II SA/Op 348/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...], nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego A. B. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 14 lutego 2019 r. B. L. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla "nadbudowy i przebudowy garażu na dodatkowe pomieszczenia mieszkalne oraz budowy nowego dachu dwuspadowego o konstrukcji drewnianej nad istniejącym budynkiem mieszkalnym" na działce nr a, k.m. [...] , obręb [...], ulica [...] W części wniosku oznaczonej jako "obecny sposób zagospodarowania terenu" wskazała "mieszkalnictwo, dom jednorodzinny z przylegającym garażem". Zawiadomieniem z dnia [...] Prezydent Miasta O. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie i zlecił urbaniście opracowanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja I instancji z dnia [...] nr [...], została uchylona decyzją SKO w O., z dnia [...], nr [...], z powodów podanych w jej uzasadnieniu. Jako materialno-prawną podstawę orzekania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.), dalej zwanej: "ustawą" oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej zwanego: "rozporządzeniem". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w kolejnej analizie funkcji oraz cech zabudowy (bez daty) a załączonej następnie do decyzji I instancji z dnia [...], urbanista określił, co następuje: Granice obszaru analizy: Zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Natomiast zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia jako front działki rozumie się "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę". W związku z powyższym, jako szerokość frontu działki przyjęto szerokość wnioskowanego terenu od strony ul. [...], tj. 17m, a zatem do analizy przyjęto obszar obejmujący teren w odległości min. m od granic terenu objętego wnioskiem (tj. granic działki budowlanej składającej się z działek ewidencyjnych nr). Przyjęto minimalną wymaganą w rozporządzeniu odległość granic obszaru analizowanego, ponieważ zabudowa występująca na tak wyznaczonym obszarze jest wystarczająca do oceny funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego analizą zatem nadmierne powiększanie tego obszaru nie jest niczym uzasadnione. Granice obszaru analizy zaznaczono w części graficznej opracowania. Użytkowanie i zagospodarowanie terenu. W granicach analizowanego obszaru znajdują się tereny z rejonu ulicy [...]. Zlokalizowana jest tu głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Uzupełniają ją dwa obiekty zabudowy usług sportu. Budynki w analizowanym obszarze nie przekraczają dwóch kondygnacji naziemnych i pokryte są stromymi dachami wielospadowymi. Wyjątek stanowi budynek istniejący na przedmiotowej działce, który posiada dach płaski. Zabudowę charakteryzuje jednolity wygląd i gabaryty. Projektowana inwestycja zakłada nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nadbudową i przebudową garażu na pomieszczenie mieszkalne na terenie dz. nr a, k.m. [...], obręb [...], ul. [...] w O. Najbliższe sąsiedztwo dla projektowanej zabudowy stanowić będą budynki mieszkalne jednorodzinne. Gabaryty i cechy zabudowy. Linia zabudowy. Zabudowa zlokalizowana w pierwszej linii zabudowy ul. [...] generalnie usytuowana jest równolegle względem drogi w odległości od 5 do 5m od linii rozgraniczających ul. [...]. Z uwagi na fakt iż projektowana zabudowa zlokalizowana zostanie w głębi działki poza linią zabudowy ul. [...], zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia nie wyznacza się linii projektowanej zabudowy w odniesieniu do ulicy. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek budowlanych - terenu zabudowanego bądź działek ewidencji gruntu w obszarze analizowanym jest zróżnicowany. Kształtuje się na poziomie od 8 do 24%, średnio wynosi 15%. Wielkości powierzchni zabudowy nie wyznacza się, ze względu na charakter inwestycji pozostawiający ten parametr bez zmian. Szerokość elewacji frontowej. Szerokości elewacji frontowych w obszarze analizy są zróżnicowane i wynoszą od 8 do 10m. Średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi 9m. Szerokości elewacji frontowej nie wyznacza się, ze względu na charakter inwestycji ( pozostawiający ten parametr bez zmian. