II SA/Op 342/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 5 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop postanawia odrzucić skargę. J. B. (zwany dalej również skarżącym) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 5 sierpnia 2019 r., nr [...], które uznał za decyzję tego organu, wydaną w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Pismem z dnia 14 listopada 2018 r. skarżący wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Nysie o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (wraz z odsetkami ustawowymi), w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...]. Skarżący odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, i domagał się uwzględnienia tego orzeczenia przy wyliczeniu kwoty świadczenia stanowiącego różnicę między kwotą należną a wypłaconą faktycznie na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, z późn. zm. - dopisek Sądu), zwanej dalej ustawą. Podał, że w związku ze zwolnieniem ze służby otrzymał ekwiwalent pieniężny za 74 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego. Podkreślił, że przysługuje mu ekwiwalent w wyższej wysokości niż 1/30 część miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, wynikającego z zajmowanego ostatnio stanowiska służbowego. Powyższy wniosek Komendant Powiatowy Policji w Nysie przekazał Głównemu Księgowemu Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu, celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. W piśmie z dnia 31 stycznia 2019 r. Główny Księgowy Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu, działając na podstawie upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, wyjaśnił skarżącemu, że rozpatrzenie jego wniosku może nastąpić dopiero po zmianie przepisów w przedmiotowym zakresie. W kolejnym piśmie z dnia 25 lipca 2019 r., skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, skarżący, odwołując się do wcześniejszego wystąpienia oraz treści wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19, ponowił wniosek w sprawie uruchomienia procedury wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zaskarżonym pismem z dnia 5 sierpnia 2019 r. Główny Księgowy Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu, działając na podstawie upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, poinformował skarżącego, że analiza sprawy doprowadziła do ustalenia, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15 spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. Zdaniem organu, sytuacja taka, tj. brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Ponadto istotne znaczenie będzie miało też ewentualne wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych w tym zakresie. Organ zaznaczył również, że powołany przez skarżącego wyrok WSA w Gdańsku nie jest prawomocny, a nadto dotyczy indywidualnej sprawy i jako taki nie może być podstawą wypłaty ekwiwalentu. W skardze z dnia 2 września 2019 r. skarżący przyjął, że odpowiedź z dnia 5 sierpnia 2019 r. stanowi decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8 § 1 i art. 15 K.p.a. W uzasadnieniu skargi ponownie odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 i wywodził, że w związku ze zwolnieniem ze służby otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop w zaniżonej wysokości. Podkreślił, że funkcjonariusz Policji za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymuje ok. 73% dziennego uposażenia, czego nie można uznać za pełną rekompensatę poniesionej straty. Końcowo skarżący odwołał się do stanowiska wyrażonego w kolejnych wskazanych w skardze wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi, zaznaczając, że nie kwestionuje wyeliminowania z obrotu prawnego części normy art. 115a ustawy, na podstawie której wypłacono skarżącemu dotychczas ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jednocześnie podkreślił, że organy Policji, w świetle ustanowionej w art. 7 Konstytucji zasady legalizmu, nie mają możliwości określania - bez zmiany przepisów przez ustawodawcę - nowej wyższej wartości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przede wszystkim zaś organ zaznaczył, że skarżący zaskarżył pismo informujące o rozpatrzeniu jego wniosku po nowelizacji ustawy. W ocenie organu, nawet po przyjęciu, że zaskarżone pismo jest decyzją administracyjną, to byłaby to decyzja organu pierwszej instancji, a zatem nie przeprowadzono przed wniesieniem skargi procedury odwoławczej. To oznacza, że skarga powinna zostać odrzucona. Dodał organ, że w Komendzie Wojewódzkiej Policji następuje wypłata środków pieniężnych, zaś roszczenia o ich wypłatę należy kierować - w przypadku skarżącego - do Komendanta Powiatowego Policji w Nysie. Akcentował również, że obecnie brak jest normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczenia ekwiwalentu według wskazań Trybunał Konstytucyjnego. Przy piśmie z dnia 12 listopada 2019 r. organ, celem uzupełnienia akt sprawy, przesłał pełnomocnictwo udzielone Głównej Księgowej Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu z dnia 3 grudnia 2018 r. do reprezentowania Komendanta w sprawach wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Dodatkowo zwrócił uwagę na błąd proceduralny, jakiego dopuściły się organy, ponieważ jego pismo z dnia 14 listopada 2018 r. stanowiące wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu zostało złożone do Komendanta Powiatowego w Nysie. Zdaniem skarżącego, wniosek ten został błędnie przesłany do Komendanta Wojewódzkiego. Tymczasem to Komendant Powiatowy był organem pierwszej instancji, który powinien był wydać decyzję. Uważa skarżący, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego jest decyzją drugoinstancyjną. Nadto wyjaśnił skarżący, że Komendant Powiatowy Policji nie wydał żadnej decyzji, ani też nie skierował do niego innego