II SA/Op 342/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie dodatku do uposażenia funkcjonariusza Straży Pożarnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi, wniesionej przez K. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest postanowienie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia [...], nr [...], wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Brzegu z dnia [...], nr [...]. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Brzegu określił K. S. uposażenie zasadnicze w łącznej wysokości 4465,00 zł. Decyzja ta została doręczona skarżącemu, który potwierdził ten fakt własnoręcznym podpisem na kopii decyzji, zamieszczając dodatkowo adnotację o treści: "otrzymałem 28.07.2009". Od powyższej decyzji K. S. odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu, wnosząc pismo nazwane odwołaniem i opatrzone datą "11.07.2009 r.", którego wpływ potwierdzony został prezentatą Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w Brzegu z datą "12.08.2009" oraz pieczęcią nagłówkową z orłem Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w Brzegu i wpisaną pod nią datą. Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu postanowieniem z dnia [...], nr [...], opartym o przepis art. 134 K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, podając w uzasadnieniu, że K. S. otrzymał decyzję organu pierwszej instancji w dniu 28 lipca 2009 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem, natomiast odwołanie złożył w Komendzie Powiatowej Straży Pożarnej w Brzegu w dniu 12 sierpnia 2009 r. Dalej organ odwoławczy wskazał, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem czternastodniowego terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a., który upłynął z dniem 11 sierpnia 2009 r., przy czym składający odwołanie nie wystąpił o przywrócenie terminu do jego wniesienia w trybie art. 58 K.p.a. We wniesionej skardze K. S. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i nadanie sprawie biegu, zarzucając błędne stwierdzenie uchybienia terminu i wywodząc, że decyzję faktycznie odebrał w dniu 29 lipca 2009 r., a biling rozmów JRG [...] z tego dnia potwierdzi o której godzinie i przez kogo został wezwany celem podpisania decyzji. Poza tym podniósł, że z uwagi na stan zdrowia począwszy od 15 lipca 2009 r. przyjmował silne leki psychotropowe, na skutek których stracił rachubę czasu i błędnie wpisał datę odbioru decyzji. W końcowej części skargi zawarł wniosek o powołanie na świadka J. S., przez którego został telefonicznie wezwany do odbioru decyzji, stwierdzając ponadto, że dowody w powyższej sprawie dostarczy na rozprawę sądową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Dodatkowo stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił podnoszonych okoliczności, które miałyby wskazywać na brak jego winy ani obiektywnej niemożliwości wniesienia odwołania w terminie, a nadto, że powoływanie się przez skarżącego na bilingi rozmów i pośrednich świadków co do daty wezwania go do Komendy Powiatowej PSP w Brzegu nie pozostaje w żadnym związku z datą podpisania decyzji i nie dotyczy świadków bezpośredniego jej doręczenia. Na rozprawie przed sądem skarżący podtrzymał wniosek dowodowy zawarty w skardze oraz wniósł o sprawdzenie bilingów połączeń telefonicznych z dnia 29 lipca 2009 r., w szczególności przeprowadzonych z zastępcą Dowódcy JRG – J. S. i Komendantem Powiatowym – A. K. Ponadto oświadczył, że odwołanie złożył osobiście w dniu 11 sierpnia 2009 r. w godzinach przedpołudniowych i zostało ono przyjęte przez młodą, nieznaną mu sekretarkę, która potwierdziła datę wpływu na kopii odwołania. W sekretariacie brak było książki rejestrującej przesyłki. Przedłożył kserokopię odwołania z uwidocznioną datą "11.08.2009". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury na tle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd nie może zatem opierać kontroli o kryterium słuszności bądź sprawiedliwości społecznej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w myśl przepisu art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które zostały podniesione przez skarżącego. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w tak określonych granicach oraz w oparciu o akta sprawy, uznać należało, iż postanowienie to uchybia prawu. Przedstawienie okoliczności, jakie doprowadziły Sąd do takiego przekonania, rozpocząć należy od wskazania, że będące przedmiotem skargi postanowienie było rozstrzygnięciem procesowym, gdyż z uwagi na stwierdzone uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie miał możliwości rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym. W myśl art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ta konstytucyjna zasada dwuinstancyjności znajduje realizację w zasadzie ogólnej dwuinstancyjności postępowania przyjętej w art. 15 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że do istoty dwuinstancyjności należy prawo odwołania się strony od każdej decyzji nieostatecznej, a w konsekwencji dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Dlatego też przepisy ograniczające tę zasadę należy interpretować ściśle, uprzednio wnikliwie ustalając stan faktyczny. W ocenie Sądu w składzie orzekającym, w niniejszej sprawie organ odwoławczy działając z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wynikającej art. 7 K.p.a., obligującego organ do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie dokonał ustalenia stanu faktycznego sprawy, uznając przedwcześnie, iż odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji wniesione zostało z uchybieniem czternastodniowego terminu wynikającego z art. 129 § 2 K.p.a., liczonego od dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Zważyć należy, że zgodnie z art. 129 § 1 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Stosownie natomiast do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak wskazano już wcześniej, przed wydaniem tego postanowienia organ zobowiązany jest jednak przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie rzeczywistego terminu wniesienia odwołania. Zaniechanie przeprowadzenia takiego postępowania lub przeprowadzenie w niepełnym zakresie narusza zarówno przywołany już wyżej przepis art. 7, jak i art. 77 § 1 K.p.a., wymagający dokonywania przez organ wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, pozbawiając w istocie stronę możliwości weryfikacji decyzji w postępowaniu odwoławczym. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z powołanych przepisów, w tym zasadę prawdy obiektywnej, jak również stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny decyzji dotkniętej takimi wadami. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż podstawą faktyczną jego wydania było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że skarżący odebrał decyzję w dniu 28 lipca 2009 r., natomiast odwołanie złożył w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 12 sierpnia 2009 r. i wpłynęło ono następnie do organu odwoławczego w dniu 19 sierpnia 2009 r. Przyjmując takie daty graniczne nie można odmówić zasadności stwierdzeniu uchybienia terminu, który w tych okolicznościach rozpoczynał bieg w dniu 29 lipca 2009 r. i upływał z dniem 11 sierpnia 2009 r. Dzień 11 sierpnia 2009 r. byłby zatem ostatnim dniem, w którym skarżący mógł skutecznie wnieść odwołanie. Dokonując analizy przedłożonych w sprawie dokumentów Sąd powziął istotne wątpliwości, zwłaszcza odnośnie daty złożenia odwołania, które nie zostały rozwiane w wyniku złożonych na rozprawie wyjaśnień pełnomocnika organu oraz oświadczeń skarżącego i przedłożonego przezeń dowodu w postaci kserokopii odwołania z wpisaną odręcznie datą "11.08.2009". Stwierdzić bowiem trzeba, że w prezentacie, zamieszczonej w lewej górnej części odwołania, widnieje odręcznie wpisana data wpływu "12.08.2009" oraz numer "933", przy czym brak jest adnotacji odnośnie sposobu wpływu odwołania. Natomiast w prawej dolnej części odwołania zamieszczono pieczęć nagłówkową z orłem Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, a poniżej odręcznie wpisana została data "12.08.2009", przy czym nie można nie zauważyć, że cyfra "12", oznaczająca w tej dacie dzień, została poprawiona z cyfry "11". Brak jest ponadto podpisu osoby dokonującej powyższych zapisów. Okoliczności te umknęły uwadze organu odwoławczego, który bezkrytycznie przyjął jako datę wpływu do organu pierwszej instancji dzień 12 sierpnia 2009 r. Z akt sprawy nie wynika, aby w tym zakresie organ odwoławczy prowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, podczas gdy, w ocenie Sądu, wskazane okoliczności winny skłonić organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do daty wniesienia odwołania, zwłaszcza, że przesyłając akta sprawy wraz odwołaniem do organu odwoławczego, organ pierwszej instancji w piśmie przewodnim z dnia 18 sierpnia 2009 r. nie wypowiedział się w kwestii terminowości złożenia odwołania. Dążąc zatem do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie ustalenia daty wniesienia odwołania, organ odwoławczy powinien był zwrócić się do organu pierwszoinstancyjnego o stosowne wyjaśnienia zarówno odnośnie sposobu wniesienia odwołania, jak i co do faktycznej daty jego przyjęcia przez upoważnionego pracownika kancelarii organu pierwszej instancji oraz daty wpisania w książce poczty przychodzącej. Wskazane wyżej uchybienia proceduralne były zatem tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z porządku prawnego, gdyż konsekwencją ustalenia, że odwołanie – zgodnie ze stwierdzeniem skarżącego – złożone zostało w dniu 11 sierpnia 2009 r. byłoby uznanie, że odwołanie wniesiono w terminie. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze dotyczących daty doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, jak również do wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego, wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, przy czym z mocy art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez sąd administracyjny dopuszczalne jest zatem wyłącznie z dokumentu, w związku z czym Sąd nie może przeprowadzić wnioskowanego dowodu z zeznań świadka, natomiast dowody w postaci bilingów połączeń telefonicznych przeprowadzanych z Komendantem Powiatowym oraz z Zastępcą Dowódcy Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości powziętych przez Sąd. Ponadto, jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, wykazy wykonywanych połączeń nie świadczą o treści rozmowy, a wyłącznie o fakcie jej przeprowadzenia i nie mogą stanowić dowodu na okoliczność doręczenia decyzji. Poza tym zaakcentować należy, że sądowa kontrola decyzji sprawowana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonego aktu. Organ odwoławczy w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia nie posiadał informacji o wadliwości odnośnie daty wpisanej własnoręcznie przez skarżącego na kopii decyzji organu pierwszej instancji, zatem zasadnie opierał się wyłącznie na tym dowodzie. Istota skargi sprowadza się do wywodu, że w dacie odbierania decyzji organu pierwszej instancji skarżący przyjmował leki powodujące wyłączenie możliwość rozeznania czasu dokonywania czynności pokwitowania odbioru decyzji i wpisania prawidłowej, aktualnej daty jej otrzymania. Takie okoliczności mogą stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, jednakże dopiero po wykazaniu, że skarżący pozostawał w stanie uniemożliwiającym prawidłowe umiejscowienie dokonywanych przez siebie czynności w czasie. W konsekwencji naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, tj. przepisów art. 134 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji, w punkcie 2 wyroku, oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku, sprawa winna podlegać ponownemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy. Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu i sprowadzają się do usunięcia opisanych naruszeń prawa poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a następnie do wszechstronnego rozpatrzenia uzupełnionego materiału dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., w celu ustalenia, w sposób niebudzący wątpliwości, daty złożenia odwołania. Stanowisko organu w tym względzie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.