercie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 w/w ustawy). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przedmiotem oceny jest decyzja [...] Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...], nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...], Nr [...], Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K., którą postanowiono z dniem 13 kwietnia 2004 r. nie przyznawać młodszemu ogniomistrzowi B. B. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienie służby. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Lektura akt administracyjnych wskazuje, iż w momencie wydawania decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...], Nr [...], o nieprzyznaniu B. B. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienie służby, w obrocie prawnym pozostawała decyzja tegoż Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia 11 lutego 2004 r., Nr [...], o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, przy czym z treści tej ostatniej decyzji nie wynikało, aby została ona wydana na czas określony. Przy takiej zatem treści decyzji z dnia 11 lutego 2004 r. Komendant Powiatowy PSP w K. nie mógł bez odniesienia się do tej decyzji wydać decyzji odmawiającej przyznania wyżej wymienionemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...], wynika, że organy wydały decyzje odmawiające przyznania skarżącemu spornego równoważnika motywując to bezzasadną odmową przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia, z pełnym wyposażeniem. W istocie zatem zamiarem obu organów, które wydały decyzje było pozbawienie zainteresowanego prawa do równoważnika pieniężnego z dniem 13 kwietnia 2004 r. Art. 16 Kpa statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, iż decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym (por. komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją prof. dr hab. Barbary Adamiak). Od tej reguły ostateczności załatwienia sprawy ustawodawca dopuścił wyjątki, wyznaczając jednocześnie warunki odstąpienia od niej. Mianowicie decyzja ostateczna może być wzruszona: - przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154, art. 155, art. 161Kpa). - przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 §1 Kpa w związku z art. 151 §1 pkt 2 Kpa , - przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 Kpa), - przez uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie przepisów szczególnych. W świetle powyższego organ zobowiązany był rozstrzygnięcie decyzji dostosować do postanowień § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67 z 1998 r.) Stosownie do § 8 ust. 3 w/w rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie powstania uprawnień do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tych uprawnień. Prawo do pobierania równoważnika istnieje wówczas, gdy strażak spełnia określone ustawą z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67 z 1998 r.) przesłanki. Utrata uprawnień przez strażaka do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powoduje automatycznie z mocy prawa wstrzymania tego świadczenia. Decyzja jest tym aktem, który stwierdza, że strażak utracił uprawnienie do pobierania równoważnika za brak lokalu i nie może go otrzymywać. Organ zatem ustaliwszy, że strażak utracił uprawnienie do dalszego pobierania równoważnika, winien dać temu wyraz w rozstrzygnięciu decyzji i jednocześnie orzec o wstrzymaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przyznanego wcześniejszą decyzją (por wyrok NSA z dnia 30.08.2001 r., syg. akt I SA 600/00; LEX 54544). Powyższe prowadzić musi do wniosku, że zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stąd też, w oparciu o art. 145 §1 pkt 1c ustawy o p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające winny także, w związku z zarzutami skarżącego, podnoszonymi min. w odwołaniu, w sposób jednoznaczny i wyraźny wyjaśnić charakter lokalu mieszkalnego proponowanego skarżącemu, a w szczególności czy jest to kwatera tymczasowa, czy też nie. Nadto ustalenia wymaga także okoliczność złożenia bądź nie przez skarżącego wniosku o przydział jemu lokalu mieszkalnego lub kwatery stałej, a to z uwagi na treść § 6 i § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 4, poz. 13 z 1998 r.). Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań. Odnosząc się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, a to żądania odrzucenia skargi z uwagi na uchybienie terminowi do jej wniesienia wskazać należy, iż skarga złożona została w terminie. Zgodnie bowiem z art. 83 § 1 i 2 ustawy o p.p.s.a terminy oblicza się według przepisów prawa cywilnego. Jednakże, jeżeli ostatni dzień terminu przypada w sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Skarżący B. B. otrzymał odpis decyzji w dniu 3 września 2004 r. (piątek), zaś skargę nadał w dniu 04 października 2004 r. (poniedziałek). W rzeczywistości 30 dniowy termin do wniesienia skargi upływał w dniu 3 października 2004 r., jednakże był to dzień ustawowo wolny od pracy – niedziela. Złożenie zatem skargi w dniu 4 października 2004 r. nastąpiło z dochowaniem terminu do jej wniesienia. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. oraz art. 200 w/w ustawy.