II SA/Op 361/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej przez R. S., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 kwietnia 2017 r. przyznającą skarżącemu zasiłek celowy z przeznaczeniem na sfinansowanie kosztów naprawy okularów w wysokości 160 zł. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: W dniu 31 marca 2017 r. R. S. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w Opolu wniosek o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego w formie usług opiekuńczych i naprawy okularów. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w tym samym dniu sprecyzował treść żądania podając, że oczekuje pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na sfinansowanie kosztów naprawy okularów, które pozostawił w sekretariacie MOPR z prośbą o przekazanie ich Dyrektorowi Ośrodka i oczekuje, że zostaną one naprawione. Organ ustalił ponadto, że ww. mieszka sam, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, a jego jedyny dochód stanowi zasiłek stały w wysokości 481 zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Decyzją z dnia 13 kwietnia 2017 r., nr [...], Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, przyznał R. S. zasiłek celowy z przeznaczeniem na sfinansowanie kosztów naprawy okularów w kwocie 160 zł i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał przepisy art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 7 pkt 1, 5 i 6, art. 8 ust. 1, 3 i 4, art. 9, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1, 3 i 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą oraz § 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058), zwanego dalej rozporządzeniem, a także art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskodawca spełnia warunki uprawniające do przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z uwagi na występujące ubóstwo, niepełnosprawność, długotrwałą chorobę oraz spełnienie kryterium dochodowego. Równocześnie stwierdził konieczność zaspokojenia potrzeby, jaką jest pokrycie kosztów naprawy okularów. Podał, że dochód w kwocie 634,00 zł, ustalony za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku, tj. za luty 2017 r., składa się z zasiłku stałego wnoszącego 481 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego 153 zł. Organ wyjaśnił, że celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych, a jej rodzaj, forma i rozmiar powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, natomiast potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przedstawiając analitykę środków wydatkowanych na realizację omawianej formy pomocy, organ odnotował, że na realizację zasiłków celowych w bieżącym miesiącu przeznaczono w planie finansowym Ośrodka kwotę ok. 27.200 zł, co przy wypłacie ok. 160 świadczeń daje średnio zasiłek w kwocie około 170 zł, w zależności od sytuacji osoby lub rodziny. W pierwszej kolejności pomocą objęte zostały osoby i rodziny bez dochodu, a następnie te, których dochód jest niższy od kryterium dochodowego. W odniesieniu do pomocy przyznanej wnioskodawcy organ wskazał, że kwota zasiłku pokrywa w całości wydatki na cel wskazany we wniosku. Z kolei, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 K.p.a., organ uzasadnił wyjątkowo ważnym interesem strony, spowodowanym trudną sytuacją życiową, tj. brakiem środków własnych na pokrycie kosztów związanych z naprawą okularów. Od powyższej decyzji R. S. wniósł odwołanie, w którym zarzucił, że przyznano zasiłek płatny przelewem na konto optyka, przy czym Dyrektor PCPR podjął decyzję samowolnie, gdyż nie konsultując jej z odwołującym zadecydował o naprawie okularów przez innego optyka niż ten, który je wykonał. Podniósł, że okulary są "źle zrobione", wszystko jest niestabilne, w każdej chwili mogą spaść, a ponadto stwierdził, że brakuje dwóch soczewek. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w pełni ustalenia faktycznie i prawne organu pierwszej instancji. Powołując przepisy art. 3 ust. 3, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ustawy, Kolegium wskazało na zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego. Podkreśliło, że ten rodzaj zasiłku jest świadczeniem uznaniowym. Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, że sytuacja finansowa i zdrowotna R. S. uzasadnia przyznanie mu zasiłku celowego na pokrycie kosztów naprawy okularów, gdyż z akt sprawy wynika, że został on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe oraz jest całkowicie niezdolny do pracy, natomiast jego dochód składający się z zasiłku stałego 481 zł oraz pielęgnacyjnego 153 zł, wynosi łącznie 634,00 zł, która to kwota nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wynoszącego 634 zł. Kolegium dostrzegło, że R. S. nie kwestionuje wysokości przyznanego zasiłku celowego i uznało, że przyznana kwota 160 zł jest uzasadniona, gdyż odpowiada wysokości rzeczywistych kosztów naprawy okularów wynikających wprost z faktury VAT nr [...] z 6 kwietnia 2017 r., wystawionej przez A Sp. z 0.0. z siedzibą w [...]