II SA/Op 363/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej przez R. S., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu z dnia 1 czerwca 2017 r. przyznającą skarżącemu zasiłek celowy w łącznej wysokości 295,47 zł. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: W dniu 4 maja 2017 r. R. S. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w Opolu wniosek o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup leków, ubrania, środków czystości, "na żywność" oraz na zakup biletów na przejazd do [...]. Wskazał, że jest w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, a jego jedynym dochodem jest zasiłek stały. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 12 maja 2017 r. R. S. sprecyzował treść żądania podając, że oczekuje pomocy w formie zasiłku celowego min. na opłatę rachunku za gaz oraz zakup t-shirta. Organ ustalił ponadto, że ww. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niezdolną do pracy z powodu złego stanu zdrowia, legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, a na jego dochód składa się zasiłek stały w wysokości 481,00 zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł. Decyzją z dnia 1 czerwca 2017 r., nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, przyznał R. S. zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów zakupu odzieży - t-shirta (13,00 zł) oraz kosztów związanych z opłatą za gaz (282,47 zł), tj. w łącznej wysokości 295,47 zł i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał przepisy art. 3 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 7 pkt 1, pkt 5 i pkt 6, art. 8 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 9, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 102 ust. 1, art. 106 ust.1, ust. 3 i ust. 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą oraz § 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058), zwanego dalej rozporządzeniem. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskodawca spełnia warunki uprawniające do przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z uwagi na występującą niepełnosprawność oraz spełnienie kryterium dochodowego. Podał, że dochód w kwocie 634,00 zł nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej oraz zachodzi konieczność zaspokojenia potrzeby wnioskodawcy, jaką jest zakup t-shirta oraz pokrycie kosztów związanych z opłatą za gaz. Organ wyjaśnił, że celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, co oznacza, że organ dysponujący środkami pomocy społecznej nie ma obowiązku zaspokojenia wszystkich (nawet najbardziej uzasadnionych) potrzeb osoby lub rodziny ubiegającej się o taką pomoc i do niej uprawnionej. Przedstawiając analitykę wydatkowanych środków na realizację omawianej formy pomocy, organ odnotował, że na realizację zasiłków celowych w bieżącym miesiącu przeznaczono w planie finansowym Ośrodka kwotę ok. 27.200,00 zł, co przy wypłacie ok. 160 świadczeń daje średnio zasiłek w kwocie około 170,00 zł, w zależności od sytuacji osoby lub rodziny. W pierwszej kolejności pomocą objęte zostały osoby i rodziny bez dochodu, a następnie te, których dochód jest niższy od kryterium dochodowego. W odniesieniu do pomocy przyznanej wnioskodawcy organ wskazał, że kwota zasiłku celowego pokrywa w całości wydatki na cel wskazany we wniosku. Z kolei, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 K.p.a., organ wyjaśnił, wyjątkowo ważnym interesem strony, spowodowanym trudną sytuacją życiową, tj. brakiem środków własnych na pokrycie kosztów związanych z opłatą za gaz i zakup t-shirta. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżacego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w pełni ustalenia faktycznie i prawne organu pierwszej instancji. W oparciu o te ustalenia, Kolegium stwierdziło, że R. S. spełnia wymogi ustawowe i tym samym uprawniony jest do świadczeń z pomocy społecznej wynikających z przepisów ustawy. W ocenie Kolegium, wysokość zasiłku celowego przyznanego na uregulowanie rachunku za gaz odpowiada kwocie wskazanej w wezwaniu do zapłaty z dnia 26 kwietnia 2017 r., natomiast wysokości zasiłku z przeznaczeniem na zakup t-shirta, jest adekwatna do potrzeb strony oraz uzasadniona możliwością nabycia tego rodzaju odzieży w sieciach handlowych za cenę w granicy 13,00 zł. Kolegium stwierdziło ponadto, że przedstawiając analitykę rozdysponowania środków, organ pierwszej instancji wykazał, że przeciętna wysokość zasiłku celowego w miesiącu kwietniu 2017 r. wynosiła 170,00 zł, zatem przyznanie R. S. zasiłku celowego w kwocie przewyższającej tę średnią o 127,47 zł potwierdza zasadność podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Podzielając stanowisko odnośnie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, Kolegium wskazało, że argumenty organu pierwszej instancji znajdują uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. Na powyższą decyzję R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 363/17, skarżącemu zostało przyznane prawo pomocy poprzez ustanowienie radcy prawnego z urzędu. Na rozprawie sądowej w dniu 19 września 2017 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę wskazując, że skarżący nie rozumie dlaczego w takiej wysokości został przyznany zasiłek celowy. Jego zdaniem, nie miał potrzeby w zakresie uregulowania należności za gaz. Pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej ustanowionej skarżącemu z urzędu, która nie została uiszczona ani w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego w łącznej kwocie 295,47 zł z przeznaczeniem na zakup t-shirta oraz opłaty za gaz. Kwestionując prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia skarżący zarzucił organom brak konsultacji w zakresie przyznanego świadczenia. