II SA/Op 354/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 października 2023 r., nr SKO.40.3456.2023.ro w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku węglowego oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez Z. K. [dalej: Strona, Wnioskodawca, Skarżący] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO] z 9 października 2023 r., nr SKO.40.3456.2023.ro, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) [dalej: kpa], uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola [dalej: Organ] z 30 sierpnia 2023 r., nr SSR.4003.004427.2022.DH, odmawiającą Z. K. przyznania prawa do dodatku węglowego, i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sprzeciw został wniesiony w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. We wniosku z 14 listopada 2022 r. Z. K. zwrócił się do Miejskiego Centrum Świadczeń w O. o wypłatę dodatku węglowego. Wyjaśnił, że głównym źródłem ogrzewania dwuosobowego gospodarstwa domowego jest kominek. W notatce służbowej, sporządzonej z wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego 1 lutego 2023 r., pracownik Organu ustalił, iż dom ogrzewany był w tym dniu piecem gazowym. Kominek nie był rozpalony. Kominek ma rozprowadzenie na wszystkie pomieszczenia na parterze. Strona poinformowała, że zajmuje tylko parter budynku, a na piętrze mieszka córka. W konkluzji notatki zaznaczono, że główne źródło ogrzewania to kocioł gazowy. Do akt sprawy Organ włączył: oświadczenie Strony z 1 lutego 2023 r., w którym Wnioskodawca stwierdził, iż głównym źródłem ogrzewania jego gospodarstwa domowego jest kominek, zasilany węglem, a ogrzewanie gazowe pełni funkcję wspomagania ogrzewania lokalu i wody, deklarację CEEB z 28 lipca 2022 r., w której Strona zadeklarowała, że źródłem ciepła w budynku objętym podaniem z 14 listopada 2022 r. jest kocioł na paliwo stałe i kocioł gazowy, a stosowanymi paliwami są: węgiel i paliwa węglopochodne, pellet drzewny, inny rodzaj biomasy i drewno kawałkowe, a także deklarację CEEB z 28 października 2022 r., w której Wnioskodawca wskazał, iż źródłem ciepła jest kominek i kocioł gazowy. Decyzją z 20 marca 2023 r., nr [...], Organ odmówił przyznania Stronie prawa do dodatku węglowego. W wyniku rozpatrzenia odwołania Strony, SKO decyzją z 16 czerwca 2023 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W notatce służbowej z wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego 18 lipca 2023 r., pracownik Organu zapisał, że w lokalu mieszkalnym, objętym podaniem, znajdują się dwa źródła ogrzewania: piec gazowy i kominek z rozprowadzeniem na wszystkie pomieszczenia w domu, oraz że Wnioskodawca odmówił wskazania daty montażu kominka i udostępnienia dokumentów potwierdzających zakup opału. Do notatki dołączono 4 fotografie (w tym zdjęcie kominka) i oświadczenie Strony z 18 lipca 2023 r., iż głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kominek opalany węglem kamiennym. W piśmie z 18 lipca 2022 r. Wnioskodawca podniósł, że Organ żąda od niego udzielenia informacji co do daty zamontowania kominka i przedstawienia rachunków za opał, pomimo tego, że okoliczności te nie warunkują przyznania świadczenia. W piśmie z 21 lipca 2023 r., na podstawie art. 50 § 1 kpa, organ pierwszej instancji wezwał Stronę do złożenia, w terminie czternastu dni, oświadczenia, czy kominek był nowo zainstalowanym źródłem ciepła w 2022 r., a w przypadku pozytywnej odpowiedzi - od kiedy, oraz do przedłożenia dokumentów potwierdzających zakup paliw na sezon grzewczy 2022/2023. W piśmie z 26 lipca 2023 r. Skarżący poinformował, iż kominek został wymieniony na nowy i uruchomiony 22 października 2022 r. Natomiast, ustosunkowując się do żądania przedłożenia dokumentów na zakup węgla i gazu, powtórzył argumentację zawartą w piśmie z 18 lipca 2023 r., dot. braku podstaw prawnych do żądania informacji w tym zakresie. Pismem z 1 sierpnia 2023 r., nr [...], organ pierwszej instancji, na podstawie art. 79a kpa i art. 10 kpa, zawiadomił stronę, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, że została wykazana przesłanka, iż głównym źródłem ogrzewania jest urządzenie zasilane węglem. Decyzją z 30 sierpnia 2023 r., nr SSR.4003.004427.2022.DH, Organ odmówił przyznania Wnioskodawcy prawa do dodatku węglowego. W odwołaniu Strona zarzuciła Organowi naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 2 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 15 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1630) [dalej: udw] oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 12, art. 77 § 1 kpa, jak również nieprawidłowe korzystanie z władztwa administracyjnego, polegające na tworzeniu własnych przesłanek warunkujących przyznanie dodatku węglowego, ignorowanie pism i wyjaśnień Strony, interpretację dowodów