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. W analizowanym obszarze większość budynków nie przekracza wysokości jednej kondygnacji z poddaszem użytkowym. Trzy budynki mieszkalne są dwukondygnacyjne, w tym jeden z poddaszem użytkowym. Wysokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze to 4 - 8m. Średnia wysokość elewacji frontowej dla wszystkich budynków mieszkalnych w obszarze analizy wynosi 5m. Projektowana zabudowa zlokalizowana zostanie z drugiej linii zabudowy. Budynek sąsiadujący od zachodu, usytuowany również w drugiej linii zabudowy posiada elewację frontową o wysokości ok. 8m. Ze względu na usytuowanie projektowanej zabudowy w drugiej linii zabudowy, wysokość jego elewacji frontowej od poziomu gruntu do okapu głównej połaci dachowej lub gzymsu elewacji frontowej zgodnie z § 7 ust. 1 ust. 4 rozporządzenia nie powinna przekraczać 7,5m (zgodnie z wnioskiem). Proponowana wartość nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny okolicy oraz nie przekracza najwyższej wartości występującej w obszarze analizy. Geometria dachu. W obszarze analizy większość budynków mieszkalnych pokryta jest stromymi dachami dwuspadowymi, czasami z naczółkami, o kącie nachylenia połaci min. 30°. Wyjątkiem jest budynek istniejący na przedmiotowej działce, który posiada dach płaski. Wysokości kalenic od poziomu gruntu wahają się od 8 do 10m, średnio 9m. Budynki w analizowanym obszarze posiadają zróżnicowane usytuowanie kalenic. Zgodnie z § 8 rozporządzenia należy ustalić dach wielospadowy, o kącie nachylenia połaci min. 30° z kalenicą główną usytuowaną równolegle lub prostopadle w stosunku do granicy z działką nr b, na wysokości nie przekraczającej 9,5m (zgodnie z wnioskiem). Proponowana wartość nie przekracza najwyższej występującej wartości w obszarze analizy i nie zaburzy ładu urbanistycznego panującego w okolicy z uwagi na fakt usytuowania w drugiej linii zabudowy. Dopuszcza się również dach płaski nad częścią przebudowywanego garażu na wysokości nie przekraczającej 7,5m (zgodnie z wnioskiem). Oceniając warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym urbanista stwierdził, że przeprowadzona analiza wykazała, że teren wnioskowanej inwestycji spełnia warunki określone w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: 1. sąsiednia działka, w analizowanym obszarze zabudowana jest budynkiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...]; 3. istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren inwestycji nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze - dla gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast, nie stosuje się przepisów rozdziału 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, z późn. zm.); 5. inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzją z dnia [...] ., nr [...] o warunkach zabudowy Prezydent Miasta O. ustalił na rzecz inwestorki B. L. zamieszkałej w O. ul. [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej określając ją jako "nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (budowa nowego dachu) oraz nadbudowa z przebudową garażu na pomieszczenia mieszkalne na terenie dz. nr a., k.m. 19". W odwołaniu od rozstrzygnięcia I instancji A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając przede wszystkim, że organ I instancji nie spełnił wymogów § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, ponieważ nie doręczył mu wyników analizy urbanistycznej, co uniemożliwia odniesienie się do ustaleń dokonanych w tej decyzji. Nie zgadza się z twierdzeniem, że wysokość elewacji frontowej budynku sąsiadującego od zachodu wynosi ok. 8m, informując że wysokość ta, na należącym do niego budynku, wynosi 4,3m. Powołując się na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z lokalizacją garażu w granicy działki uważa, że nadbudowa tego budynku nie powinna przekraczać jednej kondygnacji. Tymczasem, jak dalej wskazuje, dopuszczenie nadbudowy do wysokości 7,5m, przy obecnej ok. 2,5m, daje dwie kondygnacje. W jego ocenie, garaż nie jest obiektem odrębnym od budynku mieszkalnego, jako że jest z nim powiązany funkcjonalnie i konstrukcyjnie, zatem decyzja winna dotyczyć przebudowy budynku mieszkalnego z wbudowanym garażem. Nie zgodził się z przyjęciem przez organ, że szerokość frontu działki wynosi 17,0m, zamiast 5,0m. Uważał, że inwestor winien określić, w którym miejscu zamierza zlokalizować miejsca postojowe oraz zakres rozbudowy budynku mieszkalnego. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podkreśliło, że teren inwestycji położony jest na obszarze, na którym brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego inwestycja jest lokalizowana w drodze decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w decyzji, a w szczególności w pkt 2a - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadzono na nim ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej organ przenosząc część tekstową analizy do treści uzasadnienia decyzji wskazał co następuje. Granice obszaru analizy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Natomiast zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia jako front działki rozumie się "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę". Dlatego jako szerokość frontu działki przyjęto szerokość wnioskowanego terenu od strony ul. [...] tj. 17m, a zatem do analizy przyjęto obszar obejmujący teren w odległości minimum 51m od granic terenu objętego wnioskiem (tj. granic działki budowlanej składającej się z działek ewidencyjnych nr a.). Przyjęto minimalną wymaganą w rozporządzeniu odległość granic obszaru analizowanego, ponieważ zabudowa występująca na tak wyznaczonym obszarze jest wystarczająca do oceny funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego analizą, zatem nadmierne powiększanie tego obszaru nie jest niczym uzasadnione. Granice obszaru analizy zaznaczono w części graficznej opracowania. Użytkowanie i zagospodarowanie terenu. W granicach analizowanego obszaru znajdują się tereny z rejonu ulicy [...]