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności wykazała jednak, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja wydana w pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o przyznaniu skarżącemu świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą. Zauważyć w związku z tym należy, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, służy ona wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Zgodnie z przepisem art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom m. in. z powodu ubóstwa, bezrobocia, niepełnosprawności, czy też długotrwałej lub ciężkiej choroby. Powołane wyżej przepisy jednoznacznie określają ogólne zasady pomocy społecznej, z których wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne zarówno od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, jak również zakresu środków przeznaczanych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z którąkolwiek okolicznością określoną w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będących dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Pomoc społeczna oparta jest bowiem na zasadzie pomocniczości. Jej celem jest wspieranie osób w trudnej sytuacji życiowej i nie może być ona traktowana jako stałe źródło dochodu służące zaspokajaniu wszystkich zgłoszonych potrzeb. Tym samym, nawet w sytuacji, gdy istnieją podstawy do udzielenia pomocy osoba uprawniona musi liczyć się z tym, że organ może odmówić przyznania jej żądanego świadczenia, albo że zostanie ono przyznane w rozmiarze innym od tego, jaki został określony we wniosku i który wnioskodawca uważa za niezbędny. W niniejszej sprawie odnotować należy, że skarżący, prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe, w złożonym wniosku domagał się udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego. Wobec tego dostrzec trzeba, że świadczenie w postaci zasiłku celowego jest jedną z form pomocy społecznej określonych w art. 36 ustawy. W myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy zasiłek ten może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jednakże przyznanie tego rodzaju zasiłku uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, a które aktualnie określane jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015, poz. 1058) i zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia, w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 634,00 zł. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy, przysługuje zatem osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634,00 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zaakcentowania wymaga, że rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie świadczenia w formie zasiłku celowego podejmowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w których w odniesieniu do zasiłku celowego ustawodawca użył zwrotu "może być przyznany". Pozwala to organowi na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia określonych omawianą ustawą celów pomocy społecznej, zarówno co do przyznania, jak i odmowy przyznania świadczenia, a także co do jego wysokości. Uznanie daje zatem organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. O ile bowiem rozstrzygnięcie musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, to zastosowana instytucja uznania administracyjnego powoduje, że organ nie jest zobligowany do zaspokajania każdego żądania strony w żądanym zakresie. Podkreślenia wymaga, że przyznanie pomocy, w tym również w formie zasiłku celowego, uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań. Rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi uwzględniać także ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej, co oznacza potrzebę dostosowywania przez organ rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a także uzależnienie wysokości przyznanej pomocy zarówno od wielkości środków finansowych przyznanych z budżetu państwa na tę pomoc, jak i od liczby osób uprawnionych do korzystania z niej i ubiegających się o tę pomoc. Z omówionych przepisów, określających zasady przyznawania pomocy społecznej, wynika zasada indywidualizacji oraz zasada fakultatywności świadczeń. Pierwsza z nich dotyczy indywidualnego rozpoznania świadczeń, zaś druga dotyczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy. Dokonując zatem kontroli legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne Sąd bada, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy i czy rozstrzygnięcie wynika z tych ustaleń. W kontrolowanej sprawie, uwzględniając powyższe rozważania prawne stwierdzić należy, że skarżący jako