II SA/Op 358/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie wniosku J. K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Prokuratora Apelacyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 5 grudnia 2005 r., Nr XXVII/192/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odmówić dopuszczenia J. K. do udziału w postępowaniu sądowym. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Apelacyjnego we Wrocławiu (pismem z dnia 28 marca 2014 r.) jest uchwała Rady Gminy Komprachcice z dnia 5 grudnia 2005 r., nr XXVII/192/05, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulicy [...]. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wójta Gminy Komprachcice przedłożył uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 11 września 2014 r., nr XXXII/211/14, podjętą w sprawie wniesionej skargi wraz z uzasadnieniem stanowiącym załącznik do uchwały, w której skargę Prokuratora uznano za nieuzasadnioną. W dniu 22 października 2014 r. do sprawy złożone zostało pismo przez J. K. (datowane na dzień 20 października 2014 r.), w którym nadawca sformułował zarzuty względem stanowiska Rady Gminy Komprachcice przedstawionego w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 września 2014 r. i zawarł żądanie wydania nakazu zmiany zaskarżonego planu miejscowego z uwzględnieniem jego działek nr a i b, jako mieszkaniowych oraz ustaleniem właściwego zakreślenia drogi obok jego działek bez sugestii, że będzie to kosztem jego działek. W związku ze złożonym pismem, w dniu 30 października 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wezwał J. K. do złożenia oświadczenia co do tego, czy składając pismo procesowe zgłasza swój udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania, a jeśli tak to na jakiej podstawie. Przytaczając treść art. 33 § 1 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wskazał, że oświadczenie należy złożyć w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W odpowiedzi na wezwanie udzielonej pismem z dnia 10 listopada 2014 r., J. K. stwierdził, że jego odpowiedź mieści się w opisie, który wskazał w swoim piśmie z dnia 20 października 2014 r. Wywodził, że jest osobą poszkodowaną przez Urząd Gminy i Radę Gminy Komprachcice, co w jego ocenie jasno potwierdza, że w sprawie jest stroną i to stroną pokrzywdzoną. Odnośnie wezwania do wskazania podstawy prawnej zaznaczył, że nie jest radcą prawnym i nie zna dokładnie "artykułów prawnych" Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu, w dniu 29 stycznia 2015 r., na pytanie Sądu – J. K. oświadczył, że w postępowaniu ze skargi Prokuratora Apelacyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 5 grudnia 2005 r., chce występować jako uczestnik postępowania. Wypowiadając się w kwestii ww. wniosku Prokurator pozostawił wniosek do decyzji Sądu, a pełnomocnik organu wniósł o jego oddalenie podnosząc, że J. K. nie ma w sprawie interesu prawnego z uwagi na to, iż Sąd rozpoznawał już sprawę z jego skargi na zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należało odmówić dopuszczenia J. K. do udziału w postępowaniu sądowym. W myśl art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a, w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie jednak z art. 33 § 1 P.p.s.a., osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jest uczestnikiem postępowania sądowego, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. udział w charakterze uczestnika postępowania sądowego może natomiast zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z przepisów art. 33 P.p.s.a. niewątpliwie wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, poza skarżącym i organem administracji, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, mogą brać udział także inne podmioty, które stosownie do treści art. 12 P.p.s.a są uczestnikami tego postępowania na prawach strony. Ustawodawca podzielił tych uczestników na dwie grupy, tj. takich, którym na podstawie art. 33 § 1 P.p.s.a. udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania, a więc ma charakter obligatoryjny oraz tych, którym na zasadzie art. 33 § 2 P.p.s.a. udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być dopiero przyznany przez Sąd na ich wniosek, czyli mający charakter fakultatywny. Jednakże w myśl art. 33 P.p.s.a. dostrzec trzeba, że charakter udziału w postępowaniu sądowym zależy od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu administracyjnym, czy też nie. W tym zakresie, w ocenie Sądu opowiedzieć należy się za szerokim rozumieniem terminu "postępowanie administracyjne", tj. obejmującym wszelkie postępowania przed organami administracji publicznej, poddane kontroli sądów administracyjnych. Niezależnie jednak od charakteru udziału, poza przypadkiem dotyczącym organizacji społecznej, uznanie za uczestnika postępowania związane jest z posiadaniem interesu prawnego w rozpoznaniu sprawy przez sąd. W niniejszej sprawie J. K. zgłosił swój udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym ze skargi Prokuratora Apelacyjnego na uchwałę Rady Gminy Komprachcice, podjętą w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego. Dokonanie zgłoszenia zamiaru uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony stanowi jednak wyłącznie spełnienie wymogu formalnego, w przedmiocie złożenia wniosku na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. i nie przesądza o automatycznym uznaniu wnioskodawcy za uczestnika postępowania. Wniosek poddany jest bowiem ocenie Sądu. Uwzględniając szeroką interpretację pojęcia postępowania administracyjnego z art. 33 § 2 P.p.s.a., uznać przyjdzie, że możliwe jest zgłoszenie udziału w charakterze uczestnika, w sprawie ze skargi na uchwałę podjętą w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania pomimo, że akt ten został podjęty w wyniku sformalizowanej procedury planistycznej, która odbiega od przepisów K.p.a. Status uczestnika można jednak uzyskać po wykazaniu, że wynik postępowania sądowego dotyczy interesu prawnego osoby, która chce w nim brać udział na prawach strony. Skoro w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, uruchomionym skargą Prokuratora, ma być skontrolowana wskazana powyżej uchwała w przedmiocie miejscowego planu, należało zatem ustalić, czy dotyczy ona interesu prawnego J. K. zgłaszającego swój udział w charakterze uczestnika postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, które zdaniem Sądu należy podzielić, pod pojęciem "interesu prawnego" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Mieć interes prawny to coś więcej niż mieć interes faktyczny w sprawie. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków społecznych. Natomiast z interesem faktycznym, który nie uprawnia do uznania za uczestnika postępowania, mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną danego podmiotu i przyznająca mu ochronę prawną. Dlatego też, stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danego podmiotu musi wpływać na jego sytuację prawną (por. postanowienia NSA z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II OZ 819/14 i z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OZ 783/14, LEX nr 1527900). Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że wnosząc o dopuszczenie do udziału w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego wnioskodawca powinien wykazać, że uchwała ta skutkuje dla niego, na podstawie obowiązującego prawa, powinnością określonego zachowania, bądź umożliwia uzyskanie, czy też ograniczenie lub pozbawienie określonego uprawnienia lub obowiazku. Do uznania za uczestnika postępowania, a w konsekwencji dopuszczenia do udziału w sprawie na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., nie wystarczy natomiast samo powołanie się na fakt bycia właścicielem nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie terenu objętego planem miejscowym, którego zapisy w żadnym zakresie nie odnoszą się do tej nieruchomości. We wniosku o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym J. K. nie wykazał w żaden sposób, aby zaskarżona uchwała wpływała w jakikolwiek sposób na jego sytuację prawną tj. nie wskazał przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę jego roszczeń w zakresie kwestionowania zapisów planu miejscowego i uprawniał go do żądania ich zmiany. Z treści jego zarzutów formułowanych wobec uchwały stanowiącej odpowiedź organu na skargę Prokuratora oraz odpowiedzi przesłanej na wezwanie Sądu wynika jednak, że swój interes prawny w niniejszej sprawie wywodzi on z prawa własności działek nr a i b, które nie zostały objęte zaskarżoną uchwałą. To powoduje natomiast, że dla oceny w niniejszej sprawie interesu prawnego J. K. zasadnicze znaczenie ma wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 772/11, oddalający skargę J. K. na - będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie - uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 5 grudnia 2005 r., nr XXVII/192/05. Wnosząc skargę na tę uchwałę J. K. wskazywał bowiem na naruszenie jego interesu prawnego przez wskazaną uchwałę wskutek nie objęcia planem miejscowym działek nr a i b stanowiących jego własność. Tak jak w niniejszej sprawie opierał on zatem swój interes prawny na prawie własności tych nieruchomości. Przywołanym wyżej wyrokiem Sąd prawomocnie rozstrzygnął natomiast kwestię jego interesu prawnego w kontekście sprawy dotyczącej oceny legalności tej uchwały. Wyrokiem tym stwierdzając, że postanowienia przedmiotowego planu miejscowego nie oddziałują negatywnie na sferę praw i obowiązków J. K., Sąd uznał, że brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącego, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej i tym samym interes prawny strony skarżącej w omawianym względzie nie istnieje. Z tego też powodu Sąd oddalił skargę. Ocena, co do interesu prawnego J. K., podzielona została przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1847/12 oddalił jego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Op 772/11, stwierdzając m.in., iż Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że postanowienia planu nie oddziałują negatywnie na sferę praw i obowiązków skarżącego, zaskarżona uchwała nie ogranicza, nie znosi i nie umożliwia realizacji prawa własności skarżącego, tym samym nie narusza tego prawa. Sąd odwoławczy wskazał też, iż przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko skarżącego, że zależało mu na ujęciu działek w planie i ustabilizowaniu sytuacji prawnej, przez uzyskanie prawa do warunków zagospodarowania na takich samych zasadach jak pozostałych właścicieli podobnych działek w sąsiedztwie, zapewnieniu gwarancji, co do zasad zagospodarowania i stworzeniu pewności obrotu prawnego z punktu widzenia ewentualnej sprzedaży działki i dzierżawy - nie może stanowić o istnieniu "interesu prawnego" skarżącego, w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, wynikającej z tego przepisu, wyraża się w tym, że sądy, organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wprawdzie, co do zasady wynikający z art. 170 P.p.s.a. stan związania ograniczony jest tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, niemniej jednak nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia natomiast, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 P.p.s.a. polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1792/12, LEX nr 1494706). Wobec powyższego, uwzględniając wyrok WSA w Opolu z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 772/11, którym skarga J. K. została oddalona z uwagi na brak po jego stronie interesu prawnego w kwestionowaniu zapisów zaskarżonej uchwały Sąd przyjął, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie dotyczy jego interesu prawnego. Z tego też powodu należało odmówić dopuszczenia J. K. do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.