na jej niekorzyść oraz brak logiki w prowadzeniu postępowania dowodowego oraz ocenie zgromadzonych dowodów. SKO, po rozpatrzeniu opisanego wyżej odwołania, wydało 9 października 2023 r. decyzję kasatoryjną, nr SKO.40.3456.2023.ro, to jest uchylającą w całości zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nie zgadza się przede wszystkim z twierdzeniem Organu, zawartym w decyzji z 30 czerwca 2023 r., że kominek ogrzewa całe mieszkanie (parter i pierwsze piętro), opartym wyłącznie na oświadczeniu Wnioskodawcy, złożonym w trakcie wywiadu przeprowadzonego w dniu 18 lipca 2023 r., iż wywietrzniki (uwidocznione na załączonych fotografiach) w łazience i na korytarzu są nawiewami ciepłego powietrza z kominka. O tym, czy faktycznie kominek ogrzewa cały dom, powinny zdecydować ustalenia z kolejnego wywiadu środowiskowego. W wezwaniu określającym termin i godzinę planowanego wywiadu środowiskowego należy zobligować odwołującego się do rozpalenia kominka i umożliwienia pracownikowi organu bezsporne ustalenie, że kominek ogrzewa pomieszczenia na obu kondygnacjach. Kolejna kwestia wymagająca wyjaśnienia w oparciu o dokumenty, a nie jak podnosi Wnioskodawca - na podstawie jego oświadczenia - dotyczy tego, które z zainstalowanych w budynku źródeł ogrzewania jest podstawowe. Do dokonania oceny w tym zakresie, niezbędne jest przedłożenie rachunków (faktur) za gaz i za węgiel, celem porównania ich wartości. Skoro Strona twierdzi w odwołaniu, że ogrzewania gazowego używa wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach w ciągu dnia, podczas nieobecności, do dogrzewania kuchni, to rachunek za gaz nie powinien być wysoki. Nie wiadomo, czy nieobecność w ciągu dnia oznacza co najmniej kilkugodzinną absencję w związku z pobytem w pracy, jak również dlaczego ogrzewana gazem ma być tylko kuchnia, a pozostałe pomieszczenia w tym czasie w ogóle nie są ogrzewane, albo czy są ogrzewane kominkiem. Do ogrzania budynku o powierzchni ok. 120 m2 potrzeba kilku ton węgla. Konieczne jest zatem przedłożenie rachunków (faktur) za kupno tego rodzaju opału. Wiedzą powszechną jest to, że kominki opalane są co do zasady drewnem. Węgiel, z uwagi na wyższą temperaturę spalania niż drewno, może doprowadzić do deformacji elementów urządzenia, a nawet powstawania szkodliwego czadu. SKO nie kwestionuje oświadczenia Strony, że opałem stosowanym w kominku jest węgiel, ale uwzględniając fakt, że takie rozwiązanie ma charakter wyjątkowy, konieczne jest przedstawienie dowodu na potwierdzenie ww. okoliczności. Nieczynny, w czasie wywiadu środowiskowego, kominek uniemożliwił weryfikację rodzaju stosowanego w nim paliwa. Z akt sprawy nie wynika też, czy kocioł na paliwo stałe, wykazany jako źródło ogrzewania w pierwszej deklaracji CEEB z 28 lipca 2022 r., zastąpiony został kominkiem, czy jest w dalszym ciągu zainstalowany, ale nie jest eksploatowany. Należy wyjaśnić również, co oznacza, że wnioskodawca zajmuje parter budynku, a piętro - córka: czy chodzi tu o córkę objętą wnioskiem z 14 listopada 2022 r.? Nie została też wyjaśniona kwestia, czy w rozpatrywanej sprawie, gdy budynek jednorodzinny ogrzewany jest zarówno kominkiem, jak i piecem gazowym, znajduje zastosowanie regulacja art. 2 ust. 5a udw, zgodnie z którym dodatek węglowy nie przysługuje gospodarstwom domowym objętym pozytywnie rozpatrzonym wnioskiem o wypłatę dodatku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1772 ze zm.). Organ powinien rozważyć zasadność wezwania strony do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 § 1 kpa, by wyjaśnić wszystkie wątpliwości. Wskazane wyżej braki postępowania dowodowego, w ocenie SKO, skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia w trybie kasatoryjnym. SKO nie mogło we własnym zakresie konwalidować wad zaskarżonej decyzji, gdyż naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) i pozbawiłoby stronę możliwości kontroli instancyjnej. Na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) [dalej: ppsa], Strona wniosła sprzeciw od decyzji SKO z 9 października 2023 r., nr SK0.40.3456.2023.ro. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 kpa, przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. W ocenie Strony, wskazane przez organ drugiej instancji okoliczności, wymagające wyjaśnienia, pozostają bez żadnej podstawy prawnej w obowiązujących przepisach, a wręcz stoją w sprzeczności z obowiązującym prawem. Ponadto wszystkie okoliczności wskazane przez organ odwoławczy zostały już dwukrotnie wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym. Wydana, po raz drugi przez SKO w tej samej sprawie, decyzja kasatoryjna narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, doprowadzając do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie. Niepraworządny i uporczywy sposób prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, przez organy obydwu instancji, bezpodstawnie pozbawiły Wnioskodawcę prawa do dodatku węglowego. Mając na względzie wskazane zarzuty, Strona wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. W uzasadnieniu Strona argumentowała, że organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 kpa., bowiem w sprawie wszystkie okoliczności faktyczne i prawne niezbędne do wydania decyzji zostały w sposób wyczerpujący zebrane i wyjaśnione. Nadano im jednak nieprawidłowe znaczenie prawne, a dowody oceniono w sposób dowolny. Organy obydwu instancji dokonały we własnym zakresie prawotwórstwa, poprzez tworzenie we własnym zakresie dodatkowych przesłanek do wydania decyzji o przyznaniu dodatku węglowego, nie wynikających z przepisów prawa. Uzupełniają w ten sposób luki w prawie, myląc uprawnienia władzy wykonawczej, do której zostały powołane, z władzą ustawodawczą. Całe postępowanie w sprawie prowadzone było przez organy administracji "państwowej" wbrew zasadzie legalizmu. Wnioskodawca podniósł, że wypełnił i wykazał w prowadzonym postępowaniu administracyjnym wszystkie przesłanki ustawowe do wydania decyzji przyznającej prawo do dodatku węglowego. Tymczasem, organ drugiej instancji w sposób bezprawny wydał decyzję kasatoryjną i polecił prowadzenie organowi pierwszej instancji dalszego "śledztwa", ponieważ postępowanie dowodowe, mające na celu wykazanie spełnienia przesłanek ustawowych do przyznania dodatku węglowego, zostało w sposób wyczerpujący, a nawet nadmiarowy przeprowadzone już dwukrotnie. W odpowiedzi na sprzeciw, SKO wniosło o jego oddalenie. W uzasadnieniu wskazało, że w zaskarżonej decyzji szczegółowo uzasadniło, z jakich powodów uznało, iż orzeczenie organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w żądanej formie, z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części, należy wyeliminować z obrotu prawnego w trybie kasatoryjnym. Chybiony jest, podniesiony w sprzeciwie, zarzut, że okoliczności wymagające wyjaśnienia, szczegółowo opisane w kwestionowanym orzeczeniu, zostały już dwukrotnie wyjaśnione w sposób wyczerpujący, a nawet nadmiarowy, i że pozostają bez żadnej podstawy prawnej. Odnosząc się do zarzutów, SKO wyjaśniło, że art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 3 udw wymienia cztery, kumulatywne, przesłanki warunkujące przyznanie dodatku węglowego: (1) ogrzewanie gospodarstwa domowego ściśle określonym źródłem, tj. kotłem na paliwo stałe, kominkiem, kozą, ogrzewaczem powietrza, trzonem kuchennym, piecokuchnią, kuchnią węglową lub piecem kaflowym na paliwo stałe, zasilanym paliwami stałymi, tj. węglem kamiennym, brykietem lub peletem zawierającymi co najmniej 85% węgla kamiennego, (2) w przypadku kilku źródeł ogrzewania - wykazanie, że głównym źródłem ogrzewania jest jedno wyżej wymienionych, (3) ogrzewanie nim obejmuje całe gospodarstwo domowe wnioskodawcy wykazane w podaniu i (4) wpisanie lub zgłoszenie źródła ogrzewania wymienionego w pkt 1 do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków. Spośród ww. przesłanek za niewątpliwą, w ocenie SKO, uznać należy wyłącznie wymienioną w pkt 4 (po dokonanej przez skarżącego korekcie deklaracji CEEB z 28 października 2022 r.). Wniosek o wypłatę dodatku węglowego obejmował dwuosobowe gospodarstwo domowe Wnioskodawcy, zamieszkujące i gospodarujące w całym budynku (parter i pierwsze piętro), w którym głównym źródłem ogrzewania jest zadeklarowany kominek opalany węglem. W zaskarżonej decyzji SKO uznało, że ustalenie organu pierwszej instancji, odnoszące się do ogrzewania kominkiem pomieszczeń na parterze i na pierwszym piętrze, opierające się wyłącznie na oświadczeniu Wnioskodawcy, jest niewystarczające do przyjęcia, że faktycznie kominek, zainstalowany na parterze, ogrzewa cały budynek. Udostępnione do wglądu wywietrzniki (zainstalowane na korytarzu i w łazience), określone przez Skarżącego jako nawiewy ciepłego powietrza z kominka, w sytuacji, kiedy z uwagi na wysokie temperatury na zewnątrz nie było możliwości sprawdzenia, czy tak faktycznie jest, gdyż kominek nie był rozpalony, nie są bezspornym dowodem potwierdzającym, że kominek jest źródłem ciepła na obu kondygnacjach. Z tego względu wskazano w decyzji, że niewątpliwe ustalenie, czy kominek jest źródłem ciepła w całym gospodarstwie domowym, wymaga jego rozpalenia zadeklarowanym rodzajem paliwa (węglem) w trakcie kolejnego wywiadu środowiskowego. Dalej SKO wywiodło, że bez znaczenia jest podnoszony w sprzeciwie argument, iż aktualnie, wobec prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa domowego, ogrzewane są wyłącznie pomieszczenia na parterze budynku. Istotą problemu jest bowiem to, czy w budynku jest instalacja rozprowadzająca ciepło z kominka po całym domu, ponieważ, jak ustalono w trakcie pierwszego wywiadu środowiskowego, na pewno pomieszczenia na parterze i pierwszym piętrze ogrzewane są gazem. Nie została również wyjaśniona sprawa rodzaju paliwa używanego w kominku. Skoro zasadą jest, że kominki opalane są drewnem, a węgiel, z uwagi na wyższą temperaturę spalania niż drewno, może doprowadzić do deformacji elementów urządzenia, a nawet powstawania szkodliwego czadu, co oznacza, że węgiel, jako rodzaj paliwa w kominku, stanowi wyjątek, to zrozumiałe jest domaganie się od Skarżącego przedłożenia dokumentu potwierdzającego zakup tego rodzaju opału. Gdyby w trakcie pierwszego wywiadu środowiskowego Wnioskodawca, uprzedzony o terminie wywiadu, rozpalił kominek, zamiast korzystać w tym dniu z ogrzewania domu gazem, od razu wyjaśnione zostałoby to, czy kominek ogrzewa zarówno parter, jak i pierwsze piętro budynku, oraz jaki rodzaj paliwa jest w nim stosowany. Do zweryfikowania pozostałoby tylko oświadczenie Strony, że kominek jest głównym źródłem ogrzewania budynku. Ustawa o dodatku węglowym dopuszcza przyznanie dodatku węglowego gospodarstwu domowemu, w którym jest kilka źródeł ogrzewania, pod warunkiem, że źródło wymienione w art. 2 ust. 1 jest głównym. Ta okoliczność w żaden sposób nie została udowodniona przez skarżącego, mimo wezwań organu pierwszej instancji do przedłożenia dokumentów dot. zakupu węgla oraz określających zużycie gazu. Tylko ich porównanie umożliwia ocenę, czy kominek wypełnia hipotezę ww. normy prawnej. Nie ma racji Wnioskodawca podnosząc, że to nie sprawa organu, czym pali w kominku. Organ jest zobowiązany do poczynienia ustaleń w tej kwestii i zweryfikowania oświadczeń strony, zgodnie z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa. Prowadzenie postępowania dowodowego w sposób rzetelny nie stanowi wykroczenia poza te normy. Na organie spoczywa obowiązek ustalenia rzeczywistego rodzaju źródła ciepła stosowanego w gospodarstwach domowych prowadzonych na terenie gminy, jak również rodzaju paliwa używanego do ogrzewania budynków w tych gospodarstwach. SKO za całkowicie chybiony uznało zarzut zastosowania w sprawie trybu kasatoryjnego, zamiast trybu, o którym mowa w art. 136 § 1 kpa. Do bezspornego wyjaśnienia nadal pozostają trzy, spośród czterech, przesłanki warunkujące przyznanie dodatku węglowego. Nie chodzi zatem o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, ale o przeprowadzenie go w niemal całym zakresie. Istotne jest przy tym, że ustalenie, czy całe gospodarstwo domowe (cały dom) jest ogrzewane kominkiem i czy faktycznie w tym źródle ciepła stosowany jest węgiel. Możliwe jest to tylko w trakcie wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. SKO poddało nadto pod rozwagę Organu zasadność wezwania do złożenia wyjaśnień, zgodnie z art. 50 § 1 kpa, w treści których Skarżący wyjaśniłby, jak należy rozumieć argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji z 30 sierpnia 2023 r., nr SSR.4003.004427.2022.DH, że ogrzewania gazowego używa wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach w ciągu dnia, podczas nieobecności, do dogrzewania kuchni, czy nieobecność w ciągu dnia oznacza co najmniej kilkugodzinną absencję w związku z pobytem w pracy, jak również, dlaczego ogrzewana gazem ma być tylko kuchnia, a pozostałe pomieszczenia w tym czasie w ogóle nie są ogrzewane albo czy są ogrzewane kominkiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa (art. 3 § 2a ppsa). W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony. Na podstawie art. 64a ppsa, od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e ppsa kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zdanie pierwsze ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie - nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc - odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Mając to na uwadze, powtórzenia wymaga, że - w poddanej kontroli sądowej sprawie - przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji, która - na mocy art. 64a ppsa - została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten na podstawie art. 64d § 1 ppsa, podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 ppsa odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 ppsa, zgodnie z którym: sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e ppsa, zgodnie z którym: sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wskazania zatem wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 kpa. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i - w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą - jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające organ do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak zauważył NSA w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Tym samym, sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 ppsa). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że: po pierwsze - zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto: po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 kpa powinien być wykładany łącznie z art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Zatem, wydanie decyzji kasacyjnej - na podstawie art. 138 § 2 kpa - uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie będzie wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 kpa. Wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy. Ustawodawca jedynie w odniesieniu do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa określa wprost przesłankę jej wydania (gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Decyzja taka nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Co do zasady, organ odwoławczy powinien powtórnie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 138 kpa). NSA w wyroku. z 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 57/08, stwierdził, że rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, które nie może być interpretowane rozszerzająco i nadużywane z pominięciem rozważania możliwości działania organu odwoławczego w ramach art. 136 kpa. WSA we Wrocławiu w wyroku z 31 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Wr 530/07) orzekł, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego, to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy. W wyroku z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 204/08, WSA w Lublinie podkreślił, że organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, powinien wskazać, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego jest niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przy czym, organ odwoławczy ma również obowiązek w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić, z jakich powodów zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie odkodował przesłanki wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa, wskazując tak na wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, czyli wymagający - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - procedowania organu pierwszej instancji we wskazanym przez organ drugiej instancji zakresie. Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy, Sąd mógł badać decyzję organu drugiej instancji wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne. Przeprowadzenie analizy prawidłowości decyzji SKO objętej sprzeciwem Strony wymaga przywołania niektórych przepisów ustawy o dodatku węglowym. Zgodnie z art. 2 udw: 1. Dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków. 2. Przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w art. 2 ust. 1 udw, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). 3. Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. 5a. Dodatek węglowy nie przysługuje gospodarstwom domowym objętym pozytywnie rozpatrzonym wnioskiem o wypłatę dodatku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1772 ze zm.). 15. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. 15a. Dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1469 ze zm.); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym, d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych; 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. 15b. Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 udw stosuje się. 15c. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. 15d. W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. 16. Przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji. Według art. 3 udw: 1. Do postępowania w sprawie wypłaty dodatku węglowego przepisy art. 23 ust. 3, 12 i 13, art. 24a ust. 1 i 2, art. 25 ust. 3 i 4, art. 29, art. 30 i art. 30a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych stosuje się odpowiednio, przy czym ilekroć w tych przepisach jest mowa o rodzinie, rozumie się przez to gospodarstwo domowe, o którym mowa w art. 2 ust. 2. 3. W sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przywołane przepisy, oprócz ustanowienia materialnoprawnych przesłanek wypłaty dodatku węglowego, określają również zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dodatku węglowego. Dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, właściwy organ gminy zobowiązany jest uwzględnić informacje wynikające z deklaracji CEEB oraz z dowodów wymienionych w art. 2 ust. 15a udw, przy czym katalog dowodów, których przeprowadzenie jest dopuszczalne, pozostaje otwarty. Ponadto ustawa dopuszcza również przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Z treści art. 2 ust. 15a udw wynika, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 udw może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały wymienione przykładowo w art. 15a ustawy. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, na podstawie których organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma charakter otwarty. Zgodnie z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa organy administracji w toku postępowania tak z urzędu, jak i na wniosek, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy, powinny zostać wyjaśnione przy zastosowaniu ogólnych zasad postępowania dowodowego wynikających z kpa, przy uwzględnieniu, że nie są one wyłączone z zastosowania na mocy przepisów ustawy o dodatku węglowym, co wynika z odesłania zawartego w art. 3 ust. 3 udw. Należy podkreślić, że zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wysłowionej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 kpa, stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i wszechstronne rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych polega na takim ustosunkowaniu się do każdego zarzutu i argumentu, aby uzyskać jednoznaczność i konkretność ustaleń, co warunkuje poprawność dokonanej subsumpcji (wyrok WSA w Gliwicach z 20 października 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 44/22). Należy też raz jeszcze wskazać, że w sprawach o wypłatę dodatku węglowego stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia przesłanek ustawowych, warunkujących przyznanie tego świadczenia, może być ustalony przy zastosowaniu otwartego katalogu źródeł i informacji, jedynie przykładowo wymienionych w art. 2 ust. 15-15b udw. Nie budzi też wątpliwości to, że informacje podane we wniosku o wypłatę dodatku węglowego powinny zostać zweryfikowane przez organ gminy przed wypłatą świadczenia, bądź też przed podjęciem decyzji o odmowie przyznania dodatku węglowego. W analizowanej sprawie SKO jednoznacznie wskazało, że jedyną niewątpliwie ustaloną, doniosłą prawnie okolicznością, jest wpisanie lub zgłoszenie źródła ogrzewania do centralnej ewidencji emisyjności budynków. W pozostałym zakresie istniejący w sprawie stan faktyczny nie został wystarczająco wyjaśniony i ustalony. W sprawie nie ustalono z całą pewnością, czy kominek służy do ogrzewania całego budynku, ani też czy jest zasilany paliwami stałymi. Co jest w sprawie bardzo istotne, Wnioskodawca dysponuje dwoma źródłami ogrzewania gospodarstwa domowego, konieczne jest więc ustalenie, które z nich jest źródłem głównym, czego również nie uczyniono. Nie ustalono też, czy w sprawie zachodzi przeszkoda do wypłaty dodatku węglowego wynikająca z art. 2 ust. 5a udw. Słusznie zatem organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie wyjaśniono i nie ustalono okoliczności faktycznych mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Zakres i znaczenie prawne okoliczności koniecznych do wyjaśnienia jest tak duży, że braki postępowania przeprowadzonego przez Organ nie mogą być konwalidowane przez SKO, gdyż skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Sąd zauważa w tym miejscu, że postępowanie organu pierwszej instancji, zmierzające do przyznania i wypłaty świadczenia bez wydania decyzji administracyjnej (art. 2 ust. 16 udw), ze swojej natury cechuje się pewnym uproszczeniem w stosunku do "pełnego" postępowania administracyjnego. Jeżeli jednak Organ, w istniejących okolicznościach sprawy, prowadzi "pełnowymiarowe" postępowanie administracyjne, to zarówno postępowanie dowodowe, jak i wydana decyzja muszą odpowiadać wszystkim wymogom kpa. Oznacza to między innymi, że wniosek strony i składane przez nią oświadczenia podlegają weryfikacji, a brak możliwości potwierdzenia istnienia doniosłych prawnie okoliczności również będzie podlegał ocenie przez organ prowadzący postępowanie. W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie przez SKO kwestionowanej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, zauważając braki dowodowe, nienadające się do konwalidowania na etapie odwoławczym bez naruszenia prawa strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwie instancje. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego, opisane w objętej sprzeciwem decyzji i w części historycznej wyroku Sądu. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie zachodziła obiektywna potrzeba dokonania dodatkowych ustaleń w zakresie spełnienia albo niespełnienia w sprawie wszystkich przesłanek wypłaty wnioskowanego świadczenia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, iż podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego też brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym SKO było zobligowane do uchylenia decyzji objętej odwołaniem. Przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych zostały udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 ppsa, oddalił sprzeciw.