II SA/Op 363/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant: st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania lokalu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., wstrzymał J. K. użytkowanie warsztatu naprawczego, będącego częścią lokalu handlowo-usługowego znajdującego się w O. przy ul. [...] użytkowanego bez wymaganego zgłoszenia i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni następujących dokumentów: 1) opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z znaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 4) zaświadczenia burmistrza o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) uzgodnień dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu w wyniku interwencji J. J. Przeprowadzona w dniu 22 stycznia 2007 r. kontrola lokalu wykazała, iż jest to lokal handlowo-usługowy, w którym od 1 czerwca 2005 r. prowadzona jest przez M. B. sprzedaż i serwis sprzętu ogrodniczego i leśnego. Lokal jest wynajmowany od właścicielki – J. K. i obejmuje dwa pomieszczenia, z których w pierwszym jest urządzona ekspozycja sprzętu i prowadzona jest jego sprzedaż, natomiast w drugim mieści się warsztat naprawczy, gdzie sprzęt jest serwisowany oraz dokonywane są jego naprawy. Właścicielka lokalu oświadczyła, że nie zgłaszała zmiany sposobu użytkowania części lokalu handlowo-usługowego na zakład naprawczy. Po wszczęciu postępowania, w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 5 lutego 2007 r. ustalono, że w warsztacie są ustawione dwa stoły naprawcze, a wyposażenie warsztatu stanowi też wiertarka i dwie szlifierki. Ponadto w warsztacie są świadczone także inne usługi, jak ostrzenie łańcuchów, wymiana świec, wymiana oleju, wymiana tłoków oraz innych części maszyn. Zmiana sposobu użytkowania części lokalu na warsztat naprawczy nastąpiła w styczniu 2006 r., a wcześniej pomieszczenie to było wykorzystywane jako zaplecze magazynowe. W zaistniałej sytuacji organ uznał, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym ma zastosowanie przepis art. 71a ust. 1 tej ustawy, uprawniający organ – w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia – do wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz nałożenia obowiązków przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 tej ustawy. Na powyższe postanowienie J. K. wniosła zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w O. zarzucając, że w lokalu obejmującym warsztat nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania ani nie uległy zmianie warunki bezpieczeństwa pożarowego i pracy, warunków zdrowotnych, warunków ochrony środowiska ani wielkości i układu obciążeń. Podniosła, że obiekt został wybudowany jako pawilon usługowy branży zduńskiej w latach 1989-1990 i był w nim prowadzony zakład zduński wraz ze sprzedażą elementów do wykonywania pieców kaflowych i kominków. W zakładzie znajdowały się wiertarki, szlifierki, spawarka, gilotyna, fleksy do cięcia kafli, przy pomocy których wykonywano ramy pieców, wkładów kominkowych itp., niemożliwych do nabycia w handlu. Te maszyny i urządzenia pozostały w zakładzie bez przerwy. Po śmierci męża wynajęła obiekt do prowadzenia podobnych działalności, które nie odbiegają od prowadzonych przez męża usług. Podniosła, że nastąpiła nawet poprawa warunków w obiekcie, gdyż prowadzone działalności są mniej uciążliwe od działalności męża, polegającej między innymi na cięciu metali, szlifowaniu, wierceniu i spawaniu, co powodowało wiele hałasu i zapylenia. Wniosła o uchylenie postanowienia, zarzucając, że orzeczone wstrzymanie użytkowania pawilonu jest krzywdzące. Dołączyła kserokopię planu realizacyjnego z adnotacją o wydanym pozwoleniu na budowę warsztatu usług zduńskich z dnia 23 sierpnia 1989 r., podając dodatkowo, że wszystkie obiekty w tej zabudowie miały wydane pozwolenia budowlane na prowadzenie działalności usługowej różnych branż i do dnia dzisiejszego tam funkcjonują. Poza tym budowa tych obiektów została specjalnie usytuowana na obrzeżach, by ten rodzaj usług nie zakłócał spokoju mieszkańców. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzję z dnia [...], nr [...], w której rozstrzygnął o utrzymaniu "zażalonego postanowienia w mocy". Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, przytaczając ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji i stwierdził, że w jego ocenie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia magazynowego na warsztat bez wymaganego zgłoszenia. Ponadto wskazał, że ze względu na wytwarzanie i składowanie odpadów niebezpiecznych oraz użycie w toku prowadzonej działalności urządzeń niezbędnych w działalności warsztatu, dokonana zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia z magazynu na warsztat wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy i ochrony środowiska, wyczerpując znamiona zawarte w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze na powyższą decyzję, J. K. podniosła, iż decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż nadal uważa, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania jej budynku znajdującego się w zabudowie szeregowej, przytaczając argumentację podnoszoną w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji i wskazując dodatkowo, że obecnie prowadzona działalność mieści się w ramach usług zgodnie z wymogami GUS, natomiast J. J., w wyniku którego interwencji została narażona na wiele nieprzyjemności i kontroli sprzedał swój pawilon w miesiącu marcu. Wniosła o uchylenie w całości wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji, jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Powyższe oznacza konieczność oceny zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego, jak też w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego. Tak przeprowadzona kontrola zarówno zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i objętego rozpoznaniem Sądu – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. Rozważania Sądu w niniejszej sprawie należy poprzedzić ogólną uwagą, iż sądy administracyjne badają akty organów administracji publicznej w aspekcie prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przystępując do oceny legalności zaskarżonego aktu w opisanym wyżej zakresie, już na wstępie stwierdzić przyjdzie, że jest on wadliwy pod względem formalnym, gdyż nie został wydany w formie prawem przepisanej. Materialnoprawną podstawą działania organów nadzoru budowlanego był w niniejszej sprawie przepis art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stosownie do jego treści, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 tej ustawy. W powołanym przepisie ustawodawca wyraźnie określił prawną formę rozstrzygnięć w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego w związku ze zmianą sposobu użytkowania, przypisując im formę postanowienia. Nie można nie dostrzec, że o ile organ pierwszej instancji wydał w sprawie rozstrzygnięcie w wymaganej prawem formie postanowienia, to organ odwoławczy, po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą zażalenia, powołując wprawdzie w podstawie prawnej obok art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. także art. 144 K.p.a., wydał akt, który nazwał decyzją. W związku z tym, podzielając pogląd utrwalony zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie, należy uznać, iż wydanie aktu administracyjnego w niewłaściwej formie, czyli decyzji zamiast postanowienia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, a również odwrotnie – błędne nazwanie decyzji administracyjnej postanowieniem, nie skutkuje stwierdzeniem, że decyzję wydano bez podstawy prawnej, wobec czego jest ona nieważna (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Należy ją natomiast traktować jako postanowienie, któremu nadano błędną nazwę, co nie ma wpływu na jego legalność, a tym samym pozostaje bez wpływu na wynik sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 554 oraz powołane tam orzecznictwo). Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji należy wskazać, że istotą postępowania prowadzonego przez organy obu instancji było ustalenie, czy rzeczywiście doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. O ile taka zmiana ma nastąpić, to wymaga ona zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi i dołączenia dokumentów określonych w pkt 1-6 tego przepisu. Jedynie w sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania wiąże się z wykonaniem robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, to rozstrzygnięcie w sprawie takiej zmiany następuje w tej decyzji (art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Zmiana sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia powoduje natomiast wszczęcie postępowania określonego w art. 71a ustawy Prawo budowlane. Podkreślić należy jednak, że warunkiem sine qua non wydania postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane dotyczącego wstrzymania użytkowania obiektu lub jego części oraz zobowiązania do przedłożenia dokumentacji, jest uprzednie jednoznaczne i niewątpliwe ustalenie w toku postępowania administracyjnego, że istotnie doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Bezspornym jest przy tym, iż ustawa ta wskazuje organy nadzoru budowlanego jako jedynie kompetentne do stwierdzenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, aby móc dokonać takiego ustalenia, należy w pierwszej kolejności wykazać, jaki był dotychczasowy sposób użytkowania obiektu, a następnie odnieść doń aktualny sposób użytkowania. Nie wystarczy przy tym ograniczenie się do stwierdzenia, w jaki sposób obiekt był faktycznie użytkowany ostatnio, tj. przed ostatnią zmianą, której dotyczy postępowanie. Samo to ustalenie nie przesądza bowiem o tym, że taki sposób użytkowania był zgodny z rzeczywistym przeznaczeniem obiektu budowlanego, a tym samym, że był zgodny z przepisami prawa budowlanego. Nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której poprzedni, faktyczny sposób użytkowania obiektu był skutkiem kolejnej samowolnej zmiany i przez to pozostawał w sprzeczności albo z pierwotnym przeznaczeniem obiektu budowlanego albo z przeznaczeniem określonym w późniejszych decyzjach bądź zgłoszeniach. Z tego względu podstawowym elementem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującym zresztą obowiązek organu wynikający z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., winno być ustalenie tak rozumianego poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Należyte wyjaśnienie stanu faktycznego jest szczególnie istotne z uwagi na określony w art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane skutek niewykonania obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym z mocy art. 71a ust. 1 tej ustawy, polegający na nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. W razie wadliwego ustalenia przez organy poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w sytuacji niewykonania przez stronę obowiązku określonego w wydanym postanowieniu, mógłby zaistnieć stan, w którym strona zostałaby zobowiązana przez organ do przywrócenia sposobu użytkowania sprzecznego z legalnie funkcjonującą w obiegu prawnym decyzją np. o pozwoleniu na użytkowanie albo z dokonanym legalnie zgłoszeniem. Tym samym organ usankcjonowałby wcześniej dokonaną samowolną i nielegalną zmianę sposobu użytkowania, doprowadzając do tego, że w obiegu prawnym funkcjonowałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje dotyczące sposobu użytkowania tego samego obiektu budowlanego lub jego części, co jest stanem niedopuszczalnym. Ustalenia, jaki jest prawidłowy sposób użytkowania obiektu w świetle dotychczas wydanych i funkcjonujących decyzji, winien dokonać organ pierwszej instancji, korzystając m.in. z instytucji kontroli obowiązków określonych w art. 61 i nast. ustawy Prawo budowlane. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że inicjatywa dowodowa w postępowaniu wszczętym i prowadzonym z urzędu, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, należy do organu i to właśnie na organie spoczywa obowiązek udowodnienia okoliczności, które obciążać mają stronę. Brak ustaleń w tym zakresie powoduje, że nie można stwierdzić, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Sama natomiast zmiana prowadzonej działalności mogłaby stanowić, zgodnie z definicją zawartą w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zmianę sposobu użytkowania, jednakże tylko o tyle, o ile zmieniłyby się określone prawem warunki, np. jeśli doszłoby do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, co wywołałoby skutki określone w art. 71 ustawy Prawo budowlane. To, czy warunki te się zmieniły, można jednakże ustalić jedynie w oparciu o ich porównanie z warunkami poprzednio prowadzonej działalności, ale - co jeszcze raz należy dobitnie podkreślić - działalności zgodnej z przeznaczeniem obiektu. Reasumując, wszystkie kwestie, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane mogą mieć znaczenie dopiero po uprzednim wykazaniu przez organ nadzoru budowlanego, że do zmiany sposobu użytkowania (a nie tylko prowadzonej działalności) rzeczywiście doszło. W rozpoznawanej sprawie nie sposób nie dostrzec, że w uzasadnieniach rozstrzygnięć, wydanych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, zabrakło ustaleń dotyczących pierwotnego, legalnego sposobu użytkowania spornej części obiektu budowlanego. Tym zagadnieniem organy w ogóle się nie zajęły, ograniczając się jedynie do ustalenia, że poprzedni użytkownik sporną część lokalu handlowo-usługowego wykorzystywał jako zaplecze magazynowe oraz poprzestając na wskazaniu, że stwierdzona została zmiana sposobu użytkowania obiektu, jaka miała miejsce w styczniu 2006 r., polegająca na podjęciu w dotychczasowym pomieszczeniu magazynowym prowadzenia działalności usługowej w zakresie naprawy i serwisowania sprzętu ogrodniczego i leśnego, a także że zmiana ta nie została zgłoszona przez właścicielkę lokalu ani przez jego najemcę. Wywody zawarte w uzasadnieniach w żaden sposób nie odnoszą się do pierwotnego przeznaczenia obiektu budowlanego - sygnalizowanego przez skarżącą zarówno już w toku postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ pierwszej instancji, jaki i w toku postępowania zażaleniowego - a polegającego na prowadzeniu zakładu usługowego branży zduńskiej. Co więcej, pomimo że treść zażalenia sprowadzała się wyłącznie do tejże kwestii, organ odwoławczy zupełnie pominął zarzuty podniesione przez skarżącą w zażaleniu, i w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, nazwanego decyzją, nie odniósł się do nich, nie bacząc na obowiązek wynikający z art. 107 § 3 K.p.a. W związku z opisanym działaniem organów, zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia organu pierwszej instancji nie można ocenić inaczej niż jako podjętych bez dostatecznego wyjaśnienia stanu sprawy i z poważnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powodów wyżej wskazanych, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie organu pierwszej instancji, co orzeczono w punkcie 1 wyroku. Zawarte w punkcie 2 wyroku rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonego orzeczenia oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z treści przedstawionych powyżej rozważań Sądu i sprowadzają się do konieczności przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia poprzedniego sposobu użytkowania spornej części obiektu budowlanego i - w zależności od tych ustaleń - do rozstrzygnięcia, czy w sprawie znajdzie zastosowanie art. 71a ustawy Prawo budowlane, a następnie do wykazania zasadności zajętego w tej kwestii stanowiska w sposób określony przepisami prawa.