II SA/Op 347/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego L. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim, decyzją z dnia [...]., nr [...], znak [...], nakazał małżonkom J. i L. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty o konstrukcji stalowej, zlokalizowanej w P., przy ulicy [...], na działkach nr A, B , karta mapy [...]. Decyzja organu I instancji została doręczona za pośrednictwem poczty, jedną przesyłką, J. i L. S. Przedmiotowa przesyłka nie została odebrana osobiście przez adresatów, wobec czego, po dwukrotnym awizowaniu: w dniu 29 maja 2008 r. oraz w dniu 4 czerwca 2009 r., została w dniu 15 czerwca 2009 r., zwrócona nadawcy – Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim. W dniu 22 czerwca 2009 r. w siedzibie organu I instancji, decyzja zawierająca nakaz rozbiórki została doręczona J. S., która własnoręcznym podpisem potwierdziła doręczenie pisma. Następnie, w dniu 2 lipca 2009 r. L. S., za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim wniósł odwołanie do organu II instancji – Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy, postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie organu II instancji, odwołanie L. S. zostało wniesione z naruszeniem ustawowego terminu do jego wniesienia, a odwołujący nie wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym strona została prawidłowo pouczona o prawie do złożenia środka zaskarżenia oraz zważył, iż zgodnie z treścią przepisów o doręczeniu (art. 42, art. 43, art. 44 K.p.a.) pisma doręcza się osobom fizycznym w pracy lub w ich miejscu zamieszkania. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu. W razie niemożności dokonania doręczenia w powyższy sposób, poczta przechowuje pismo przez okres 7 dni, o czym informuje poprzez złożenie zawiadomienia w skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach adresata lub w innym widocznym miejscu. Po upływie 7 dni poczta ponownie doręcza nieodebrane pismo i w przypadku ponownej niemożności doręczenia – ponownie przechowuje pismo przez okres 7 dni ponownie informując o tym adresata. Jeśli adresat nie odbierze pisma w ciągu 7 dni, wówczas przyjmuje się na podstawie fikcji prawnej, że doręczenia dokonano ostatniego dnia tego terminu. Organ odwoławczy wyjaśnił,że jest to tzw. doręczenie zastępcze, które dla swojej skuteczności nie wymaga faktycznego doręczenia pisma adresatowi, a powoduje rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania. W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, termin doręczenia zastępczego upłynął 12 czerwca 2009 r., co oznacza, że złożone w dniu 2 lipca odwołanie zostało wniesione w naruszeniem 14 dniowego ustawowego terminu. Zdaniem OWINB, późniejsze odebranie przesyłki przez J. S. w dniu 22 czerwca 2009 r. w siedzibie organu, nie wywołuje skutków prawnych w postaci przedłużenia bądź przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Sądu, L. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, w związku z art. 77 § 1, art. 8, art. 10, art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżony akt obarczony jest wadami prawnymi, które powinny skutkować jego uchyleniem, argumentując, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 10 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji (postanowienia) umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu o prawidłowym pouczeniu o przysługującym prawie do odwołania, bowiem organ nie wziął pod uwagę, że doręczana była tylko jedna przesyłka, podczas gdy w sprawie występowały dwie strony, wymienione w nakazie rozbiórki jako adresaci decyzji. Skarżący nie zgodził się także z kierowaniem decyzji do współwłaścicieli terenu, na adres domowy w jednym egzemplarzu, w sytuacji gdy inwestycja związana była z działalnością gospodarczą prowadzoną przez L. S. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji uznać należy, że skarga okazała się zasadna, bowiem postanowienie to uchybia prawu. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż w myśl art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ta konstytucyjna zasada znajduje realizację w zasadzie ogólnej dwuinstancyjności postępowania przyjętej w art. 15 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że do istoty dwuinstancyjności należy prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej, a w konsekwencji dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Obowiązkiem organu administracji publicznej właściwego do rozpatrzenia odwołania jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy odwołanie nie jest obarczone brakami formalnymi i czy zostało złożone w terminie. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności organ może przystąpić do merytorycznego rozpoznania środka odwoławczego. Stosownie natomiast do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przywołany wyżej art. 134 K.p.a. Powtórzyć przyjdzie, że zgodnie z jego treścią organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt: I SA/Gd 1482/96, Nr LEX 29004). Zaakcentować należy, że przepisy ograniczające zasadę dwuinstancyjności postępowania należy interpretować ściśle, uprzednio wnikliwie ustalając stan faktyczny. W ocenie Sądu, organ odwoławczy działając z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 K.p.a. nie dokonał ustalenia stanu faktycznego, uznając przedwcześnie, iż odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji wniesione zostało z uchybieniem terminu. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie (art. 77 § 1 i 80 K.p.a.). Zauważyć przyjdzie, że postępowanie administracyjne obejmuje nie tylko wydanie decyzji, ale również jej doręczenie. Z przepisu art. 39 K.p.a. wynika bowiem, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Uregulowanie to, ustanawiające obowiązek dokonywania przez organ wszelkich doręczeń z urzędu oznacza, że K.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Zapewnia to organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania, ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań, co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego., Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 288). W orzecznictwie wypracowano pogląd, że nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami K.p.a., doręczenie pisma należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw ( porównaj: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 54/94 publ. OSNP 1994, nr 12, poz. 187). Czynność doręczenia niezgodna z przepisami K.p.a. wywołuje istotne skutki prawne, powodując wadliwość postępowania; jest bezskuteczna, co prowadzi do obowiązku ponownego jej dokonania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ze względów podmiotowych w doktrynie wyróżnia się dwa rodzaje doręczanie pism, tj. doręczanie właściwe oraz doręczanie zastępcze. Doręczanie pism w trybie określonym w art. 42 K.p.a., z uwagi na to, że adresat odbiera pismo osobiście jest doręczeniem właściwym. Wszystkie inne formy doręczeń pism osobom fizycznym mają charakter uzupełniający. Należy do nich również doręczenie zastępcze unormowane w art. 44 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a., poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej- w przypadku doręczenia pisma przez pocztę (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Zgodnie z § 4 omawianego przepisu art. 44 K.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia w aktach sprawy. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji z dnia [...] doręczana była przesyłką, której adresata określono jako: "J., L. S.". Skarżący nie wskazywali w toku postępowania jednego z nich jako upoważnionego do odbioru pism i nie udzielali pełnomocnictwa drugiemu z małżonków. Zarzut skarżących odnośnie nie doręczenia jednemu z małżonków decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia [...] jest zatem uzasadniony. W niniejszej sprawie trzeba stwierdzić, że prawidłowe doręczenie decyzji, od której służy stronom środek zaskarżenia powinno być indywidualnie doręczone każdej ze stron, skoro osoby te zostały wymienione w sentencji decyzji organu I instancji, zatem i każdemu z małżonków. Stwierdzić przyjdzie, że pisma powinny być kierowane do strony imiennie, wskazując indywidualnie oznaczonego adresata. Sąd podziela pogląd, że nie można jako zasady przyjmować stanowiska, iż doręczenie decyzji jednemu ze współmałżonków wywiera taki sam skutek, jakby doręczono ją obojgu (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 298/00, niepubl, powołany za J. Borkowski [w:] Adamiak/Borkowski KPA, Komentarz, 8 wyd. Warszawa 2006, Art. 40 Nb 1). Pogląd jakoby doręczenie decyzji jednemu ze współmałżonków wywierało taki sam skutek, jakby doręczono go obojgu uznać należy za błędny, bo nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa. Ocena skuteczności "zbiorczego" doręczenia pisma powinna każdorazowo uwzględniać okoliczności danej sprawy. W szczególności, podstawy dokonania doręczenia decyzji skierowanej do obojga małżonków jedną przesyłką pocztową, nie może stanowić art. 44 k.p.a., pozwalający na przyjęcie tzw. fikcji doręczenia. W sytuacji, gdy w jednej kopercie przesyłany jest dwóm adresatom jeden egzemplarz decyzji brak jest dowodu doręczenia (zastępczego) indywidualnie skierowanej przesyłki do jednego z małżonków. Skoro w niniejszej sprawie przesyłka zawierająca tylko jeden egzemplarz decyzji została doręczona w trybie art. 44 K.p.a., to tak naprawdę nie wiadomo, w stosunku do którego z adresatów decyzji pierwszoinstancyjnej, J. czy też L. S., można przyjąć fikcję doręczenia, stosownie do art. 44 § 3 K.p.a. Nadto należy zważyć, że nawet przy innym sposobie doręczenia przesyłki skierowanej do obojga małżonków, np. w trybie art. 42 lub 43 K.p.a., nie można mówić o prawidłowym doręczeniu decyzji administracyjnej, bo wówczas jednemu z uczestników postępowania decyzja w ogóle nie zostaje doręczona. Osoba odbierająca decyzję nie ma możliwości przekazania przesyłki drugiemu adresatowi, bowiem przesyłka jest jedna. Może ona jedynie umożliwić drugiemu adresatowi zapoznanie się z treścią decyzji. Nie jest to jednak równoznaczne z doręczeniem decyzji i rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 109 § 1 K.p.a. decyzje doręcza się stronom na piśmie. Skutki materialne i procesowe decyzji związane są z faktem jej doręczenia, a nie zapoznania się z treścią doręczanej decyzji. W szczególności, zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się od daty doręczenia stronie decyzji. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nieprawidłowo przyjął doręczenie zastępcze w trybie art. 44 K.p.a. Tym samym organ naruszył nie tylko art. 44 K.p.a., ale również przepisy art. 7, art., 10, art. 77 § 1 K.p.a., gdyż nienależycie przeanalizował materiał dowodowy, nie dostrzegając okoliczności, że doręczenie jednej ze stron postępowania w ogóle nie miało miejsca, a poprzez brak doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu. Z wymienionych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.