. Zlokalizowana jest tu głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Uzupełniają ją dwa obiekty zabudowy usług sportu. Budynki w analizowanym obszarze nie przekraczają dwóch kondygnacji naziemnych i pokryte są stromymi dachami wielospadowymi. Wyjątek stanowi budynek istniejący na działce wnioskodawczyni, który posiada dach płaski. Zabudowę charakteryzuje jednolity wygląd i gabaryty. Projektowana inwestycja zakłada nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nadbudowę i przebudowę garażu na pomieszczenie mieszkalne. Najbliższe sąsiedztwo dla projektowanej zabudowy stanowić będą budynki mieszkalne jednorodzinne. Gabaryty i cechy zabudowy oraz linia zabudowy. Zabudowa zlokalizowana w pierwszej linii zabudowy ul. [...] . generalnie usytuowana jest równolegle względem drogi w odległości od 5 do 5m od linii rozgraniczających ul. [...]. Z uwagi na fakt iż projektowana zabudowa zlokalizowana zostanie w głębi działki poza linią zabudowy ul. [...], zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia nie wyznacza się linii projektowanej zabudowy w odniesieniu do ulicy. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek budowlanych - terenu zabudowanego bądź działek ewidencji gruntu w obszarze analizowanym jest zróżnicowany. Kształtuje się na poziomie od 8 do 24%, średnio wynosi 15%. Wielkości powierzchni zabudowy nie wyznaczono, ze względu na charakter inwestycji pozostawiający ten parametr bez zmian.  Szerokość elewacji frontowej. Szerokości elewacji frontowych w obszarze analizy są zróżnicowane i wynoszą od 8 do 10m. Średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi 9m. Szerokości elewacji frontowej nie wyznacza się, ze względu na charakter inwestycji pozostawiający ten parametr bez zmian. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. W analizowanym obszarze większość budynków nie przekracza wysokości jednej kondygnacji z poddaszem użytkowym. Trzy budynki mieszkalne są dwukondygnacyjne, w tym jeden z poddaszem użytkowym. Wysokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze to 4 - 8m. Średnia wysokość elewacji frontowej dla wszystkich budynków mieszkalnych w obszarze analizy wynosi 5m. Projektowana zabudowa zlokalizowana zostanie z drugiej linii zabudowy. Budynek sąsiadujący od zachodu, usytuowany również w drugiej linii zabudowy posiada elewację frontową o wysokości ok. 8m. Ze względu na usytuowanie projektowanej zabudowy w drugiej linii zabudowy, wysokość jego elewacji frontowej od poziomu gruntu do okapu głównej połaci dachowej lub gzymsu elewacji frontowej zgodnie z § 7 ust.1 i ust. 4 rozporządzenia nie powinna przekraczać 7,5m (zgodnie z wnioskiem). Proponowana wartość nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny okolicy oraz nie przekracza najwyższej wartości występującej w obszarze analizy. Geometria dachu. W obszarze analizy większość budynków mieszkalnych pokryta jest stromymi dachami dwuspadowymi, czasami z naczółkami, o kącie nachylenia połaci minimum 30°. Wysokości kalenic od poziomu gruntu wahają się od 8 do 10m, średnio - 9m. Budynki w analizowanym obszarze posiadają zróżnicowane usytuowanie kalenic. Zgodnie z § 8 rozporządzenia należy ustalić dach wielospadowy, o kącie nachylenia połaci min. 30° z kalenicą główną usytuowaną równolegle lub prostopadle w stosunku do granicy z działką nr b., na wysokości nie przekraczającej 9,5m (zgodnie z wnioskiem). Proponowana wartość nie przekracza najwyższej występującej wartości w obszarze analizy i nie zaburzy ładu urbanistycznego panującego w okolicy z uwagi na fakt usytuowania w drugiej linii zabudowy. Dopuszcza się również dach plaski nad częścią przebudowywanego garażu na wysokości nie przekraczającej 7,5m. Ponadto organ powołał się na art. 59 ust. 1 ustawy, podnosząc, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę "dobrego sąsiedztwa", z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech architektonicznych zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Zasada ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Realizacji tej zasady służą przepisy rozporządzenia, które określają sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W celu dokonania tych ustaleń właściwy organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zapis