. Zdaniem Kolegium, wprawdzie z analityki przedstawionej przez organ pierwszej instancji wynika, że przeciętna wysokość zasiłku celowego w miesiącu kwietniu 2017 r. wynosi 170 zł, to jednak z uwagi na fakt, iż wniosek dotyczył konkretnego celu, jakim jest naprawa uszkodzonych okularów, a koszty owej naprawy kształtują się na poziomie 160 zł, brak jest podstaw do wypłaty zasiłku w wyższej kwocie. Podzielając stanowisko odnośnie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 108 § 1 K.p.a. rygor ten może zostać nadany wówczas, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Natomiast w przedmiotowej sprawie wyjątkowo ważny interes strony polega na zapewnieniu R. S., będącemu osobą niepełnosprawną, możliwości funkcjonowania w czasie, kiedy nie jest objęty opieką innych osób. Warunkiem niezbędnym do realizacji tego celu jest posiadanie przez stronę okularów. Nienadanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji utrudniłoby w znacznym stopniu osiągnięcie ww. celu w związku z koniecznością oczekiwania aż decyzja przyznająca zasiłek celowy na naprawę okularów stanie się ostateczna. We wniesionej skardze R. S. powtórzył zarzut, że zaskarżona decyzja nie była z nim konsultowana. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 361/17, referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu przyznał skarżącemu prawo pomocy poprzez ustanowienie radcy prawnego. W piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2017 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik podtrzymał stanowisko skarżącego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, oświadczając jednocześnie, iż koszty te nie zostały zapłacone ani w części, ani w całości. W uzasadnieniu zarzucił, że brak jest dokumentacji dotyczącej faktury za naprawę okularów i wskazania, kto dokonał jej zapłaty i na jaki rachunek. Podniósł, że zdaniem skarżącego, zapłata za rachunek nie powinna zostać dokonana, gdyż naprawa nie została w ogóle wykonana. Zauważył, że Kolegium nie dokonało rozgraniczenia dokumentów do toczących się równolegle trzech postępowań sądowych. Zarzucił, że przy wydawaniu przedmiotowych decyzji organ powinien stać na straży praworządności i z urzędu podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co w niniejszym postępowaniu nie miało miejsca. Ponadto zauważył, że w sprawie o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na sfinansowanie kosztów naprawy okularów w wysokości 160 zł toczą się równolegle dwa identyczne postępowania. Na rozprawie sądowej w dniu 7 listopada 2017 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz wnioski i zarzuty zawarte w piśmie procesowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według podanych wyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz - z mocy art. 134 P.p.s.a. - utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te odpowiadają przepisom prawa. Ocenie Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 160 zł na z przeznaczeniem na konkretny cel, tj. naprawę okularów. Skarżący, prowadzący jednoosobowe gospodarstwo domowe, we wniosku złożonym w dniu 31 marca 2017 r. i dodatkowo sprecyzowanym w toku wywiadu środowiskowego, domagał się udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego na naprawę okularów. Kwestionując prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia, skarżący zarzucił organom brak konsultacji w zakresie przyznanego świadczenia oraz wskazał na wadliwość dokonanej naprawy. Materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, służy ona wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W myśl art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom m. in. z powodu ubóstwa, bezrobocia, niepełnosprawności, czy też długotrwałej lub ciężkiej choroby. Formy pomocy społecznej ustawodawca określił w art. 36 ustawy, wśród których wymienił świadczenie w postaci zasiłku celowego. W myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy zasiłek ten może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że zawarty w powyższym przepisie katalog nie ma charakteru zamkniętego. Przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest jednakże od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, a które aktualnie określone jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 poz. 1058) i zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia, w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy, prawo do świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy, przysługuje zatem osobie samotnie gospodarującej, której dochód, określony jako suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, nie przekracza kwoty 634 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy, rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie świadczenia w formie zasiłku celowego podejmowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w których w odniesieniu do zasiłku celowego ustawodawca użył zwrotu "może być przyznany". Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne Sąd bada, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy i czy rozstrzygnięcie wynika z tych ustaleń. Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, iż skarżący był uprawniony do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. Trudna sytuacja życiowa skarżącego związana jest bowiem z wystąpieniem ubóstwa i niepełnosprawności, czyli okoliczności wskazanych w art. 7 ustawy, uzasadniających przyznanie pomocy. Jednocześnie dochód skarżącego, ustalony zgodnie z zasadami określonymi w art. 8 ustawy, z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. z lutego 2017 r., nie przekracza kwoty ustalonego kryterium dochodowego, a potrzebę, na której zaspokojenie wnioskodawca domagał się wsparcia, z całą pewnością można zaliczyć do niezbędnych. Przyznanie skarżącemu zasiłku celowego znajdowało zatem umocowanie prawne. W tym kontekście należy zatem uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja wydana w pierwszej instancji odpowiadają prawu, a kwota 160 zł, przyznana skarżącemu w formie zasiłku celowego na cel wskazany we wniosku, jakim jest naprawa okularów, w pełni odpowiada zgłoszonej przez niego potrzebie. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja pozwalająca na ustalenie kosztu naprawy okularów w postaci faktury VAT nr [...] z dnia 6 kwietnia 2017 r., wystawionej przez A Sp. z 0.0. z siedzibą w [...] i jest to dowód stanowiący wystarczającą podstawę do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia wnioskowanego świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na naprawę okularów. Tym samym przyznanie kwoty 160 zł na powyższy cel w pełni zaspokaja zgłoszoną potrzebę, zwłaszcza że skarżący nie określił wysokości żądanego świadczenia pieniężnego. Z uwagi na podniesione zarzuty, dotyczące prowadzenia przez organ dwóch postępowań w tym samym zakresie, należy wskazać, że Sądowi wiadomym jest z urzędu, że równolegle toczyło się postępowanie z wniosku skarżącego z dnia 11 maja 2016 r. o przyznanie zasiłku celowego na naprawę okularów. Stosownie do treści art. 61 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym na zasadzie art. 61a K.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jak sygnalizowano już wcześniej, na gruncie ustawy o pomocy społecznej wyznacznikami ustalenia wysokości zasiłku celowego jest z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek ten jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Uzyskanie uprawnień do tego rodzaju świadczenia ustawodawca powiązał ściśle z datą złożenia wniosku, gdyż podstawowym warunkiem, wynikającym z art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy, jest spełnienie kryterium dochodowego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, ewentualnie w miesiącu, w którym wniosek ten został złożony. Z tych względów należy uznać, że wniosek złożony w kolejnym miesiącu wszczyna odrębne postępowanie administracyjne i nie ma tutaj miejsca tożsamość sprawy, gdyż o tożsamości można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W odniesieniu do wniosku złożonego przez skarżącego w dniu 11 maja 2016 r., pomimo tego, że zachodzi identyczność podstawy prawnej oraz właściwość tego samego organu jak w sprawie niniejszej, wszczętej wnioskiem z dnia 31 marca 2017 r., to jednak nie ma miejsca tożsamość stanu faktycznego, skoro pod uwagę brana inna podstawa faktyczna, tj. dochód z innego okresu. Dlatego wcześniejsze złożenie wniosku w tym samym przedmiocie nie stanowi przeszkody do rozpoznania wniosku o zasiłek na ten sam cel, złożonego w późniejszym okresie. Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, a motywy uzasadniające jego treść zostały przedstawione w uzasadnieniu wydanych decyzji w sposób odpowiedni. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu innych wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego. Na przedstawioną ocenę nie rzutuje zarzucany w skardze brak skonsultowania przez organ przyznania świadczenia w kwestii wyboru podmiotu dokonującego naprawy, gdyż ustawa o pomocy społecznej nie zawiera wymogu normatywnego w tym zakresie. Także argumentacja dotycząca wadliwości wykonania naprawy okularów nie może mieć wpływu na zasadność i prawidłowość wydania decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego w trybie ustawy o pomocy społecznej, gdyż niewłaściwe wykonanie umowy cywilnoprawnej na skutek niedołożenia należytej staranności przy jej wykonywaniu stanowi podstawę cywilnoprawnej odpowiedzialności odszkodowawczej (art. 471 nast. Kodeksu cywilnego). Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.