II SA/Op 36/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi F. K. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 22 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 23 sierpnia 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego F. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 22 listopada 2013 r., nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia F. K. na postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 23 sierpnia 2013 r., nr [...], odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 21 września 2012 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. N. i G. N. pozwolenie na budowę czterech wiat dla hodowli norek, wraz z infrastrukturą towarzyszącą w [...], na działkach nr B i A. Zaskarżonym postanowieniem uchylono postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 23 sierpnia 2013 r. i ponownie orzeczono o odmowie wznowienia postępowania w opisanej sprawie. Postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 22 listopada 2013 r. zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2013 r., skierowanym do Starosty Oleskiego, F. K., powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 8 K.p.a., zażądał wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia, w formie decyzji, J. N. i G. N. pozwolenia na budowę czterech wiat przeznaczonych dla prowadzenia hodowli norek, w obrębie działek nr A i B, położonych w [...], gm. [...]. Wniósł jednocześnie o wstrzymanie wykonania oraz uchylenie kwestionowanej decyzji i dopuszczenie składającego wniosek do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Uzasadniając swoje żądanie F.K. podniósł, że ostateczną decyzją Burmistrza Gorzowa Śląskiego nr [...], z 15 kwietnia 2011 r., ustalono na rzecz J. i G. N., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiocie projektowanej przez wnioskodawców inwestycji 4 wiat dla hodowli norek w obrębie działek nr A i B, zaznaczając, że decyzja ta stanowiła podstawę wydania, zgodnie ze stosownymi przepisami Prawa budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu małżonkom N. pozwolenia na budowę. Wnioskodawca wyjaśniał, że dnia 28 czerwca 2013 r. wystąpił do Burmistrza Miasta Gorzowa Śląskiego o wydanie odpisu decyzji nr [...] z 15 kwietnia 2011 r. Po czym stwierdził istnienie znaczących różnic w treści decyzji otrzymanej jako strona w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a otrzymanym na swój wniosek odpisem decyzji. Różnice dotyczyły przedmiotu decyzji, tj. ilości wiat, o lokalizacji których orzekano (decyzja nr [...] doręczona skarżącemu jako stronie postępowania rozważała lokalizację jednej wiaty, w decyzji o tym samym numerze i z tej samej daty, stanowiącej podstawę wydania pozwolenia na budowę ilość wiat wynosiła cztery) oraz objęcia projektowaną inwestycją działek B i A, podczas, gdy treść decyzji doręczonej bezpośrednio stronie wymieniała wyłącznie działkę nr B. Dalej wnioskodawca wyjaśniał, że w wyniku zasygnalizowanych uchybień, Burmistrz Gorzowa Śląskiego postanowieniem z dnia 8 lipca 2013 r., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 15 kwietnia 2011 r., z uwagi na brak udziału strony w postępowaniu bez swojej winy. Powołując się na powyższą okoliczność skarżący argumentował, że w sprawie pozwolenia na budowę wystąpiły nowe okoliczności, polegające na istnieniu dwóch różnych decyzji lokalizacyjnych i okoliczność ta ma istotne znaczenie dla dalszego bytu pozwolenia na budowę. Zwracając uwagę na treść przepisów art. 28 K.p.a. i art. 28 Prawa budowlanego, wywodził, że winien brać udział w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę wiat dla hodowli norek, ponieważ nieruchomość, której jest właścicielem znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Podkreślił, że ww. przepis Prawa budowlanego nie wymaga, aby dla posiadania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę podmiot wskazujący na swój interes prawny musiał wykazać, że został on naruszony. Okoliczność, że wnioskodawca do tej pory nie był stroną postępowania o pozwolenie na budowę winna, w ocenie strony, podlegać sanacji w postępowaniu wznowieniowym. Skarżący szczegółowo wyjaśnił jak projektowana inwestycja, zlokalizowana bezpośrednio przy działkach stanowiących jego własność, istotnie i wielopłaszczyznowo oddziaływać będzie na jego nieruchomości. W tym zakresie wskazywał na położenie budynku mieszkalnego, poziom imisji pośrednich i bezpośrednich z działki nr B i A, co skutkować będzie nagłym i drastycznym zaburzeniem środowiska w obrębie działek nr C, D, E, powodującym likwidację tzw. dobrosąsiedztwa, wzrost zanieczyszczenia gleby i wód, a to z uwagi na brak w miejscowości [...] kanalizacji. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący dowodził, że przewidywalny jest wynik postępowania wznowionego przez Burmistrza Gorzowa w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co z kolei rzutować będzie na możliwość utrzymania bytu prawnego kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę w realiach ujawnienia rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że nie dysponuje numerem pozwolenia na budowę, jednakże, w jego przekonaniu, przytoczone okoliczności a w szczególności numer decyzji Burmistrza Miasta Gorzów Śląski, określenie stron, określenie przedmiotu pozwolenia na budowę w sposób jednoznaczny i wystarczający identyfikują samo pozwolenie. W dniu 28 czerwca 2013 r. została sporządzona przez urzędnika Starostwa Powiatowego w Oleśnie notatka służbowa, w której odnotowano fakt udostępnienia F.K. akt sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia 21 września 2012 r., wraz z projektem budowlanym dotyczącym przedmiotowej inwestycji oraz decyzją o warunkach zabudowy dla czterech wiat dla hodowli norek w [...], na działkach nr A i B. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2013 r., Starosta Oleski opierając się o art. 149 § 3 i 4 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie z wniosku J. i G. N. o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę czterech wiat dla hodowli norek wraz z infrastrukturą towarzyszącą w [...] z dnia 28 czerwca na działkach oznaczonych nr ewid. gr. B i A, zakończonego ostateczną decyzją Starosty Oleskiego nr [...], z 21 września 2012 r. Starosta Oleski stwierdził, po dokonaniu analizy załączonych do wniosku dokumentów, tj. pisma wnioskodawcy skierowanego do Burmistrza Gorzowa Śl. z dnia 28 czerwca 2013 r. oraz postanowienia Burmistrza Gorzowa Śl. z dnia 8 lipca 2013 r., że F.K. uzyskał informację o planowanej budowie czterech wiat w dniu 28 czerwca 2013 r., a nie jak wskazał we wniosku - dnia 21 lipca 2013 r. Zaakcentował organ, iż w dniu 28 czerwca 2013 r. strona w wydziale administracji architektoniczno-budowlanej Starostwa zapoznała się z aktami sprawy zatwierdzenia projektu i pozwoleniem na budowę czterech wiat przeznaczonych na hodowlę norek na działkach nr A i B w [...]. Powyższe, w ocenie organu, przesądza o uchybieniu terminu, w związku z czym postanowiono jak na wstępie postanowienia. Pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r., (data nadania w placówce pocztowej - 31 sierpnia 2013 r.) F.K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji naruszył przepisy proceduralne, w tym art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a., poprzez całkowicie pominięcie kwestii pojawienia się nowych okoliczności faktycznych, tj. istnienia w obrocie rozbieżnych decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda Opolski, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, na wstępie swoich rozważań wyjaśnił, że zgodnie z art. 149 § 1 i § 3 K.p.a. wznowienie postępowania lub odmowa jego wznowienia następuje w drodze postanowienia. Przed jego wydaniem organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Podkreślił, że tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 K.p.a. bądź nie został zachowany termin do jego złożenia, organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Przypominając okoliczności faktyczne sprawy organ odwoławczy podniósł, że Starosta Oleski w postanowieniu z dnia 23 sierpnia 2013 r. odniósł się wyłącznie do zbadania kwestii dochowania przez F.K. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania co do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Natomiast zarzucił, że w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do faktu, że wniosek z dnia 2 sierpnia 2013 r. obejmował również żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wojewoda Opolski wywodził, że z akt sprawy wynika, iż małżonkowie N. wystąpili w dniu 20 lipca 2012 r. do Starosty Oleskiego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, do którego załączyli decyzję Burmistrza Miasta Gorzowa Śl. Nr [...] z 15 kwietnia 2011r. (znak sprawy [...]) ustalającą warunki zabudowy dla hodowli norek, na działce nr [...], obręb [...]. Z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosek z dnia 20 lipca 2013 r., organ I instancji pozostawił bez rozpoznania. Następnie, inwestorzy pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r. wystąpili o wydanie pozwolenia na budowę dołączając do wniosku decyzję Burmistrza Miasta Gorzowa Śl. z dnia 15 kwietnia 2011 r. nr [...] (znak sprawy [...]) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech wiat dla hodowli norek, na terenie działek o nr B i A, obręb [...]. Starosta Oleski, decyzją z dnia 21 września 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i G. małż. N., pozwolenia na budowę czterech wiat dla hodowli norek, na wskazanych działkach. Oznacza to, zdaniem Wojewody, że Starosta Oleski w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wiedział, że inwestorzy poza decyzją o warunkach zabudowy, na której realizację otrzymali pozwolenie na budowę, wcześniej otrzymali inną decyzję ustalającą warunki zabudowy, dotyczącą jednej wiaty dla hodowli norek. Organ zaznaczył, że przepisy prawa pozwalają na wydawanie dowolnej ilości, na różnego rodzaju typu inwestycji, decyzji o warunkach zabudowy. Dodał, że gdy inwestor uzyska decyzje o pozwoleniu na budowę opierająca się o jedną z decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza wygaśnięcie pozostałych decyzji. Zauważył także, że stosownie do art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany decyzją o warunkach. Dopiero skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, umożliwia organom administracji architektoniczno-budowlanej podjęcie postępowania dotyczącego tego pozwolenia. Wobec powyższego, po zbadaniu wniosku F.K. z dnia 2 sierpnia 2013 r., w zakresie przesłanek dotyczących wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz zachowania terminu do wniesienia wniosku, zgodnie z art. 148 K.p.a., Wojewoda Opolski wskazał, że strona uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a okoliczności podane jako podstawa wznowienia postępowania z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 były znane organowi. Stąd, w ocenie organu odwoławczego, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. należało uchylić postanowienie Starosty Oleskiego i orzec o odmowie wznowienia postępowania, bowiem bez potrzeby merytorycznego