II SA/Op 37/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi L. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...], w sprawie odmowy opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno - rentowe. Wydanie tych orzeczeń poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 28 listopada 2003 r., L. K. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego oraz opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne. W toku postępowania administracyjnego organ ustalił między innymi, że pod opieką strony pozostaje jej syn M. K., zaliczany do l grupy inwalidów na stałe. Decyzją z 17 grudnia 2003 r., przyznano stronie zasiłek stały w wysokości 418 złotych poczynając od 1 listopada 2003 r., jednocześnie odmawiając stronie opłacania składki na ubezpieczenie emerytalne. Przy tym decyzja organu l instancji wydana w przedmiocie składek pierwotnie 22 czerwca 2004 r., została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z 30 września 2004 r., nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku w tej części Prezydent Miasta [...] z upoważnienia którego działał Kierownik Sekcji Świadczeń MOPR w O., decyzją z [...], nr [...] działając na podstawie art. 8 ust. 1, art. 42 ust. 1 i art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz. U. 2004 r., Nr 64 poz. 593 ze zm.) - dalej zwaną "ustawą o pomocy społecznej" odmówił L. K. przyznania pomocy w formie opłacania składki na ubezpieczenie emerytalne - rentowe. W uzasadnieniu wskazano na treść przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej a dalej na poczynione w toku ponownego rozpoznawania sprawy ustalenia. W szczególności podniesiono, że strona ma 58 lat i wykazany okres ubezpieczenia (składkowy i nieskładkowy) 12 lat, 5 miesięcy i 19 dni. Ustalono, że w okresie od listopada 2003 do kwietnia 2004 L. K. nie była objęta ubezpieczeniem społecznym z innych tytułów. Ustalono, że strona nie spełnia kryterium dochodowego ponieważ dochód na osobę w rodzinie w okresie przyznania zasiłku stałego wynosił 484,09 zł na osobę i przekraczał ustawowe kryterium wynoszące 474 złote, co wyklucza przyznanie świadczenia w formie składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe za okres od 1 listopada 2003 r., do 30 kwietnia 2004 r. Decyzja organu I instancji była przedmiotem odwołania L. K., która zarzuciła, iż spełnia kryterium dochodowe a do wnioskowanego świadczenia mają zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej z 28 listopada 1990 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] w O. działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...]. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy wskazał na przepis art. 150 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy ustawy z 12 marca 2004 r., .sprawa wszczęta wnioskiem strony z 28 listopada 2003 r. nie została zakończona przed 1 maja 2004 r., dlatego zastosowanie do rozpatrywanego żądania mają materialne przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. Dalej powołano się na art. 42 ust. 5 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej akcentując, że osobie która rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny, ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, jednak składka ta nie przysługuję osobie, która w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia ukończyła 50 lat i nie posiada okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) wynoszącego co najmniej 10 lat. Na tle tego uregulowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że L. K. w dacie złożenia wniosku miała ukończone 50 lat, lecz nie miała udokumentowanego okresu ubezpieczenia. W toku postępowania administracyjnego na podstawie zaświadczenia ZUS ustalono, że L. K. ma co najmniej 10 - letni okres ubezpieczenia. W szczególności ustalono okres składkowy i nieskładkowy w wymiarze 12 lat, 5 miesięcy i 19 dni. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że mimo posiadania ponad 10 - letniego okresu ubezpieczenia strona nie jest uprawniona do opłacania za nią składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe, gdyż w dacie złożenia wniosku ukończyła już 50 lat, zatem nie spełnia tej przesłanki wymienionej przez przepis art. 42 ust. 5 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej. Końcowo odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego kryterium dochodowego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pozostaje on bez wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż wiek strony przesądza o braku prawa do rozpatrywanego świadczenia z pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i "pozytywne załatwienie odwołania" przez przyznanie prawa do składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe za okres od 1 listopada 2003 r. do 30 kwietnia 2004. W uzasadnieniu podniosła, że przedstawione ze skargą wyjaśnienie Ministerstwa Polityki Społecznej z 1 marca 2005 r. potwierdza jej uprawnienia do wnioskowanego świadczenia z pomocy społecznej. Jej zdaniem wiek istniejący w momencie złożenia wniosku nie może być podstawą odmowy przyznania opłacania składek emerytalnych. Ponadto udokumentowała świadectwami pracy i innymi dokumentami stosowny, ponad 10 letni staż pracy, który został potwierdzony w zaświadczeniach ZUS z dnia 28 maja 2004 r. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 póz 1270 ze zm.) - dalej zwanej "Prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odwołując się do motywów zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło dodatkowo, że treść pisma Ministerstwa Polityki Społecznej pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc jedynie pogląd w sprawie. Nie jest natomiast to wystąpienie normą prawa uprawniającą L. K., jako stronę postępowania administracyjnego, do przyznania jej na tej podstawie świadczenia w omawianej formie. W toku postępowania sądowego ujawniono znane sądowi urzędowo akta administracyjne zawarte w sprawie II SA/Op 413/04 tut. Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i (Dz. U. nr 153 póz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przed wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Dokonana w granicach tak zakreślonej kognicji kontrola zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, że decyzja organu odwoławczego z [...] nie jest zgodna z prawem. Na początku trzeba też podkreślić, że uwzględnienie skargi nie oznacza wydania rozstrzygnięcia za organ. Przepis art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób wyczerpujący określa rodzaj rozstrzygnięć sądu rozpatrującego skargę na decyzję administracyjną. Dlatego oczekiwanie strony skarżącej, że przy okazji kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem sąd administracyjny - niejako zastępując organ administracji publicznej - "pozytywnie załatwi odwołanie" przyznając prawo do składek na ubezpieczenie emerytalne, nie ma oparcia w tej ustawie procesowej. Prawo do opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe uregulowane jest w art. 42 ust. 1 i ust. 5 pkt. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, który był materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji. To właśnie powołana wyżej ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a nie poprzedzająca ją ustawa z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 1998 r. Nr 64 póz. 414 ze zm.) ma w sprawie zastosowanie. Zgodnie bowiem z przywoływanym już przez organ odwoławczy art. 150 ustawy z 12 marca 2004 r. "do spraw wszczętych i niezakończonych" przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy" Ta zaś ustawa z 12 marca 2004 r. weszła w życie 1 maja 2004 r., z wyjątkami które w sprawie nie mają zastosowania (por. art. 161 ustawy) i oczywiście jest stosowana do żądania zgłoszonego przez stronę skarżącą wnioskiem z 28 listopada 2003 r. Wniosek ten wszczął postępowanie administracyjne w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy o pomocy społecznej, ale postępowanie to (sprawa administracyjna) nie zostało zakończone do 1 maja 2004 r., co oczywiście jest okolicznością bezsporną na tle powołanego na wstępie uzasadnienia przebiegu postępowania administracyjnego. Skoro zatem do dnia wejścia w życie ustawy z 12 marca 2004 r. nie wydano ostatecznej decyzji administracyjnej, to jej uregulowania mają zastosowanie do żądania zgłoszonego przez stronę. Przechodząc do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego trzeba przede wszystkim podkreślić, że opiera się ono na wykładni art. 42 ust. 5 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej i pomija uwarunkowania ust. 1 tego artykułu. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej za osobę, która zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie niezamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem, ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby opiekującej się nie przekracza 150 % kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i osoba opiekująca się nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów lub nie otrzymuje emerytury albo renty. Dotyczy to również osób, które w związku z koniecznością sprawowania opieki pozostają na bezpłatnym urlopie. W myśl ustępu 5 pkt. 1 tego artykułu składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe nie przysługuje osobie, która w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia: 1) ukończyła 50 lat i nie posiada okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) wynoszącego co najmniej 10 lat. Bezsporne pozostawało w sprawie że L. K. przyznano świadczenie pieniężnej z pomocy społecznej określone w art. 36 pkt 1a ustawy o pomocy społecznej, a to zasiłek stały w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad chorym synem zaliczonym do l grupy inwalidów. Przesłanką przyznania świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej przewidzianego w art. 36 pkt 2 d w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest także spełnienie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W szczególności dochód na osobę w rodzinie osoby opiekującej się nie może przekraczać 150% kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie o jakim mowa w art. 8 ust 1 pkt 2 ustawy. Ważne przy tym jest uregulowanie art. 8 ust 3 i nast. ustawy o pomocy społecznej określających zasady ustalania dochodów. Ponadto przesłanką wymagająca ustalenia w myśl art. 42 ust. 1 ustawy jest także i ta aby osoba opiekująca się nie podlegała obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów lub nie otrzymywała emerytury albo renty. Przesłanki te dotyczą również osób, które w związku z koniecznością sprawowania opieki pozostają na bezpłatnym urlopie. Te okoliczności związane z przesłankami wymienionymi w art. 42 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej rozstrzygnięcie organu odwoławczego zupełnie pomija, skupiając się jedynie na negatywnych przesłankach z art. 42 ust 5 pkt 1 ustawy. Te jednak w okolicznościach faktycznych sprawy nie zachodzą łącznie. Przepis art. 42 ust 5 pkt 1 ustawy jest podstawą odmowy przyznania składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe osobie, która w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia: * ukończyła 50 lat i; * nie posiada okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) wynoszącego co najmniej 10 lat. W przepisie tym występuje zatem koniunkcja. Przepis art. 42 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi zdanie złożone z dwóch zdań połączonych spójnikiem "i". Oba człony koniunkcji muszą zaistnieć aby przewidziane w tym przepisie nieprzysługiwanie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe wystąpiło 1 aby przepis ten mógł mieć w sprawie zastosowanie. Tymczasem z okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż w dacie złożenia wniosku L. K. miała ukończone 57 lat i okres ubezpieczenia wynoszący 12 lat 5 miesięcy i 19 dni. Zatem mimo przekroczenia granicy wieku strona ta posiada ponad dziesięcioletni udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy. Nie są zatem spełnione łącznie oba elementy negatywnej przesłanki z art. 42 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Taka konstatacja nakazywała przyjęcie że organ odwoławczy uchybił zasadzie dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 KPA i zasadzie prawdy obiektywnej z art. 7 w związku z art. 77 § 1 KPA, które mają w sprawie zastosowanie z mocy art. 14 ustawy o pomocy społecznej. W szczególności organ ten pominął zupełnie między innymi przesłankę kryterium dochodowego na osobę w rodzinie przyjmując, iż nie jest koniecznym rozważenie całego zebranego materiału dowodowego i jego rozpatrzenie na tle uregulowania art. 42 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej skoro ma w sprawie zastosowanie przepis ust. 5 pkt 1 tego artykułu. Tak przeprowadzone postępowanie narusza prawo materialne i zawiera uchybienia procesowe nakazujące wyeliminowanie zaskarżonej decyzji i skutkuje jej uchyleniem. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ odwoławczy odniesie się do przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia z pomocy społecznej wynikających z art. 42 ust. 1 ustawy i oceni je na tle zgromadzonego przez organ l instancji ewentualnie w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego. Z tych względów stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzając naruszenie art. 42 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 mające wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 15 KPA) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy sąd uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając w przedmiocie jej wykonalności z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.