II SA/Op 353/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 22 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności odsetkowej od pożyczki przyznanej na podjęcie działalności gospodarczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 15 kwietnia 2015 r., nr [...]. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. K. jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 22 czerwca 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Brzeskiego w dniu 15 kwietnia 2015 r., nr [...], o odmowie umorzenia należności odsetkowej. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Na podstawie umowy z dnia 17 marca 2000 r. M. K. uzyskał z Powiatowego Urzędu Pracy w Brzegu ze środków Funduszu Pracy pożyczkę na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie 10.000 zł. Spłata tej pożyczki zabezpieczona została umowami poręczenia zawartymi z A. M. i D. T. W związku z niewywiazywaniem się przez beneficjenta z postanowień powyższej umowy Powiatowy Urząd Pracy w Brzegu pismem z dnia 12 października 2000 r. wypowiedział jej warunki i wezwał M. K. do zwrotu pożyczki w kwocie 10.000 zł wraz z odsetkami w wysokości 1.230,70 zł. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2001 r., sygn. akt [...], Sąd Rejowy w [...] Wydział I Cywilny, zasądził na rzecz Powiatu Brzeskiego - Powiatowego Urzędu Pracy w Brzegu od M. K., A. M. i D. T. solidarnie kwotę 10.000 zł z odsetkami ustawowymi od dnia 7 grudnia 2000 r. Następnie, na podstawie powyższego wyroku było prowadzone postępowanie egzekucyjne przez komornika sądowego. Pismem z dnia 7 października 2013 r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Brzegu poinformował M. K. o przeksięgowaniu wpłat z odsetek na spłatę kwoty głównej, w wyniku czego kwota główna otrzymanej pożyczki została spłacona w dniu 3 września 2012 r. Natomiast wszelkie wpłaty dokonane po tym dniu zostały zaliczone na poczet spłaty odsetek ustawowych, które na dzień 3 września 2012 r. wynosiły 13.133,14 zł. W dniu 23 czerwca 2014 r. M. K. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w Brzegu wniosek o umorzenie pozostałych do spłaty odsetek, wskazując na trudną sytuacją finansową swej rodziny. Wyjaśnił, że obecnie spłacił zobowiązanie komornicze w kwocie 1.531 zł oraz podał, że na spłatę niektórych płatności zaciągał kredyt, a trudna sytuacja finansowa doprowadziła do zadłużenia mieszkania i sądowego orzeczenia eksmisji. Wnioskodawca wskazał, że w skład jego rodziny wchodzi żona, będąca obecnie jedynym żywicielem tej rodziny, oraz 9-letnie dziecko. Do wniosku dołączył oświadczenie o stanie majątkowym, listę płac W. K. z marca 2014 r., potwierdzenie wysokości opłat za lokal mieszkalny oraz zadłużenia z tego tytułu na styczeń 2014 r., rachunki za gaz i energię elektryczną, kopię umowy bankowej pożyczki gotówkowej zawartej na okres od 20 czerwca 2014 r. do 20 września 2015 r., kopię umowy pożyczki konsumenckiej na cele mieszkaniowe zawartej w A na okres od 5 sierpnia 2010 r. do 5 sierpnia 2015 r., kopię zaświadczenia z urzędu skarbowego o dochodzie uzyskanym wspólnie z żoną za 2013 r., pismo z dnia 30 grudnia 2013 r. informujące o wpisaniu na listę osób oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego na rok 2014 r. z zasobu Gminy Brzeg, potwierdzenie przelewu z dnia 11 września 2013 r. na kwotę 1.531,32 zł tytułem zajęcia komorniczego oraz dowód zapłaty za odpady komunalne. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Brzegu, działający z upoważnienia Starosty Brzeskiego, po wezwaniu A. M. i D. T., jako poręczycieli pożyczki, do złożenia oświadczenia majątkowego oraz po uzyskaniu stanowiska Powiatowej Rady Zatrudnienia w Brzegu w przedmiocie wniosku M. K., wydał w dniu 14 października 2014 r. decyzję o odmowie umorzenia należności odsetkowej w całości i o rozłożeniu jej na 44 miesięczne raty. Na skutek odwołania wniesionego przez M. K. decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Opolskiego decyzją z dnia 20 listopada 2014 r. z powodu braku dokonania przez organ pierwszej instancji oceny wystąpienia przesłanek wynikających z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia. Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji po raz kolejny wystąpił do M. K. oraz do A. M. i D. T. o złożenie aktualnego oświadczenia o stanie majątkowym rodziny wraz z dokumentami poświadczającymi fakty wpisane w oświadczeniu. M. K. przesłał do organu oświadczenie z dnia 19 stycznia 2015 r. o stanie majątkowym wraz z dokumentami w postaci: kopii kodu paskowego umożliwiającego spłatę pożyczki bankowej, dowodu wpłaty na poczet pożyczki konsumenckiej w A, rachunków za energię elektryczną, potwierdzenia spłaty raty umowy bankowej przez żonę, potwierdzenia zapłaty rachunku za gaz, potwierdzenia wysokości opłat za lokal mieszkalny oraz zadłużenia z tego tytułu w styczniu 2015 r., listy płac W. K. za styczeń 2015 r. oraz dowodu zapłaty za odpady komunalne. Na posiedzeniu w dniu 10 kwietnia 2015 r. Powiatowa Rada Zatrudnienia negatywnie zaopiniowała wniosek strony o umorzenie odsetek ustawowych, co utrwalono w załączniku nr 6 do protokołu z posiedzenia nr 1/2015. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2015 r., nr [...], opartą o przepis art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d oraz art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Starosta Brzeski orzekł o odmowie umorzenia należności odsetkowej w całości. W uzasadnieniu przedstawił ustalenia dokonane na podstawie oświadczenia strony o stanie majątkowym i stwierdził, że wnioskodawca nie wykazuje żadnych własnych dochodów, nie korzysta z zasiłków z opieki społecznej i od 9 grudnia 2012 r. nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy. Pozostając bez pracy, nie posiada innych źródeł utrzymania, a dochód netto ze stosunku pracy żony - pozostającej we wspólnym gospodarstwie domowym, wynosi 2.098 zł, przy czym żona ponosi koszty dojazdu do pracy w wysokości 200 zł miesięcznie. Na utrzymaniu strony pozostaje 10-letni syn, rodzina posiada mieszkanie komunalne o powierzchni 48 m2 z zadłużeniem w spłacie czynszu w wysokości 8.803,00 zł i odsetek w kwocie 14.774 zł. Miesięczne opłaty eksploatacyjne to: czynsz za mieszkanie w wysokości 211,79 zł, opłata za energię elektryczną 148 zł, gaz 435 zł oraz opłaty za opał na zimę 2.000 zł, opłaty za nieczystości w kwocie 32 zł oraz koszty wyprawki szkolnej w wysokości 300 zł. Dodatkowo strona wskazała, że suma rat zaciągniętych kredytów wynosi 786 zł, a jej środek transportu to samochód osobowy Ford z 1996 roku. Organ dokonał oceny w kontekście przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy o promocji zatrudnienia i stwierdził, że przesłanka określona w pkt 1 tego przepisu nie ma zastosowania, gdyż nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne wobec strony. Zdaniem organu, w oświadczeniu o stanie majątkowym strona nie wykazała majątku, a organ nie posiada dokumentów ani nie zna innych okoliczności, na podstawie których mógłby stwierdzić, czy strona posiada majątek, z którego można dochodzić należności. Odnośnie przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy organ stwierdził, że zasadne jest zastosowanie kryterium dochodowego wynikającego z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823 ). Wskazując, że dla osoby w rodzinie kryterium to wynosi 456 zł netto, organ przyjął, że skoro żona wnioskodawcy osiąga dochód z pracy w wysokości 2.098 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi 699,33 zł i przekracza kryterium dochodowe. Na tej podstawie organ uznał, że strona posiada niezbędne środki utrzymania. Dalej organ stwierdził, że przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia nie ma zastosowania, tak samo jaki i przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 4 tej ustawy, ponieważ nie jest prowadzone wobec strony postępowanie egzekucyjne. Stosownie do dokonanej oceny, mając na uwadze negatywna opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia, organ stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia należności odsetkowej. Nie godząc się z tą decyzją, M. K. wniósł odwołanie. Zarzucił, że obliczając dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie uwzględniono wydatków i opłat oraz zaciągniętych kredytów, których część przeznaczona została na spłatę należności głównej Powiatowego Urzędu Pracy w Brzegu, a których niespłacanie będzie powodowało dalsze zadłużenie. Wskazał też, że poniósł koszty komornicze w kwocie 1.400 zł, przy czym komornik, nie uwzględniając dokonanych wpłat i podejmując na wniosek Urzędu Pracy postępowanie, naliczył kolejne koszty postępowania wynoszące 1.766 zł, a wpłacenie tej kwoty w całości wiąże się z kolejnym zadłużeniem. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski wskazaną na wstępie decyzją z dnia 22 czerwca 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie oświadczenia strony o stanie majątkowym organ odwoławczy wyliczył, że miesięczne zobowiązania strony wynoszą łącznie 1.018,49 zł i obejmują opłaty eksploatacyjne w łącznej kwocie 826,79 zł, koszty dojazdu do pracy oraz inne zobowiązania w wysokości 191,70 zł miesięcznie, na które składają się koszty opału na zimę i wyprawka do szkoły (rocznie 2300 zł). Natomiast łączny miesięczny dochód w rodzinie wynosi 2.098 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny stanowi 699,33 zł. Wojewoda dostrzegł, że strona ma zadłużenie w spłacie czynszu w wysokości 8.803 zł i 14.774,00 zł odsetek, jak również spłaca kredyty, których łączne raty miesięcznie wynoszą 786 zł. Stwierdził jednak, że raty kredytów i pożyczek nie mogą być brane pod uwagę przy ustaleniu wydatków strony, gdyż brak jest podstaw, aby przedkładać ważność zobowiązań