II SA/Op 346/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz R. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim postanowieniem z dnia [...], nr [...], nakazał R. B. wstrzymanie robót budowlanych przy przebudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w T., na działce ewid. A i nałożył obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanej zmiany konstrukcji dachu, w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia organu podniósł, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 23 czerwca 2009 r. kontroli prowadzonych robót na wskazanej wyżej posesji stwierdzono, że inwestor R. B., prowadzi roboty budowlane na podstawie decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 5 września 2008 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej wymianę konstrukcji dachu i pokrycia wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na poddasze użytkowe (w tym wykonanie otworów okiennych w dachu budynku mieszkalnego 2,0m od granicy nieruchomości sąsiada). Ponadto organ zaznaczył, że postanowieniem z dnia 7 maja 2007 r., Starosta Kędzierzyńsko - Kozielski udzielił zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiającej wykonanie - w projektowanej przebudowie spornego budynku mieszkalnego - okien dachowych w odległości 2,0m od granicy z sąsiednią działką, pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii rzeczoznawcy od spraw przeciwpożarowych. Nawiązując do ustaleń kontrolnych, organ stwierdził, że inwestor dokonał odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na wykonaniu montażu okien w połaci dachu w odległości 1,09 m od krawędzi zewnętrznej ściany budynku zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką oznaczoną nr B. Inwestor dokonał również zmiany w wykonanej konstrukcji dachu polegającej na wykonaniu dodatkowej połaci dachowej zlokalizowanej także od strony działki B. Przywołując treść art. 50 Prawa budowlanego, organ wstrzymał prowadzone roboty i nałożył obowiązek przedłożenia opinii. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył R. B. informując, że dolna krawędź szyby okien znajduje się na wysokości 2,20 m powyżej posadzki, okna te nie spełniają walorów widokowych lecz są nośnikiem światła w pokoju dziecięcym, sypialni i łazience. Wyższe uniesie tych okien jest niemożliwe, ponieważ znajdują się one maksymalnie wysoko przy jętkach tworzących sufit. W zażaleniu wnósił, o zrozumienie jego sytuacji i dopuszczenie do eksploatacji w istniejącym stanie. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zażalone postanowienie. W uzasadnieniu przedstawił dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie. Przywołując brzmienie przepisu art. 50 Prawa budowlanego, organ stwierdził, że wydane postanowienie przez organ pierwszej instancji jest prawidłowe. W przedmiotowej sprawie wykonane przez inwestora odstępstwa stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, odległość od krawędzi otworu okiennego w połaci dachowej do granicy działki nie może być mniejsza niż 4m. W tej sprawie, na etapie projektowania inwestycji, inwestor uzyskał zgodę organu administracji architektoniczno - budowlanej na wykonanie okien w odległości 2 m od granicy, natomiast wykonał otwory okienne w odległości 1,09 m od granicy. Stanowi to zarówno istotne odstępstwo od powszechnie obowiązujących przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak i stanowiącej wyjątek od tych przepisów decyzji zezwalającej na odstępstwo od warunków technicznych. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że w sprawie istniały przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Z kolei, odnosząc się do treści zażalenia organ wyjaśnił, że wstrzymanie robót na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego nie przesądza o wydaniu nakazu likwidacji samowolnych robót budowlanych. O legalizacji bądź likwidacji samowolnych robót budowlanych organ nadzoru budowlanego rozstrzyga dopiero w kolejnym etapie postępowania, w drodze decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie wniósł R. B. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w trakcie realizacji inwestycji okazało się, iż nie ma fizycznej możliwości zamontowania okien dachowych w odległości 2 m od granicy działki sąsiedniej. Ponadto źle odczytał położenie granicy działki, bo myślał, ze znajduje się ona w większej odległości od ściany jego budynku. Zamontował w taki sposób okna, aby mógł z nich korzystać. Podkreślił, że nie ma możliwości zamontowania spornych okien w innym miejscu. Dodał, że przedłożył ocenę techniczną specjalisty, dotyczącą stanu konstrukcji więźby dachowej, z której wynika, iż dokonana zmiana konstrukcji nie wpłynie na jej ogólny stan. Wstrzymanie prowadzonych robot uznał skarżący za naruszenie jego interesu, bowiem nadchodzi jesień i zima, i może zniweczyć jego pracę. Podkreślił, że jego celem nie było działanie niezgodne z prawem, ale zmusiły go do tego powstałe okoliczności. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wraz z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podnoszonych w skardze. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że narusza ona prawo, w zakresie który pozwala na uwzględnienie skargi. W tym miejscu wskazać również trzeba, ze względu na treść skargi i wnioski w niej zawarte, że z określonej w przepisie art. 1 § 2 przywołanej ustawy kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika, iż sądy te dokonując oceny działań organów administracji publicznej, nie stanowią kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów i nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w zakresie praw i obowiązków. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na akt wydany przez organ administracji publicznej, nie skutkuje tym samym przejęciem sprawy administracyjnej i wydaniem oczekiwanego przez skarżącego rozstrzygnięcia w sprawie, przez tut. Sąd. Funkcja Sądu polega bowiem wyłącznie na kontroli wykonywania administracji publicznej przez powołane do tego organy. Powstała w niniejszej sprawie kwestia sporna dotyczy istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na wykonaniu montażu okien w połaci dachu w odległości innej niż wynika to z pozwolenia na budowę oraz dokonaniu zmiany konstrukcji dachu polegającej na wykonaniu dodatkowej połaci. W rozpoznawanej sprawie, organy swoje rozstrzygnięcia wydawały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Dla rozważań w tej sprawie, wskazać trzeba, iż w przypadku, gdy roboty budowlane są prowadzone na podstawie pozwolenia budowlanego, wówczas do stwierdzonych nieprawidłowości przy realizacji budowy mają zastosowanie odpowiednio art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Przepis art. 50 ust. 1 przewiduje, że w okolicznościach innych niż w art. 48 ust. 1 lub art. 49b Prawa budowlanego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach. Postanowienie o wstrzymaniu robót wydaje się tylko wtedy, gdy roboty te nie zostały jeszcze zakończone. W przeciwnym bowiem wypadku organ powinien wydać, po przeprowadzeniu postępowania, jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy z pominięciem etapu wstrzymania robót budowlanych. Natomiast na zasadzie art. 50 ust. 2 w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Ponadto w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz - art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Bezsporną okolicznością w rozpoznawanej sprawie, ustaloną przez organ pierwszej instancji, której nie neguje R. B., jest wykonanie przez niego otworu okiennego w połaci dachowej w odległości innej niż wynika ona z pozwolenia na budowę. Przypomnieć bowiem należy, że w pozwoleniu tym, zezwala się inwestorowi na wykonanie otworów okiennych w dachu budynku mieszkalnego 2,0 metry od granicy nieruchomości sąsiada. Z kolei w opisanym wyżej stanie faktycznym, skarżący - w ocenie organu pierwszej instancji - spowodował istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę, wykonując okna w odległości 1,09 m od krawędzi zewnętrznej ściany budynku znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką oznaczoną nr B. Wskazana odległość wykonanego okna od krawędzi ściany została ustalona przez organ pierwszej instancji w dniu 23 czerwca 2009 r., podczas dokonanych w tym dniu oględzin (kontroli) prowadzonych robót budowlanych na posesji skarżącego, tj. na działce nr A. W związku z opisanym powyżej stanem faktycznym, organ pierwszej instancji - działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Prawa budowlanego - wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez R. B. i nałożył na niego obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanej zmiany konstrukcji dachu. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W tym miejscu podkreślić należy, że na zasadzie art. 144 K.p.a. do rozpatrywania zażaleń wniesionych na postanowienia mają odpowiednio zastosowanie przepisy art. 138 K.p.a. Oznacza to, że organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia wydaje postanowienie, w którym utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji, albo uchyla to postanowienie w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty kwestii będącej przedmiotem postanowienia, albo uchyla postanowienie w całości lub w części bez orzekania co do istoty tej kwestii. Organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia może także uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać kwestię będącą przedmiotem postanowienia do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie tej kwestii wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (zob. wyrok NSA z 26 marca 1998 r., II SA 137/98, LEX nr 41754). Przy czym, zachowując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy przyjąć, że postanowienie organu odwoławczego może dotyczyć wyłącznie postanowienia organu pierwszej instancji, które zostało zaskarżone w drodze zażalenia, a zatem przedmiotem postanowienia organu odwoławczego może być wyłącznie kwestia rozstrzygnięta postanowieniem organu pierwszej instancji. Stąd postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia nie jest postanowieniem o zatwierdzeniu tego postanowienia organu pierwszej instancji. Ponadto odnotować należy, ze organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonego postanowienia nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w zażaleniu, ale przede wszystkim, pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem. Przy czym ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności postanowienia, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego W niniejszej sprawie, organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu powoływał się na dokonane ustalenia przez organ pierwszej instancji, uznając je za prawidłowe, stąd nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 K.p.a. Ponadto, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, podzielił w całości zajęte stanowisko przez ten organ. Oba organy zatem zgodnie wskazywały, że R. B. realizuje roboty budowlane na podstawie uzyskanego pozwolenia budowlanego, ale otwory okienne wykonał w odległości innej niż to wynika z tego pozwolenia. Raz jeszcze wspomnieć trzeba, że inwestor uzyskał zezwolenie na wykonanie okien dachowych w odległości 2,0 m od granicy z sąsiednią działką. Inaczej mówiąc, R. B. mógł, zgodnie z pozwoleniem wykonać okna dachowe w odległości 2,0 m od granicy sąsiedniej działki. Natomiast organ pierwszej instancji stwierdził, w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, że otwory okienne wykonane zostały w odległości 1,09 m od krawędzi zewnętrznej ściany budynku. Z kolei organ odwoławczy, opierając się na tym samym materiale dowodowym przyjął tę samą wielkość 1,09 m ale od granicy działki. Organ odwoławczy przemilczał przyczynę, jak i nie wskazał okoliczności uzasadniającej przyjęcia odległości wykonanych okien 1,09 m od granicy działki, a zatem innej niż ta jaką ustalił organ pierwszej instancji, w wyniku przeprowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego. Zauważyć także trzeba, że skoro w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu, w wyniku interwencji sąsiadki, to zgodnie z zasadą oficjalności w zakresie postępowania administracyjnego, sprawę tę należy prowadzić bez wyczekiwania na wniosek strony, z zachowaniem w trakcie całego postępowania, przepisów prawa materialnego i trybu w nim zawartego oraz zasad wynikających z przepisów art. 7, 77, 80 K.p.a. Oznacza to, że organy zobowiązane są do szczególnej staranności w prowadzeniu sprawy, poprzez podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie jego oceny przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej ( por. wyrok NSA z 16 października 1998r., I SA/Gd 92/98 – LEX nr 34945). Powyższe zasady odnoszą się również do postępowania zażaleniowego, a zatem organ odwoławczy nie został zwolniony z obowiązku jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego i wskazania dowodów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w drugiej instancji (art. 7, 77 § 1 K.p.a.). Skoro zaskarżonym rozstrzygnięciem, organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie pierwszej instancji a wskazywane ustalenia przez organ odwoławczy pokrywają się z ustaleniami organu pierwszej instancji to przyjęcie innych odległości przy realizacji spornych okien należało uznać jako dowolne. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie wskazał dokumentów, które potwierdzałyby tę odległość 1,09 m od granicy działki, a nie tak jak ustalono podczas oględzin. Opisane zachowanie organu odwoławczego powoduje naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Twierdzenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia muszą znajdować oparcie w zebranym materiale dowodowym. Wymaganie to nie zostaje spełnione, gdy organ powołuje się na dokument dołączony do akt sprawy, ale dokument ten stwierdza inny stan faktyczny. Brak wskazania okoliczności faktycznych w tej materii uniemożliwia Sądowi sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego zaskarżone postanowienie oraz motywów zapadłego rozstrzygnięcia na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Ponadto w rozpoznawanej sprawie, z lektury akt nie wynika, aby organ odwoławczy zauważył błąd w ustaleniach organu pierwszej instancji i w postępowaniu zażaleniowym chciał ten błąd naprawić. Zauważyć jedynie można, że z lektury akt administracyjnych wynika, m. in. z postanowienia z dnia 7 maja 2007 r. w sprawie zezwolenia na odstępstwo wykonania okien dachowych w odległości 2,0 m od granicy, że budynek skarżącego usytuowany jest ok. 75 cm od granicy działki nr B. Także w skardze inwestor podnosił, że źle odczytał położenie granicy działki, bowiem "myślał, że znajduje się w większej odległości od ściany mojego budynku". Powyższe okoliczności nie są nieistotne w sprawie. Dodać także można, że niewyjaśnianie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie - tutaj postanowienia - w sposób właściwy, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 16 marca 1998 r., II SA/ 96/98 – LEX nr 41681). Kolejnym elementem pominiętym przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia a podnoszonym przez organ pierwszej instancji jest okoliczność dokonanej przez inwestora zmiany konstrukcji dachu polegającej na wykonaniu dodatkowej płatwi w części połaci dachowej wykonanej także od strony działki B. Do tej kwestii organ odwoławczy się nie odniósł. Opisane zachowanie organu odwoławczego przy akceptacji wstrzymania prowadzonych robót budowlanych powinno być zauważone przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu postanowienia należy dokonać oceny przyjętego i wynikającego z materiału dowodowego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów prawa (art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.). W tym stanie rzeczy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lt. c uchylił zaskarżone postanowienie. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 znajduje podstawę w przepisie art. 152 P.p.s.a. Z kolei o kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193). Wskazania natomiast co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się przede wszystkim do wyjaśnienia kwestii związanej z wykonaniem otworu okiennego w połaci dachu z naruszeniem warunków zatwierdzonego projektu budowlanego oraz dodatkowej płatwi i ustalenia przesłanek do uznania istotnego odstępstwa celem wstrzymania robót budowlanych, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i przepisami normującymi postępowanie wyjaśniające.