rozpatrzenia sprawy, dokonując wstępnej analizy, opierając się o posiadane akta, uznać należało, że wniosek z dnia 2 sierpnia 2013 r. nie spełnia warunków formalnych do wznowienia postępowania. Dlatego Wojewoda Opolski uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł w odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji tego organu nr [...] z dnia 21 września 2012 r. (znak sprawy [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę czterech wiat dla hodowli norek wraz z infrastrukturą towarzyszącą w [...] na działkach nr B i nr A. W skardze do Sądu F.K. wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody Opolskiego z dnia 22 listopada 2012 r., zarzucając skarżonemu aktowi naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 7 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 147 K.p.a. Skarżący zarzucił, że rozstrzygnięcie jest błędne, organ odwoławczy nie rozpatrzył meritum problemu. Nie godził się ze stwierdzeniem Wojewody, że Starosta Oleski w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, "wiedział iż inwestorzy poza decyzją o warunkach zabudowy, na której realizację otrzymali pozwolenie na budowę, wcześniej otrzymali inną decyzję ustalającą warunki zabudowy, obejmującą budowę jednej wiaty dla hodowli norek". Podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] w sprawie [...] nigdy nie została skarżącemu doręczona. O jej istnieniu, skarżący, który nie był stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, dowiedział się dopiero z treści postanowienia Wojewody Opolskiego. Tym samym, w przekonaniu skarżącego, nowa okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie polega, jak uznał to organ, na istnieniu dla inwestycji planującej realizację jednej wiaty decyzji nr [...], wydanej w sprawie [...], a dla inwestycji polegającej na budowie czterech wiat decyzji [...] wydanej w sprawie [...], znanych Staroście Oleskiemu, ale na nieznanej temu organowi okoliczności, iż w sprawie [...], skarżący nie posiadał wiedzy o wszczęciu, prowadzeniu i zakończeniu postępowania o ustalenie warunków zabudowy pod sygnaturą [...]. Powyższe oznacza, że zasadne jest twierdzenie, iż jest to okoliczność nowa i jak zauważył na podstawie akt sprawy, nieznana Staroście Oleskiemu w chwili wydawania decyzji ostatecznej oraz istniejąca w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego, należało także, w realiach sprawy rozważyć konieczność stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia 15 kwietnia 2011 r. z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa oraz zaistnieniem okoliczności uniemożliwiających jej wykonanie. W tym kontekście, skarżący wywodził, że nie wiadomym jest, która z "wersji" decyzji nr [...] z dnia 15 kwietnia 2011 r. ma podlegać wykonaniu. Skarżący nie godził się z rozstrzygnięciem pozwalającym na realizację inwestycji w zakresie budowy czterech wiat dla hodowli norek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., - oznaczana dalej jako P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji albo stwierdzeniem jej nieważności, bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa zostały wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a. W przypadku niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Opolski uchylił postanowienie Starosty Oleskiego odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. oraz G. N. pozwolenia na budowę czterech wiat dla hodowli norek wraz z infrastrukturą towarzyszącą w [...] na działkach nr B i A i orzekł o odmowie wznowienia postępowania w wymienionej sprawie. Jako zasadniczy motyw swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał okoliczność uchybienia terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania co do przesłanki z art. 145 § 1 K.p.a. oraz niezaistnienie przesłanki pozwalającej na wznowienie postępowania, a określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W związku z tym, na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, dotyczy bowiem sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Jego przedmiotem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana kontroli w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z istotnych wad wymienionych w art. 145 § 1 lub 145a § 1 K.p.a. i ewentualnym ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy któraś z wad postępowania nie wpłynęła na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Wznowienie postępowania administracyjnego, jak wyżej powiedziano, jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej - składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co - w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony - oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 K.p.a., a także, czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie (w sposób niebudzący wątpliwości) od osoby niemającej (nie mogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji - nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje postanowienie odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 K.p.a.). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 K.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a K.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a K.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z przywołanych unormowań wynika niedwuznacznie, że w pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie analizuje przyczyn wznowienia, gdyż jego kompetencje w tej fazie proceduralnej sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawca wskazał przynajmniej jedną z ustawowych przyczyn uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Oznacza to, że przed przeprowadzeniem postępowania, organ administracji publicznej jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ograniczającego się do zbadania zagadnień formalnych. Powtórzyć przyjdzie, na tym etapie postępowania organ bada, czy żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie oraz czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych. Powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie podkreślano, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a. przesłankach wznowienia a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. W razie niewystąpienia tychże warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 K.p.a. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 K.p.a. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych a nie merytorycznych. Odnosząc poczynione uwagi do rozpoznawanej sprawy, daje się zauważyć, że Wojewoda Opolski w pierwszym etapie postępowania, o którym mowa w art. 149 K.p.a., przedwcześnie podjął się badania (analizy) przyczyny wznowienia postępowania wskazanej przez wnioskodawcę i ujętej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., czym naruszył art. 149 § 2 w zw. z § 1 K.p.a. Jednocześnie powiedzieć przyjdzie, że organy obu instancji nie poddały analizie wniosku skarżącego pod kątem wszystkich wskazanych przez niego przesłanek wznowienia postępowania. We wniosku z dnia 8 sierpnia 2013 r. skarżący podał bowiem, że na podstawie art. 145 §1 pkt 4, 5, i 8 K.p.a. domaga się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę czterech wiat przeznaczonych dla hodowli norek. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Starosty Oleskiego podstawą odmowy wznowienia postępowania było ustalenie, że skarżący złożył podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu określonego w art. 148 K.p.a. Organ odwoławczy orzekając o odmowie wznowienia postępowania dodatkowo podniósł, że tak określony wniosek nie spełnia wymogów formalnych do wznowienia postępowania. W ocenie organu odwoławczego, decyzje o warunkach zabudowy, które zdaniem skarżącego stanowiły nowe okoliczności faktyczne i dowody istniejące w chwili wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (pozwolenie na budowę), nie stanowiły przesłanki pozwalającej na wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W tym zakresie Wojewoda przedstawił argumentację uzasadniającą prawidłowość wydania kwestionowanej decyzji. Z powyższego wynika, że istnieje rozbieżność między podstawą wznowienia podaną we wniosku, do której odniósł się organ pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) a podstawą, w przedmiocie której dodatkowo orzekał organ odwoławczy. Skoro organ odwoławczy nie zmierzał do wyjaśnienia tej rozbieżności, przyjmując, że skarżący wniósł także o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., pomijając żądanie oparte o art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., to w postępowaniu organu odwoławczego można upatrywać naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy objął oceną wskazane w we wniosku i zażaleniu argumenty dotyczące istnienia nowych dowodów zatem rozszerzył przedmiot sprawy w części, która nie była uprzednio objęta zakresem oceny i rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dodatkowo, jak już powiedziano, organ odwoławczy przed wznowieniem postępowania dokonał negatywnych ustaleń co do przyczyny wznowienia. Jeżeli są jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia postępowania wskazanej przez stronę i istnieje potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje. Podkreślić przyjdzie, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania może nastąpić tylko z trzech następujących przyczyn: podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 K.p.a., w podaniu o wznowienie nie podano żadnej z przyczyn wznowienia określonej w art. 145 § 1 K.p.a. (także 145a i 145b K.p.a.). Z treści postanowień organów obu instancji nie wynika, aby poddano wniosek skarżącego ocenie pod kątem zachowania terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a., w odniesieniu do wskazanej przez skarżącego przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 K.p.a. Reasumując, w przekonaniu Sądu, organ odwoławczy w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego podjął się badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. już w pierwszym etapie procedury wznowieniowej, przeto uchybił unormowaniu zawartemu w art. 149 § 2 K.p.a., co - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - musiało prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć obu instancji. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku znajduje umocowanie w art. 152 P.p.s.a. Stosownie do art. 60 § 1 i 3 P.p.s.a. orzeczenie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu odnosi się do przedmiotu zaskarżenia, a więc do zaskarżonego postanowienia Wojewody Opolskiego z dnia 22 listopada 2013 r. Rozstrzygnięcie w pkt 3 ma swoją postawę w art. 200 P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ drugiej instancji, winien uwzględnić tożsamość przedmiotu kontroli, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Następnie, w ramach uprawnień wynikających z art. 138 K.p.a., które ma odpowiednie zastosowanie w sprawie na podstawie art. 140 K.p.a., organ ten na nowo oceni możliwość rozpatrzenia zażalenia skarżącego, w szczególności mając na uwadze argumenty strony co do przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 K.p.a. w związku z art. 148 § 1 K.p.a.