pisma załatwiającego jego wniosek z dnia 14 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Przepis art. 99 ust. 2 ustawy stanowi, że z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Natomiast po myśli art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy, policjantowi przysługują świadczenia w związku ze zwolnieniem ze służby. Jedno z nich uregulowano w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy i stosownie do brzmienia tego przepisu policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy. Tak określone świadczenie nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialnotechnicznych przez wypłatę ekwiwalentu. Ustawa nie określa formy, w jakiej następuje odmowa wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Trzeba jednak pamiętać, że organami Policji uprawnionymi do mianowania, przenoszenia i zwalniania policjantów ze stanowisk służbowych właściwi są ściśle określeni przełożeni, w tym komendant powiatowy (miejski) policji i komendant wojewódzki policji. Z art. 32 ust. 2 ustawy wynika, że od decyzji dotyczącej między innymi zwolnienia ze służby policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego, z wyjątkiem przewidzianym w ustępie 3 tego przepisu. W sytuacji, gdy organ bezpośrednio przełożony policjanta odmawia dokonania czynności, jaką jest wypłata ekwiwalentu pieniężnego za urlop, to wydanie takiego rozstrzygnięcia wymaga formy decyzji. Dopiero bowiem decyzja organu umożliwia stronie wniesienie od niej środka odwoławczego, a następnie wniesienie skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13 i powołane w nim orzecznictwo, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 5 sierpnia 2019 r. odmawiające wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, w ocenie Sądu, uznać należy za posiadające cechy decyzji administracyjnej. W doktrynie, jak i w orzecznictwie zgodnie bowiem przyjmuje się, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma. Z tego względu pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. To minimum elementów pozwala na ustalenie podmiotów i przedmiotu stosunku materialnoprawnego, a jego nawiązanie jest celem, dla zrealizowania którego następuje wydanie decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie zakończonej takim "pismem" będzie wadliwe, sam akt administracyjny kryjący się w nim też będzie wadliwy, ale adresat takiej ułomnej decyzji administracyjnej może uzyskać ochronę sądową swych praw, ze wszystkimi tego konsekwencjami w zakresie przywrócenia działania administracji publicznej do stanu zgodności z prawem (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 14, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 507-508). W świetle powyżej powiedzianego zaskarżone pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 5 sierpnia 2019 r., zważywszy na jego treść, należało uznać za decyzję, która załatwia sprawę w rozumieniu art. 104 K.p.a., pomimo braku zachowania wszystkich elementów decyzji z art. 107 § 1 K.p.a. Pismo to zawiera bowiem oznaczenie organu, od którego pochodzi, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, oraz adresata - skarżącego, a także podpis osoby uprawnionej - Głównej Księgowej, upoważnionej do reprezentowania Komendanta w sprawach wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, co wynika z pełnomocnictwa z dnia 3 grudnia 2018 r. (k. 31 akt sąd.). Ponadto w analizowanym piśmie znajduje się rozstrzygnięcie, tj. odmowa wypłacenia wnioskowanego przez skarżącego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wobec braku podstaw prawnych do jego ustalenia. Z akt sprawy wynika jednak, że decyzja z dnia 5 sierpnia 2019 r. nie została zaskarżona przez J. B. poprzez złożenie odwołania - zgodnie z powołanym wyżej art. 32 ust. 2 ustawy - do Komendanta Głównego Policji. Tymczasem skargę do sądu administracyjnego można wnieść - stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. - po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z kolei art. 52 § 2 P.p.s.a. stanowi, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Ponadto dostrzec trzeba, że wystąpienie ze skargą do sądu powinno być poprzedzone nie tylko wniesieniem odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, lecz również zakończeniem postępowania drugoinstancyjnego, tj. wydaniem rozstrzygnięcia, które mogłoby stanowić przedmiot skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zasadą jest bowiem, że skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść na decyzję wydaną przez organ drugiej instancji. Mając na względzie powyższe, stwierdzić należało, że skarga wniesiona przez J. B. na decyzję organu pierwszej instancji, tj. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 5 sierpnia 2019 r., jest niedopuszczalna z innych przyczyn, co w świetle art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. stanowi podstawę do jej odrzucenia. Wyjaśnić też przyjdzie, że również uznanie, iż skarżący objął skargą pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, a nie decyzję tego organu skutkowałoby odrzuceniem skargi, ponieważ w świetle art. 3 § 2 P.p.s.a., w którym określono katalog aktów i czynności mogących podlegać zaskarżeniu, nie ma możliwości prawnych złożenia skargi na pisma informacyjne organu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Ubocznie już tylko odnotować można, że stosownie do art. 112 K.p.a. błędne pouczenie, za które należy również uznać brak pouczenia w decyzji o środkach odwoławczych (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2289/01, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 82672) nie powinno wywierać negatywnych dla skarżącego skutków prawnych, co oznacza możliwość złożenia przez J. B. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie i na zasadach określonych w art. 58 K.p.a.