wobec banków z tytułu kredytów nad zobowiązania wobec należności na rzecz Funduszu Pracy, które są środkami publicznymi. Dokonując oceny, w kontekście przesłanek z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, Wojewoda wskazał, że przesłanka zawarta w pkt 1 nie ma zastosowania, ponieważ nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne wobec strony, zaś strona nie wykazała żadnego majątku ani dochodów, przy braku rejestracji w PUP oraz ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej. Badając przesłankę wymienioną w art. 76 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy, organ odwoławczy uznał za uzasadnione posiłkowanie się kryterium dochodowym przyjętym przez organ pierwszej instancji i stwierdził, że w związku z przekroczeniem kwoty kryterium nie ma podstaw do umorzenia świadczenia na podstawie tego przepisu. Dalej Wojewoda zaznaczył, że przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia z oczywistych względów nie ma zastosowania. Odnośnie przesłanki określonej w pkt. 4 przyjął z kolei, że w świetle dotychczasowego przebiegu postępowania nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, aby w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyskało się kwoty nienależnie pobranego świadczenia przewyższającej wydatki egzekucyjne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że instytucja umorzenia należności winna być stosowana wyjątkowo i nawet przy spełnieniu którejkolwiek z przesłanek umożliwiających umorzenie, nie jest zasadą, ani obowiązkiem organu, lecz zależy jedynie od jego uznania. Sytuację rodziny z uwagi na przesłanki można uznać za szczególną, np. z uwagi na sytuacje życiowe, takie jak choroba, niepełnosprawność, czy inne zdarzenie losowe. Fakt posiadania innych zaległości nie zwalnia natomiast strony z obowiązku zwrotu przyznanych środków. Podkreślając, że pomimo wielokrotnego powoływania się na trudną sytuację materialną, strona nie występowała o pomoc pieniężną bądź niepieniężną z Ośrodka Pomocy Społecznej, jak również nie pozostawała w rejestrze osób bezrobotnych, Wojewoda zaznaczył, że posiada jedynie kompetencje do oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji i nie jest uprawniony do zmiany decyzji i orzekania w przedmiocie umorzenia świadczenia. Ponadto wskazał, że każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie należności, a starosta może też rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, co wymaga jednak złożenia wniosku w Powiatowym Urzędzie Pracy w Brzegu. We wniesionej skardze M. K. wskazał na swoją trudną sytuację finansową i zarzucił, że Wojewoda Opolski nieprawidłowo ocenił postępowanie organu pierwszej instancji i nie uwzględnił spłaty kredytów oraz kosztów postępowań komorniczych związanych z zobowiązaniem wobec Powiatowego Urzędu Pracy. Podniósł również, że przekroczenie kryterium dochodowego oraz fakt, iż nie zarejestrował się jako bezrobotny, nie mogą prowadzić do uznania, że posiada środki na spłatę odsetek. Zaznaczył też, że umorzenie należności umożliwiłoby mu normalny byt oraz spłatę mieszkania, które musi sam remontować, gdyż z uwagi na posiadane zadłużenie nie może w tym zakresie uzyskać pomocy ze strony gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie stanowiła decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 22 czerwca 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie umorzenia należności odsetkowej powstałej z tytułu wypowiedzenia umowy pożyczki przyznanej skarżącemu ze środków Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej. Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych powyżej zasad kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ocenie Sądu, organy nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie, czym w sposób istotny naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji przedwcześnie podjęły decyzję o odmowie umorzenia należności odsetkowej. Należy podkreślić, że art. 7 K.p.a. obliguje organy do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z kolei, przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny, a według art. 6 K.p.a. ocena organu powinna znajdować umocowanie prawne. W niniejszej sprawie ocena dokonana przez organy w świetle uwzględnionych przepisów prawa materialnego jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak dokonania całościowej i wyczerpującej oceny stanu faktycznego w kontekście obowiązujących przepisów prawa spowodował też, że kontrolowane decyzje nie odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. i nie realizują ustalonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Materialnoprawną podstawę działania organów w przedmiocie umorzenia należności odsetkowej, stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149, z późn. zm.) zwanej dalej również ustawą. Zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy osoba, która tak jak skarżący, otrzymała z Funduszu Pracy jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, jest obowiązana dokonać zwrotu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania starosty, otrzymanych środków wraz z odsetkami, jeżeli prowadziła działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. Na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy starosta może jednak zastosować ulgi w spłacie należności w postaci odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub umorzenia w całości albo w części tych należności. Uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy zauważyć należy, że niewątpliwie skarżący był zobowiązany do zwrotu pożyczki w kwocie 10.000 zł, jaką na podstawie umowy z dnia 17 marca 2000 r. uzyskał z Funduszu Pracy na rozpoczęcie działalności gospodarczej, wraz z należnymi odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia 7 grudnia 2000 r. do dnia 3 września 2012 r. Pismem z dnia 12 października 2000 r. wypowiedziano bowiem skarżącemu warunki umowy pożyczki, a obowiązek jej zwrotu wraz z odsetkami od dnia 7 grudnia 2000 r. stwierdzony został wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia 26 czerwca 2001 r., sygn. akt [...]. Jako bezsporne przyjąć też należy, że skarżący zwrócił całą kwotę należności głównej pobranej pożyczki. Jak wynika z pisma organu ostatnia wpłata na poczet tej należności dokonana została w dniu 3 września 2012 r. Następnie wnioskiem z dnia 23 września 2014 r. skarżący wystąpił do organu o umorzenie odsetek wynikających z powstałego zadłużenia. Na podstawie tego wniosku prawidłowo zatem w niniejszej sprawie wszczęte zostało postępowanie w trybie art. 76 ust. 7 ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Na tle powyższego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że użyty przez ustawodawcę zwrot "starosta może" przesądza o tym, iż decyzja wydana na podstawie tej regulacji jest decyzją uznaniową. Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że istota tego rodzaju decyzji polega na tym, że nawet wówczas, gdy wystąpi jedna ze wskazanych przez ustawodawcę przesłanek, organ nie jest zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia oczekiwanego przez wnioskodawcę, lecz ma możliwość swobodnego wyboru w zakresie przychylenia się, bądź odmowy uwzględnienia wniosku. Tym samym stwierdzenie wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy nie obliguje organu do umorzenia należności zgodnie z wnioskiem strony, ale ma on możliwość wyboru rozstrzygnięcia i może odmówić umorzenia, jeśli w jego ocenie jest to słuszne i celowe w świetle ustalonych okoliczności faktycznych. Podkreślić jednak należy, że działanie w granicach tzw. uznania administracyjnego nie oznacza dowolności. Organy administracji powinny bowiem przestrzegać zasad postępowania administracyjnego ustanawiającymi obowiązek organów dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonania oceny zgromadzonych dowodów i wyjaśnienia w sposób logiczny i spójny, na podstawie ustalonych okoliczności, motywów podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w świetle art. 76 ust. 7 ustawy rozstrzygnięcie starosty w przedmiocie umorzenia następuje po uzyskaniu opinii powiatowej rady rynku pracy, jednak organ nie jest związany jej ustaleniami i jak każdy materiał dowodowy opinia ta podlega ocenie i rozpatrzeniu na podstawie art. 77 K.p.a. Należy mieć na względzie, że dokonując oceny legalności decyzji uznaniowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd nie bada merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia, tj. nie ocenia jego celowości i słuszności. Kontroluje jednak, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. W tym zakresie Sąd bada, czy dokonano prawidłowych ustaleń co do zaistnienia przesłanek dopuszczających stosowanie uznania, a następnie, czy podejmując rozstrzygnięcie organ nie przekroczył granic przyznanej mu swobody, przez podjęcie rozstrzygnięcia bez uprzedniego wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego lub dokonania oceny nieznajdującej umocowania w ustalonych faktach. W rozpoznawanej sprawie dostrzec przyjdzie, że granice postępowania wyjaśniającego wyznaczały okoliczności określone w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy o promocji zatrudnienia. Ustawodawca wyraźnie bowiem zastrzegł, że starosta może umorzyć należności w razie wystąpienia jednej z przesłanek enumeratywnie wskazanych w tym przepisie. Okoliczności warunkujące dopuszczalność umorzenia należności zostały bowiem określone przez ustawodawcę w sposób wyczerpujący, co wyklucza jakąkolwiek dowolność organów. Oznacza to, że swoboda działania organów w zakresie oceny istnienia powyższych przesłanek jest niedopuszczalna. W związku z tym obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było w pierwszej kolejności dokonanie