osoba niepełnosprawna i posiadająca niewielkie dochody, bez wątpienia był uprawniony do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. Trudna sytuacja życiowa skarżącego związana jest bowiem z wystąpieniem okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy wskazanych w art. 7 ustawy. Jednocześnie dochód skarżącego, ustalony zgodnie z zasadami określonymi w art. 8 ustawy, nie przekracza kwoty ustalonego kryterium dochodowego, a potrzeby, na zaspokojenie których domagał się wsparcia, można zaliczyć do niezbędnych. Przyznanie skarżącemu zasiłku celowego znajdowało zatem umocowanie prawne. Zdaniem Sądu, podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego nastąpiło po dokonaniu wnikliwych ustaleń co do okoliczności faktycznych oraz na podstawie oceny uwzględniającej zgromadzony materiał dowodowy. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej, przy czym rozstrzygnięcie podjęto po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, wymaganego na mocy art. 106 ust. 4 ustawy. W postępowaniu tym ustalono zarówno sytuację osobistą, jak i majątkową skarżącego. W tym celu zebrano konieczne dowody m.in. w postaci wywiadu środowiskowego, oświadczenia skarżącego o jego sytuacji majątkowej, decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego w kwocie 481,00 zł, oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153,00 zł. Ponadto, co do potrzeb, których dotyczył wniosek, wydruk "superoferty" z jednej z sieci handlowych oraz informację o należnościach z tytułu dostawy paliwa gazowego. Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozpoznania wniosku strony i podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na wnioskowane przez skarżącego cele. Nie zostały przy tym ujawnione jakiekolwiek okoliczności mogące poddawać w wątpliwość ustalony stan faktyczny. Okoliczności takich nie wskazał również skarżący. Z tego też względu nie sposób, tak jak podniósł pełnomocnik skarżącego, skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu, że doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. przez niewyjaśnienie wskazanych okoliczności sprawy. Zgodnie z ustaloną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy. Oceniając legalność decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie można uznać, że merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku celowego było dowolne i naruszało regulacje ustawy, a zwłaszcza, że w sposób niezgodny z prawem organ odmówił skarżącemu przyznania pomocy w całym wnioskowanym przez niego wymiarze. W ocenie Sądu, zasiłek celowy przyznany na uregulowanie rachunku za gaz odpowiada wysokości kwoty zadłużenia, wskazanej w wezwaniu do zapłaty z dnia 26 kwietnia 2017 r., natomiast wysokość zasiłku celowego na zakup t-shirta, jest adekwatna do potrzeb strony oraz uzasadniona możliwością nabycia tego rodzaju odzieży w sieciach handlowych. W odniesieniu do stanowiska strony skarżącej dostrzec przede wszystkim trzeba, że skarżący nie wskazał kwot wnioskowanego wsparcia na poszczególne cele, jak również nie określił jego łącznej kwoty. Nie można tym samym czynić organowi zarzutu, że przyznany zasiłek jest zbyt niski bądź, że pomoc nie została przyznana we wnioskowanym wymiarze zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżącemu przyznano zasiłek na dofinansowanie wskazanych przez niego celów, w tym przypadku na całkowite ich zaspokojenie. Brak jest tym samym podstaw do zarzucenia organom dowolności przy ustalaniu kwot świadczenia przyznanego na poszczególne cele. Ustalając wysokość świadczenia organy zbadały sytuację finansową wnioskodawcy i podały analitykę dotyczącą wielkości środków pieniężnych przeznaczonych w skali miesiąca na pomoc w formie zasiłków celowych oraz liczbę wnioskodawców domagających się pomocy. Ponadto, przedstawiły kryterium jakie było uwzględniane przy rozdziale posiadanych środków i wskazały na średnią wysokość przyznawanych zasiłków, przyznając skarżącemu świadczenia w wysokości ponad średnią kwotę przyznawanej zasiłku celowego. Zauważyć też trzeba, że przytoczenie w zaskarżonej decyzji ww. okoliczności potwierdza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dokonało powtórnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz - zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. - przedstawiło w uzasadnieniu okoliczności i fakty przemawiające za uznaniem decyzji organu pierwszej instancji za zgodną z prawem. Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, a motywy uzasadniające jego treść zostały przedstawione w uzasadnieniu wydanych decyzji w sposób odpowiedni. Ponadto, skoro z zaskarżonej decyzji, podobnie jak z decyzji pierwszoinstancyjnej wyraźnie wynika, jakie czynniki zadecydowały o przyznaniu skarżącemu zasiłku w łącznej wysokości 295,47 zł, ze wskazaniem przeznaczenia określonych kwot na poszczególne cele, to nie można postawić organom zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku. W takiej sytuacji przyznanie skarżącemu świadczenia o fakultatywnym charakterze znajduje oparcie w przepisach prawa i nie może być uznane za dowolne działanie organu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji