II SA/Op 347/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi M. P. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 16 stycznia 2003 r. do 31 marca 2003r. Wydanie tych aktów poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: M. P. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna w dniu 8 stycznia 2003 roku i z mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z 29 stycznia 2003 r., nr [...] przyznano jej także prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 16 stycznia 2003 r. W dniu 24 kwietnia 2003 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] poinformował organ pierwszej instancji pismem z dnia 16 kwietnia 2003 r. o przyznaniu stronie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Jako początkową datę przyznania świadczenia rentowego wskazano 8 stycznia 2003 r. Organ pierwszej instancji ustalił, że w okresie od 16 stycznia 2003 r. do 31 marca 2003 r. M. P. pobrała zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 1262,20 zł. Świadczenie to uznano za nienależne w rozumieniu art. 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W konsekwencji przyznania świadczenia rentowego Zakład Ubezpieczeń Społecznych potrącał stronie przyznany jej wcześniej zasiłek dla bezrobotnych. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się pismo (kserokopia) Powiatowego Urzędu Pracy w O. z dnia 27 stycznia 2004 r. znak [...], z którego wynika, że organ pierwszej instancji informuje M. P., iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych w O. w dniu 24 lipca 2003 r. wpłacił na konto organu "kwoty nienależnie pobranego świadczenia przypisanego do zwrotu prawomocna decyzją [...] z 24 czerwca 2003 r. w wysokości 1262, 20 zł". W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych brak jest tak oryginału pisma z dnia 27 stycznia 2004 r. jak i powołanej w nim decyzji z dnia 24 czerwca 2003 r. Pomimo treści takiej informacji adresowanej do strony Powiatowy Urząd Pracy działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zw. z art. 139 ust 1 i art. 9 ust 1 pkt 14 lit c ustawy o promocji zatrudnienia orzekł o obowiązku zwrotu przez M. P. "nienależenie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 16 stycznia 2003 do 31 marca 2003 w wysokości 688,36 zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji". W uzasadnieniu wskazano na stan faktyczny sprawy poczynając od zarejestrowania strony jako osoby bezrobotnej w dniu 8 stycznia 2003 r. przez decyzję o przyznaniu prawa do zasiłku i informację Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznaniu renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Dalej wskazano, że zasiłek dla bezrobotnych pobrany w okresie od 16 stycznia 2003 do 31 marca 2003 r. jest świadczeniem nienależnym i organ rentowy w oparciu o przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu potrącił z wypłacanej renty kwotę 573, 84 zł tytułem pobranego wcześniej zasiłku. Skoro – zdaniem organu pierwszej instancji – do pełnego uiszczenia należności pozostała kwota 688, 36 zł przeto koniecznym było wydanie decyzji orzekającej zwrot nienależnie pobranego świadczenia z zagrożeniem przymusowego ściągnięcia w postępowaniu egzekucyjnym. M. P. wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc zarzut spłaty nienależnego świadczenia w całości, a to zgodnie z informacją samego organu, która była konsekwencja potrącenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z renty kwoty 1262, 20 zł. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 28 ust 1 i ust 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zw. z art. 139 ust 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W motywach orzeczenia ponownie przedstawiono okoliczności faktyczne sprawy a następnie zacytowano przepisy prawa powołane jako podstawa prawna decyzji. Po przedstawieniu przepisów na których oparta jest decyzja organ odwoławczy stwierdził "że na podstawie akt ustalono, iż organ rentowy dokonał z renty potrącenia nienależenie pobranego świadczenia w kwocie 573, 84 zł. Pozostała do zwrotu kwota 688, 36 zł". Powyższą decyzję zaskarżyła do sądu administracyjnego M. P. i domagając się jej uchylenia zarzuciła brak wyjaśnienia "sprzeczności w pismach kierowanych do niej przez Powiatowy Urząd Pracy w O. a mających wpływ na ostateczną decyzję". Skarżąca ponownie – w ślad za odwołaniem – zwróciła uwagę na treść pisma organu pierwszej instancji z dnia 27 stycznia 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej w treści zwana "Prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", wniósł o oddalenie skargi z argumentacją tożsamą do zawartej w treści zaskarżonej decyzji. Końcowo zwrócono uwagę, że jeśli strona znajduje się w trudnej sytuacji materialnej może domagać się od Prezydenta Miasta [...] umorzenia lub rozłożenia na raty nienależnego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Po tak zakreślonym zakresie kognicji sądu administracyjnego należy wskazać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć także z innych przyczyn niż w niej wskazano. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ odwoławczy nie spełnia wymogów postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA. Do uznania, że zrealizowana została zasada prawdy obiektywnej koniecznym jest przeprowadzenie takich czynności, które uwzględniają wszelkie okoliczności faktyczne sprawy zmierzając do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu nie tylko interesu społecznego, ale także słusznego interesu obywateli. Jest także obowiązkiem organu wszechstronne rozpatrzenie tak branego materiału dowodowego, ocenionego na podstawie całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona. Trzeba pamiętać, że zasada prawdy obiektywnej przenosi ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. Dlatego jest określana zasadą działania z urzędu (por. S. Rozmaryn " O zasadach ogólnych (...), P i P 1961 Nr 12). Przechodząc do okoliczności rozpatrywanej sprawy trzeba stwierdzić, że organ drugiej instancji uchybił zasadom postępowania dowodowego, a przez to naruszył zasadę dwuinstancyjności. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotny rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Dlatego do uznania, że zasada ta została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Warunkiem koniecznym jest, aby rozstrzygnięcie także drugoinstancyjne poprzedzone było postępowaniem umożliwiającym osiągnięcie celów dla których jest ono prowadzone (por. wyrok NSA z 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1966/95, opubl. ONSA 1997/1/35). W tej sprawie organ odwoławczy nie tylko nie przeprowadził żadnego postępowania ale także nie odniósł się do treści pisma organu pierwszej instancji z 27 stycznia 2004 r. nr [...] przedłożonego przez stronę, a przesłanego M. P. przez tenże sam organ. Na treści tego pisma oparty był zasadniczy, wręcz jedyny zarzut odwołania strony z dnia 20 lipca 2005 r. Godzi się też zaraz na wstępie podkreślić, że organ odwoławczy wadliwie oparł rozstrzygnięcie na przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm.). Powołany przepis art. 139 ust 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2004 r., nr 99 poz. 1001 ze zm.). dotyczy m.in. wypłaty zasiłków dla bezrobotnych i nie może być odczytywany bez przepisy międzyczasowego zawartego w art. 146 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z tym ostatnim przepisem sprawy, w których przed dniem wejścia w życie ustawy wszczęto postępowanie odwoławcze lub postępowanie przed sądem administracyjnym, podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych. Tymczasem w rozpatrywanej przez Sąd sprawie administracyjnej przed dniem wejścia w życie ustawy o promocji zatrudnienia nie nastąpiło wszczęcie postępowania odwoławczego, a tym bardziej sądowoadministracyjnego. Trzeba wskazać, że stosownie do art. 152 zdanie 1 ustawy o promocji zatrudnienia akt ten wszedł w życie 1 czerwca 2004 r. z wyjątkami, które nie dotyczą rozpatrywanego przypadku. Przypomnieć trzeba, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została [...] a odwołanie wniesiono 22 lipca 2005 r., co na gruncie art. 146 ustawy o promocji zatrudnienia oznacza stosowanie przepisów ustawy nowej. Treść art. 28 ust 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu odpowiada treści obecnie obowiązującego art. 76 ust. 1 i ust 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia, tak co do pojęcia nienależnego świadczenia jak i zasad zwrotu zasiłku dla bezrobotnych. Stąd też uchybienie takie samo w sobie stanowiłoby podstawę uchylenia zaskarżonego aktu pierwszej instancji tylko wtedy gdyby miało wpływ na wynik sprawy i mogło być przez organ odwoławczy "skorygowane". Jednakże w sprawie występują procesowe uchybienia postępowania drugoinstancyjnego, które nakazywały uchylenie orzeczenia Wojewody [...]. Trzeba dlatego – rozwijając wymienione wyżej uwagi – podnieść brak postępowania dowodowego przed organem odwoławczym wyjaśniającego rozbieżności między twierdzeniami organu pierwszej instancji co do potracenia stronie przez organ rentowy łącznie kwoty 573, 84 zł (por. uzasadnienie decyzji), a treścią pisma tegoż organu z 27 stycznia 2004 r., z którego wynika, że potrącono stronie 1262, 20 zł. Ta ostatnia kwota oznacza całość nienależenie pobranego świadczenia. Rozbieżności tutaj wskazanych nie da się wyjaśnić bez stosownego zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne jest zobowiązana do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji kwoty otrzymanego świadczenie wraz z przekazana od tego świadczenia zaliczana na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składka na ubezpieczenie zdrowotne. Z kolei w myśl art. 76 ust. 2 pkt 3 tej ustawy za nienależnie pobrane świadczenie uważa się m.in. zasiłek (...), jeżeli organ rentowy. Który przyznał świadczenie nie dokonał jego pomniejszenia na zasadach określonych w art. 78. Przepis art. 78 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia przewiduje, że w przypadku przyznania bezrobotnemu lub innej osobie prawa do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę pobrane z tego tytułu kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę za okres, za który pobierają zasiłek (...) zalicza się na poczet przyznanego przez organ rentowy świadczenia. Dlatego w ponownym rozpatrywaniu sprawy istotnymi będą także dokumenty posiadane przez organ rentowy. Wyjaśnienia wymaga także powołana przez organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 27 stycznia 2004 r. (notabene, które winno być załączone do akt w oryginale) decyzja określona jako "prawomocna a wydana 24 czerwca 2003 r.". W przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych brak jest takiej decyzji. Zauważyć wreszcie wypada, że niedoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów w zdecydowanej większości nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych uwag. Reasumując skoro nie można było uznać, że wszystkie okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie w sprawie zostały wyjaśnienie i udowodnione, to stwierdzając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c uchylił zaskarżone postanowienie, a na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że nie podlega ono wykonaniu. O kosztach sądowych należnych stronie Sąd nie orzekał, gdyż mimo pouczenia o to nie wniosła.