ustaleń i oceny w zakresie zaistnienia przesłanek umorzenia. Zgodnie z zasadami kształtującymi postępowanie administracyjne organy zobowiązane były zatem do dokładnego ustalenia i zbadania okoliczności faktycznych, a następnie dokonania wyczerpującej oceny materiału dowodowego i przeprowadzenia analizy stanu faktycznego w kontekście zaistnienia przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy. Dopiero stwierdzenie wystąpienia jednej z nich mogło stanowić podstawę do rozważenia w ramach uznania administracyjnego zasadności i celowości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. Ustalenie z kolei, że nie zaistniała żadna z przesłanek, wykluczało stosowanie uznania i uniemożliwiało pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie. W tym miejscu zauważenia wymaga, że przesłanki określone w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy związane są niewątpliwie z ustaleniem szeroko rozumianej sytuacji majątkowej wnioskodawcy i jego rodziny. Dokonując oceny decyzji wydanych w niniejszej sprawie, dostrzec tym samym trzeba, że organ pierwszej instancji podjął działania mające na celu ustalenie sytuacji majątkowej skarżącego, wzywając go przed wydaniem decyzji do złożenia aktualnego oświadczenia o stanie majątkowym jego rodziny wraz z dokumentami poświadczającymi fakty ujawnione w tym oświadczeniu. Do złożenia takiego oświadczenia wezwał również osoby, które były poręczycielami pożyczki udzielonej skarżącemu, jednak działanie w tym zakresie nie było uzasadnione. W przepisach art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy ustawodawca powiązał bowiem możliwość umorzenia wymaganej należności wyłącznie z ustaleniami dotyczącymi sytuacji materialnej dłużnika, a nie osób będących poręczycielami zaciągniętego zobowiązania. Dokonując na podstawie oświadczenia skarżącego, ustaleń w kontekście przesłanek dopuszczalności umorzenia wymagalnej należności, określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy, organy nie stwierdziły, aby którakolwiek z nich zaistniała i z tego powodu orzekły o odmowie umorzenia należności odsetkowej w całości. W przekonaniu Sądu, ocena organów dokonana w zakresie ustalenia przesłanek umorzenia nie została jednak dokonana w sposób wyczerpujący na podstawie wszechstronnej analizy stanu faktycznego i jako dowolna nie zasługuje na akceptację. Zgodzić się należy z ustaleniami organów co do tego, że niewątpliwie w sprawie nie zaistniała przesłanka określona w art. 76 ust. 7 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Związana jest ona bowiem ze śmiercią osoby, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy. Natomiast okoliczność taka w niniejszej sprawie z pewnością nie miała miejsca. Nie można jednak uznać, że organy w sposób wyczerpujący i całościowy ustaliły i przeanalizowały wszystkie okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia oceny dokonywanej w kontekście przesłanek z art. 76 ust. 7 pkt 1, 2 i 4 ustawy. Stwierdzić należy, że ustalenia organów odnoszące się do braku zaistnienia okoliczności wyczerpujących wskazane przesłanki nie znajdują wystarczającego wsparcia w ustalonym stanie faktycznym i nie zostały dokonane na podstawie obiektywnej oceny ujawnionych okoliczności. Dokonana przez organy analiza jest wybiórcza i została dokonana bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla ustalenia wskazanych przesłanek. W odniesieniu do przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy dostrzec trzeba, że dla jej zaistnienia konieczne jest stwierdzenie w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów, że osoba, która pobrała środki nie posiada majątku umożliwiającego zaspokojenie zobowiązania. Dla dokonania weryfikacji tej przesłanki konieczne jest zatem wyjaśnienie w prowadzonym postępowaniu, czy strona posiada jakikolwiek majątek, z którego można dochodzić należności. Ustalenie, że strona takiego majątku nie posiada wyczerpuje natomiast znamiona wskazanej przesłanki. W niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły jedynie, że wobec skarżącego nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. Stwierdziły też, że sam skarżący nie wskazał żadnego majątku, jak również organ pierwszej instancji zaznaczył, że nie posiada dokumentów, ani nie zna okoliczności, na podstawie których można byłoby dokonać ustaleń w tym zakresie. Biorąc pod uwagę taką ocenę, podkreślić trzeba, że stwierdzenie, iż zobowiązany nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności, prowadzi do ustalenia zaistnienia przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy, a nie jej braku. Zauważyć też należy, że na wezwanie organu skarżący przedłożył oświadczenie, w którym wskazał okoliczności dotyczące jego sytuacji majątkowej, w tym ujawnił, że jego jedyny majątek stanowi samochód osobowy. Na tej podstawie można było zatem dokonać ustaleń