ten wskazuje więc na minimalny zasięg granic obszaru analizowanego, co nie wyklucza wyznaczenia większego obszaru. W rozpatrywanym przypadku do analizy przyjęto obszar obejmujący teren w odległości 51m od granic wnioskowanej działki, przy założeniu, że szerokość jej frontu wynosi 17m. W tej sytuacji rozważanie za skarżącym, czy szerokość ta wynosi 5m (szerokość części działki przylegającej do drogi), czy też 17m (faktyczna szerokość działki w głębi, powyżej jej ciągu komunikacyjnego), nie ma znaczenia, ponieważ w obu przypadkach granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w zgodzie z cytowanym § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ II instancji zgodził się z organem I instancji, że ten mógł pominąć wyznaczenie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, jako że charakter inwestycji pozostawia te parametry bez zmian. Wnioskowana inwestycja nie obejmuje żadnej rozbudowy poziomej przylegających do siebie budynków, co mogłoby wpłynąć na zmianę powyższych parametrów i w konsekwencji na obowiązek dokonania nowych ustaleń w tym zakresie. Budynek mieszkalny wraz z garażem, usytuowany jest w tzw. drugiej linii zabudowy, za budynkiem mieszkalnym nr [...] przy ul. [...], w znacznym oddaleniu od niej (ponad 35m - odczyt z mapy), spełniając bez wątpienia wymogi zachowania odpowiednich odległości od dróg, zawarte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 698, z późn. zm.). Ustalona w zaskarżonej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego, do wnioskowanej 7,5m, nie narusza powyższych norm prawnych, W rozpatrywanym przypadku mamy bowiem do czynienia z istniejącym budynkiem, z dachem płaskim (przewidzianym do nadbudowy o dach), którego górna krawędź elewacji frontowej znajduje się właśnie na wysokości 7,5m (patrz analiza). W takiej sytuacji nie sposób wręcz nawiązywać do średnich wielkości występujących w obszarze analizowanym. Z kolei ustalenie takiej samej wysokości dla budynku garażu, o szerokości 3,54m (przewidzianego na cele mieszkalne po nadbudowie do dwóch kondygnacji), przylegającego do ww. budynku mieszkalnego o szerokości 9,94m, nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny okolicy, jak słusznie wskazał organ I instancji, tym bardziej że wysokość ta nie przekracza najwyższej wartości występującej w obszarze analizowanym (ok. 8m) i nawiązuje do wysokości elewacji obecnego budynku mieszkalnego, z którym będzie stanowić jedną funkcję. Dlatego też zasadnym było skorzystanie z dopuszczenia zawartego w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, o czym stanowi § 8 rozporządzenia. W zaskarżonej decyzji dla istniejącego budynku mieszkalnego (budowa nowego dachu), ustalono wysokość kalenicy do 9,5m, jako zawierającą się w zakresie wysokości występujących w obszarze analizowanym (od 8m - 10m), dla dachu wielospadowego (strome dachy dwuspadowe, czasami z naczółkami), z symetrycznym układem głównych połaci dachowych, o kącie nachylenia połaci od 30° do 45° i kierunkiem głównej kalenicy równoległym lub prostopadłym w stosunku do granicy z działką nr b. (zróżnicowane usytuowanie kalenic w obszarze analizy). Z kolei nad obecną, niewielką częścią garażową ustalił dach płaski, na wysokości nie przekraczającej 7,5m. W tym przypadku przyjdzie zgodzić się z organem I instancji, że podane wyżej wartości nie zaburzą ładu urbanistycznego panującego w okolicy z uwagi na fakt, że nie przekraczają one najwyższych wartości występujących w obszarze analizowanym (patrz analiza dz. nr d, z kalenicą na wysokości 10m) oraz że omawiana inwestycja znajduje się w głębi obszaru ul. [...], w tzw. drugiej linii zabudowy. Ponadto teren inwestycji: posiada dostęp do drogi publicznej, istniejący z ul. [...]; istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz nie jest wymagane uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto zaskarżona decyzja, której projekt sporządziła osoba, posiadającą stosowne uprawnienia, nie narusza przepisów odrębnych, a w trakcie postępowania uzyskano wszystkie niezbędne uzgodnienia, wypełniając dyspozycję art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. W tej sytuacji, wobec łącznego spełnienia wszystkich przesłanek art. 61 ust. 1 ustawy, brak było podstaw do wydania decyzji odmownej. W skardze A. B. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił, że "inwestycja w projektowanym zakresie nie może być zrealizowania na działce a., k.m. [...], obręb [...], gdyż w sposób oczywisty narusza przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. II. Rozpoznawana sprawa dotyczyła decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem materialnoprawną podstawę jej wydania stanowiły przepisy powołanej już ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r. poz. 293, ze zm.), nadal "ustawy" i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), nadal "rozporządzenie". Wyżej wymieniona ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Zgodnie z art. 56 ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 64 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 60 i następne ustawy określają z kolei przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy już wcześniej cytowanym. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest od lat jednolite stanowisko co do charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja deklaratoryjna o charakterze związanym. Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że przed jej wydaniem organ administracji zobowiązany jest zbadać stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeżeli takiej niezgodności nie stwierdzi, jest zobowiązany wydać decyzję odpowiadającą żądaniu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, ale stanowi informację o charakterze urzędowym co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja ta określa dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja jako całość powinna odpowiadać. III. Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej czynnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd zgodnie, z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, ale również stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza, bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 594/99, z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1196/20, te orzeczenia i następne dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl-CBOSA). IV. W przedmiotowej sprawie według wniosku nadbudowa i rozbudowa oraz zmiana sposobu użytkowania wykonana miała być na budynku mieszkalnym i garażowym, znajdujących się na działce nr a. Nie ulega zatem wątpliwości, że stronami postępowania są właściciele (użytkownicy wieczyści) działek objętych obszarem oddziaływania, czyli - jak zaznaczono już w pkt III - nie tylko bezpośrednio przyległych. Graniczenie z terenem inwestycji nie jest wyłączną przesłanką bycia stroną w postępowaniu o warunki zabudowy. Tymczasem w sprawie ani w analizie urbanisty ale przede wszystkim w decyzji I instancji, nie wykazano, dlaczego wskazane tam podmioty potraktowano jako strony. V. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.), dalej w skrócie: "u.d.p.", w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. Ustawodawca wyposażył jednak zarządcę dróg powiatowych, a także zarządców innych kategorii dróg, w uprawnienie do wykonywania swoich obowiązków poprzez jednostki organizacyjne będące zarządem drogi, utworzone przez odpowiedni organ stanowiący samorządu. W przypadku, gdy rada powiatu utworzyła jednostkę organizacyjną, zadania zarządu drogi wykonuje tylko ta jednostka. Kwestie dotyczące charakteru władania, to jest tytułu prawnego do gruntu, uregulowane zostały w art. 22 u.d.p., z którego wynika, że zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Trwały zarząd jest zaś instytucją unormowaną w przepisach art. 43 - art. 50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.). VI. Odnosząc powyższe regulacje do spornej sprawy, całkowicie niezasadnie pozbawiono udziału w postępowaniu zarządcę działki nr c, ul. [...], obręb [...], tj. Miejski Zarząd Dróg w O. Działka ta graniczy z terenem objętym inwestycją. Organ I instancji poprzestał na uzgodnieniu z zarządcą drogi projektu pierwszej decyzji z [...] Ta jednak została usunięta z obrotu prawnego decyzją SKO z [...] a projektu kolejnej decyzji I instancji już nie uzgadniano. Pominięcie zarządcy drogi w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy powoduje brak możliwości wypowiedzenia się odnośnie do planowanej inwestycji, która nie tylko musi mieć dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy), ale ten dostęp musi być rzeczywisty, nie teoretyczny. W tym rozumieniu udział zarządcy drogi, który ma wiedzę i wpływ na organizację ruchu na drodze publicznej jest w sprawie obowiązkowy. Każdy następny obiekt budowlany (w tym obiekt rozbudowany) wpływa na intensyfikację korzystania z istniejącej drogi. Z akt sprawy wynika, że okoliczność ta nie była też przedmiotem analizy organów obu instancji. VII. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Określenie parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13, CBOSA). VIII. Pojęcie "kontynuacji funkcji" nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanej zabudowy, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13, CBOSA). IX. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Uwzględniając uwagi z pkt VII i VIII zważyć należy, że w niniejszej sprawie sporządzona analiza w części tekstowej jest lakoniczna i nie odnosi się do jej załącznika graficznego, z którego wynika, że zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana przy ul. [...] jest uzupełniona o zróżnicowane obiekty budowlane (garaże, budynki gospodarcze, obiekty sportowe i inne). Nie jest przy tym prawdą, że zabudowa inwestorki jest odmienna, bo jest zabudową w drugiej linii. Z załącznika graficznego do analizy wynika, że jej zasięgiem objęto m.inn. działki o numerach: d i e, na których występuje zabudowa w drugiej linii a której to zabudowy nie poddano żadnej ocenie a jeśli nawet, to tej oceny nie wyartykułowano. X. Zgodzić się należy z organem, że przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki stosowane są na kolejnym etapie postępowania następującego po warunkach zabudowy czyli na etapie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy przeznacza dany teren pod określoną inwestycję, ale nie rodzi ani praw do terenu, ani nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych. Organ administracji nie może na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy analizować inwestycji pod kątem spełnienia określonych warunków wynikających z norm szeroko rozumianego Prawa budowlanego. Takie działanie przekraczałoby kompetencje organu przy decydowaniu o warunkach zabudowy, a po drugie byłoby technicznie niemożliwe z uwagi na nieistnienie projektu budowlanego. XI. Poza tym orzekające w sprawie organy obu instancji, a organ odwoławczy w szczególności, pomijają zasadniczą okoliczność faktyczną sprawy. W decyzji z dnia [...] SKO w O. uchylając poprzednią decyzję organu I instancji zauważyło, że "wnioskiem objęto dwa przyległe do siebie budynki, z przeznaczeniem na funkcję mieszkaniową jednak różniące się geometrią dachów". Dalej organ zarzucił, że "w analizie urbanisty nie uwzględniono parametrów istniejącej zabudowy skarżącej przy zamierzeniu: na budynku mieszkalnym dach dwuspadowy, nad garażem nadbudowanym – dach płaski". Wreszcie SKO podniosło, że "nie było podstaw do porozumienia z wnioskodawczynią do zmiany zakresu inwestycji, jako polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Tymczasem organy procesowały, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, zmieniony zakres inwestycji w stosunku do wniosku. W oświadczeniu z dnia 31 marca 2020 r. inwestorka wniosła bowiem o "zmianę inwestycji: nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego" oraz "nadbudowę z przebudową garażu na pomieszczenie mieszkalne". W związku z tym trzeba zważyć, że w zebranym materiale dowodowym nadal brak jednoznacznego wykazania czy wniosek o warunki zabudowy dotyczył jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, czy dwóch budynków a to budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym pierwotnie zamierzano tylko przebudować dach oraz budynku garażu, który miał być przebudowany i nadbudowany ze zmianą funkcji na mieszkalną. Na tą wątpliwość nie dają odpowiedzi akta sprawy. Tymczasem Sąd administracyjny kontrolując decyzję administracyjną nie ogranicza się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ale orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Decyzja I instancji z dnia [...] i decyzja SKO z dnia [...] nadal operują opisem inwestycji jako "budowa nowego dachu" na budynku mieszkalnym. Podzielić dlatego należy zarzuty odwołania i skargi A. B. odnośnie do wyjścia organu ponad zakres pierwotny wniosku, a co najmniej braku wyjaśnienia czy mamy do czynienia z dwoma obiektami budowlanymi podlegającymi przebudowie i nadbudowie czy jednym. Zdaniem Sądu wątpliwości w tym zakresie wyjaśnić może treść decyzji o pozwoleniu na budowę obieków wybudowanych dotychczas na nieruchomości B. L. Sąd poza wszystkim zwraca też uwagę, iż w postępowaniu sądowym inwestorka wywodziła, że jej plany inwestycyjne muszą być zmienione, ponieważ w międzyczasie na części dotychczasowej zabudowy zainstalowano instalację fotowoltaiczną. Organ administracji jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz może on być modyfikowany a to przez zainteresowanego albo w wyniku działań zainicjowanych przez organ ( tak też NSA w wyroku z 3 marca 2009 r., sygn akt II OSK/272/08 CBOSA). XII. W konsekwencji, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy proceduralne, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., bowiem wydane w sprawie decyzje oparte zostały na niewyczerpująco ustalonym stanie faktycznym. Organy zaniechały wbrew dyspozycji art. 80 K.p.a., dokonania ustaleń, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, co doprowadziło do wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie niepełnej i wadliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a przez to naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Niewątpliwie naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rezultatem stwierdzonych naruszeń był brak rozpoznania istoty sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z treści powyższych zważań.