w kwestii posiadanych przez wnioskodawcę aktywów w postaci własności i innych praw majątkowych, z których można dochodzić należności. Nie sposób natomiast wymagać od skarżącego, aby wykazał majątek, jeśli faktycznie go nie posiada. Poza tym, to na organy nałożony został wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących zastosowanie instytucji umorzenia należności. Jeśli zatem organy miały jakiekolwiek wątpliwości co do treści oświadczenia skarżącego i uznały, że dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego konieczne jest uzupełnienie ujawnionych w oświadczeniu okoliczności, to powinny przeprowadzić w tym zakresie dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Zauważyć przy tym przyjdzie, że obowiązek prowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczy ustalania wszystkich przesłanek z art. 76 ust. 1 ustawy. Jako wystarczającego dla wyłączenia przesłanki z pkt 1 nie można uznać ogólnikowego stwierdzenia organu, że strona nie wykazała żadnego majątku i że brak jest dowodów na jego istnienie. Ponadto, oceny organu w tym zakresie nie mogło uzasadniać samo stwierdzenie, że strona nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy i nie ubiega się o świadczenia z pomocy społecznej. Okoliczności te nie mają znaczenia normatywnego, gdyż nie zostały wskazane jako warunkujące zaistnienie przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy. W zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił natomiast, w jaki sposób mogą one potwierdzać, że skarżący posiada majątek, z którego można dochodzić należności, a tylko takie ustalenie lub brak dowodów na jego dokonanie, mogło wykluczać zaistnienie omawianej przesłanki. Zaznaczyć też przyjdzie, że jakkolwiek brak rejestracji w urzędzie pracy i nieubieganie się o wsparcie ze środków pomocy społecznej może rodzić wątpliwości, czy skarżący nie posiada dodatkowych i nieujawnionych składników majątkowych, z których uzyskuje dochód, to jednak w zaskarżonej decyzji nie przeprowadzono analizy pod tym kątem i nie wyjaśniono tej kwestii. Organ mógł podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia wątpliwości np. poprzez wezwanie skarżącego do złożenia dodatkowych wyjaśnień, a następnie oprzeć swoją ocenę na ustalonych faktach. Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli w świetle wszystkich ujawnionych okoliczności nie ustalono, że skarżący miał majątek, z którego można dochodzić należności, to należało stwierdzić, że zachodzi przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy. Dopiero też wówczas, stosując uznanie administracyjne, organ mógłby rozważyć odmowę umorzenia należności, biorąc pod uwagę brak rejestracji w urzędzie pracy jako fakt świadczący o niepodejmowaniu przez stronę działań w celu poprawy swej sytuacji majątkowej, przy uwzględnieniu jednak przyczyn takiego stanu rzeczy. W świetle przedstawionych uwag, nie można uznać, że organy dokonały prawidłowej analizy w zakresie ustalenia przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy, zwłaszcza że organy stwierdziły, iż nie został ujawniony żaden majątek skarżącego. W rozpoznawanej sprawie organy nie dokonały również prawidłowej i wyczerpującej oceny w świetle art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy i promocji zatrudnienia. Na podstawie tej regulacji organy zobowiązane były ustalić, czy dochodzenie należności mogłoby pozbawić skarżącego, albo osobę pozostającą na jego utrzymaniu, niezbędnych środków utrzymania. Dokonując oceny w zakresie tej przesłanki organy nie uwzględniły jednak żadnej innej okoliczności poza tą, że skarżący nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, które rozporządzeniem z dnia 1 października 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) zostało dla osoby w rodzinie ustalone w kwocie 456 zł. Zauważyć natomiast trzeba, że przepis art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy nie odsyła do kryterium dochodowego obowiązującego przy przyznawaniu pomocy społecznej, jako jedynego, wiążącego dla ustalenia wysokości "niezbędnych środków utrzymania". Wobec braku legalnej definicji tego pojęcia, dla odkodowania jego znaczenia należy mieć na względzie, że w powszechnym rozumieniu słowo "niezbędny" oznacza taki, bez którego nie można przetrwać, normalnie funkcjonować. Tym samym, dokonując oceny w zakresie omawianej przesłanki organ powinien rozważyć sytuację materialną strony i na podstawie całokształtu okoliczności faktycznych dokonać stosownych ustaleń. Zauważyć można, że inne będą niezbędne środki utrzymania np. osoby zdrowej, a inne wymagającej leczenia; inne rodziny mającej na utrzymaniu dziecko w wieku szkolnym, inne osób, które przeznaczają środki na zabezpieczenie podstawowych potrzeb mieszkaniowych, a inne tych, które nie ponoszą takich kosztów. Należy przyjąć, że niezbędne środki utrzymania to środki pozwalające na normalne funkcjonowanie, a nie jedynie środki pozwalające na zapewnienie minimum egzystencji na granicy ubóstwa. O ile zatem można uznać zasadność posiłkowania się przyjętym przez organy kryterium dochodowym, to jednak stwierdzić trzeba, że ustalając istnienie przesłanki określonej w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy, organ powinien uzasadnić, że dochodzenie należności nie może pozbawić strony albo osoby na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania, a nie tylko stwierdzić przekroczenie kryterium dochodowego przyznania pomocy społecznej. Z tego względu ustalenie, że omawiana przesłanka nie występuje, wymaga stosownego wyjaśnienia w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych. Dla spełnienia przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy nie jest przy tym konieczna pewność, lecz wystarczające jest jedynie przypuszczenie, że strona zostanie pozbawiona niezbędnych środków utrzymania, na co wskazuje zwrot "mogłoby". O ile zgodzić się należy z poglądem organów, że przy ustalaniu niezbędnych środków utrzymania brak jest podstaw do uwzględniania w tym zakresie rat kredytów, czy pożyczek bankowych, to jednak należy przyjąć, że dokonując takiej oceny w niniejszej sprawie organy zobowiązane były uwzględnić całokształt sytuacji życiowej skarżącego i w odniesieniu do tego rozważyć skutki dochodzenia należności dla funkcjonowania i utrzymania jego rodziny. Kryterium dochodowe mogło natomiast zostać przez organy zastosowane jedynie posiłkowo dla rozważenia sytuacji dochodowej skarżącego, a nie jako wiążąca okoliczność, wypełniająca znamiona analizowanej przesłanki. Równie dobrze bowiem, stosownie od ustalonego stanu faktycznego, organy przy dokonywaniu oceny mogły powołać się też na inne kryteria dla ustalenia niezbędnego dochodu na osobę w rodzinie. W orzecznictwie wskazuje się, że takim kryterium może być np. wysokość najniższej emerytury, bądź minimalne wynagrodzenie za pracę (por. wyrok WSA w Szczecinie z 16 października 2013 r., II SA/Sz 416/13, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Bez względu jednak na stosowane kryterium ocena powinna być dokonana w odniesieniu do całokształtu sytuacji materialnej, w jakiej strona się znajduje, a rozważania w tym kontekście powinny zmierzać do ustalenia, czy dochodzenie należności mogłoby pozbawić stronę albo osoby pozostającej na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. W niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły takiej analizy. Co więcej, przy ustalaniu dochodu na osobę w rodzinie nie uwzględniły i nie oceniły niezbędności ujawnionych przez skarżącego średnich miesięcznych obciążeń w kwocie 1.218,49 zł, w tym 200 zł kosztów dojazdu do pracy W. K., której dochód - co należy podkreślić - stanowi jedyne źródło utrzymania rodziny skarżącego. Zauważyć natomiast trzeba, że w orzeczeniach powołanych w zaskarżonej decyzji (wyrok WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 205/14, powołana strona internetowa), kryterium dochodowe uwzględnione przy ocenie było stosowane tylko pomocniczo i obliczono je na podstawie dochodu pomniejszonego o stałe koszty utrzymania. Stosując się do przyjętej w tym wyroku koncepcji dokonywania oceny, która zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zasługuje na akceptację, organy powinny zatem uwzględnić kwotę pozostałą do dyspozycji rodziny po odliczeniu niezbędnych kosztów utrzymania, tj. 879,51 zł, która w przeliczeniu na trzech członków rodziny skarżącego nie przekracza wskazywanego przez organ kryterium dochodowego. Poza tym, zważywszy że kryterium dochodowe ma jedynie pomocniczy charakter, organy powinny przyjąć, że o realnej możliwości spłaty zadłużenia można mówić wówczas, gdy rodzina ma zabezpieczone środki na utrzymanie w wysokości co najmniej odpowiadającej przyjętemu kryterium, a nie w każdym przypadku, gdy dochód przekracza to kryterium. W tym zakresie organy powinny dokonać stosownej oceny na podstawie okoliczności faktycznych. Bez względu na przyjęte kryteria oceny, które powinny być dostosowane do ustalonej sytuacji faktycznej, w odniesieniu do przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia organy powinny uwzględnić niezbędne koszty utrzymania rodziny skarżącego, zarówno dotyczące zagwarantowania potrzeb mieszkaniowych, zapewnienia wyżywienia, jak i związane z edukacją dziecka oraz dojazdem do pracy, a następnie w świetle tego powinny rozważyć, czy dochodzenie należności, przy ustalonych niezbędnych kosztach utrzymania, może doprowadzić do ich pozbawienia. Ocena powinna zostać dokonana z uwzględnieniem całości sytuacji materialnej skarżącego i dlatego w niniejszej sprawie organy powinny też wziąć pod uwagę m.in. fakt, że według oświadczenia majątkowego skarżący - poza samochodem osobowym - nie posiada innych składników majątkowych (w tym także nieruchomości), które mogą być przeznaczone na zaspokojenie roszczenia organu, ma orzeczoną eksmisję z zajmowanego lokalu komunalnego, a kwota należności znacznie przewyższa miesięczne dochody jego rodziny. Tylko taka ocena, uwzględniająca całościową sytuację majątkową rodziny skarżącego, z odniesieniem się do wszystkich okoliczności faktycznych, może zostać uznana za wyczerpującą i umożliwiającą prawidłowe rozstrzygnięcie, a ewentualne wątpliwości co do stanu faktycznego powinny zostać wyjaśnione przed jej dokonaniem. Także ocena w odniesieniu do ostatniej z przesłanek, określonej w art. 76 ust. 7 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, powinna być przeprowadzona na podstawie ustalonych okoliczności faktycznych i powinna znajdować wyraz w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie dokonując analizy w tym zakresie, organy w żaden sposób nie uzasadniły natomiast, dlaczego, ich zdaniem, brak jest podstaw by przypuszczać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty świadczenia przewyższającej wydatki egzekucyjne. Nie wyjaśniły, jakie okoliczności podważają takie przypuszczenie. Inaczej mówiąc, organy nie wykazały, dlaczego można przypuszczać, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyskane zostaną kwoty przewyższające wydatki egzekucyjne. Wprawdzie organ odwoławczy wskazał, że znajduje to uzasadnienie w dotychczasowym przebiegu postępowania, jednak bliżej nie sprecyzował, o jakie postępowanie chodzi i jakie okoliczności uzasadniają stanowisko organu. To oznacza, że nie została prawidłowo przeanalizowana również i ta przesłanka, a dokonana przez organy w tym zakresie ocena nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach faktycznych. Reasumując, zdaniem Sądu, należało uznać, że przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy organy obydwu instancji nie dokonały prawidłowej, wyczerpującej oceny sytuacji finansowej i majątkowej skarżącego w kontekście przesłanek z art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy. W wydanych decyzjach nie przedstawiły wystarczającej argumentacji, opartej o ustalenia faktyczne, która mogłaby dawać podstawę do uznania, że w sprawie rzeczywiście brak jest podstaw do ustalenia przesłanek dopuszczalności umorzenia należności. Tym samym organy naruszyły obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej. Nie uzasadniły w sposób przekonujący, że skarżący jest w takiej sytuacji finansowej i majątkowej, która umożliwi mu zwrot należności z posiadanego majątku, dochodzenie należności nie pozbawi jego rodziny niezbędnych środków utrzymania, czy też, że w postępowaniu egzekucyjnym przypuszczalnie uzyska się kwoty należności przewyższające koszty postępowania egzekucyjnego. Nie wykazały również, że brak jest możliwości dokonania ustaleń w tym zakresie. W świetle okoliczności ujawnionych w oświadczeniu majątkowym skarżącego, nie można natomiast wykluczyć zaistnienia wskazanych przesłanek. Wymaga to jednak dokonania przez organ oceny na podstawie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy. Sam fakt posiadania stałego źródła dochodu, nawet przewyższającego kryterium dochodowe warunkujące przyznanie pomocy społecznej, nie może stanowić argumentu na nieistnienie przesłanek umorzenia, skoro organy nie oceniły rzeczywistej sytuacji życiowej i materialnej, w jakiej znajduje się strona. Zagwarantowana organom w art. 76 ust. 7 ustawy uznaniowość co do umorzenia należności nie oznacza bowiem swobody przy ustalaniu przesłanek umorzenia. Stwierdzenie ich zaistnienia nie powoduje z kolei konieczności umorzenia należności, gdyż w tym zakresie organ działa w granicach uznania administracyjnego i na podstawie ustalonego stanu faktycznego rozstrzyga o tym, czy zasadne jest umorzenie należności w całości lub w części. Mając na uwadze powyższe i uznając, że stwierdzone naruszenia przepisów procesowych, a to art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. - także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i z uwagi na kasacyjny charakter wyroku sprowadzają się do konieczności ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego, w tym dokładnego przeanalizowania jego sytuacji materialnej i finansowej w kontekście przesłanek umorzenia, a następnie dokonania oceny odnośnie istnienia tych przesłanek i przedstawienia stosownego uzasadnienia w wydanej decyzji, w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. W dalszej kolejności, w razie ustalenia istnienia przesłanki z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, rzeczą organu będzie rozważenie w ramach uznania administracyjnego zasadności i celowości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności w całości bądź w części. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 7 K.p.a. ocena organów powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywatela.