II SA/Op 372/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr [...], wydana na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - zwanej dalej K.p.a.), utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu z 3 grudnia 2012 r., odmawiającą przyznania R. S. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup pościeli, kołdry i poduszki. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 2 października 2012 r. R. S. złożył (ustnie do protokołu) w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w Opolu wniosek o udzielnie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup kołdry, poduszki i pościeli. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, decyzją z dnia 16 października 2012 r., nr [...], przyznał R. S. zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów zakupu poduszki (10 zł), kołdry (40 zł), kompletu pościeli (30 zł) oraz dofinansowanie kosztów przejazdu do Kliniki [...] w [...] (70 zł), tj. łącznie 150 zł i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu 2 listopada 2012 r. R. S. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w Opolu wniosek o udzielnie pomocy w formie zasiłku celowego na dożywianie, dalszą część remontu mieszkania oraz na zakup pościeli, kołdry i poduszki. Wyjaśnił, że pomoc w kwocie 150 zł, którą otrzymał na pościel, kołdrę i poduszkę, a także na przejazd do [...], wydał na ww. przejazd wraz z przewodnikiem i żywność. W trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z R. S. 7 listopada 2012 r. organ ustalił, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niezdolną do pracy z powodu złego stanu zdrowia, legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, otrzymał mieszkanie, które wymaga remontu, a także, że na jego dochód składa się zasiłek stały w wysokości 389 zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Decyzją z 20 listopada 2012 r., nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu przyznał R. S. zasiłek celowy na zakup żywności z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 100 zł, następnie 3 grudnia 2012 r. przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w wysokości 279,25 zł z przeznaczeniem m.in. na zakup uchwytu do kabiny prysznicowej - w kwocie 99,75 zł. Kolejną decyzją z tego samego dnia o nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu odmówił przyznania R. S. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup pościeli, kołdry i poduszki. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał przepisy art. 3 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 9, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 102 ust. 1, art. 106 ust.1, ust. 3 i ust. 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, ze zm.) oraz § 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), zwanego dalej rozporządzeniem. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, co oznacza, że organ dysponujący środkami pomocy społecznej nie ma obowiązku zaspokojenia wszystkich (nawet najbardziej uzasadnionych) potrzeb osoby lub rodziny ubiegającej się o taką pomoc i do niej uprawnionej. Wskazał, że wnioskodawca spełnia warunki uprawniające do przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z uwagi na występującą niepełnosprawność oraz spełnienie kryterium dochodowego. Podał, że dochód w kwocie 542 zł nie przekracza kryterium dochodowego wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej w kwocie nieprzekraczającej 542 zł. Przedstawiając analitykę wydatkowanych środków na realizację omawianej formy pomocy organ odnotował, że na realizację zasiłków celowych w bieżącym miesiącu przeznaczono w planie finansowym Ośrodka kwotę ok. 36000 zł, co przy wypłacie ok. 180 świadczeń daje średnio zasiłek w kwocie około 200 zł, w zależności od sytuacji osoby lub rodziny. W pierwszej kolejności pomocą objęte zostały osoby i rodziny bez dochodu, a następnie te, których dochód jest niższy od kryterium dochodowego. W odniesieniu do wnioskowanej pomocy organ wskazał, że wprawdzie ww. potrzeba jest uzasadniona, jednakże odmawiając przyznania pomocy w tym zakresie wziął pod uwagę fakt, że otrzymaną pomoc na zakup ww. artykułów wnioskodawca przeznaczył na inny cel. Wobec tego zaproponował beneficjentowi pomoc rzeczową w postaci nowej kołdry. W piśmie z 14 grudnia 2012 r., powołując się na decyzję z 3 grudnia 2012 r. nr [...], R. S. stwierdził, że organ kupił za 100 zł uchwyt do drzwi wejściowych a nie do kabiny prysznicowej, jak też wydaje wiele pieniędzy na remont mieszkania, tymczasem wszystko jest źle zrobione. W oświadczeniu z 20 grudnia 2012 r. wyjaśnił, że ww. pismo stanowi także odwołanie od decyzji, na mocy której Ośrodek odmówił przyznania mu pomocy finansowej na pościel, kołdrę i poduszkę. Organ I instancji, przekazując odwołanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu, poinformował, że R. S. 10 grudnia 2012 r. pokwitował odbiór pomocy rzeczowej w postaci kołdry. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 26 kwietnia 2013 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w pełni ustalenia faktycznie i prawne organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy dodatkowo powołał się na treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 - zwanej dalej ustawą), według którego w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania z przyznanych świadczeń w sposób niezgodny z przeznaczeniem może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. W świetle tego przepisu uznał, że skoro wnioskodawcy została przyznana pomoc pieniężna na określony w decyzji cel, to nie może on jej wykorzystać w sposób odmienny. Podał, że taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem 16 października 2012 r. organ I instancji przyznał R. S. zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu poduszki, kołdry i kompletu pościeli - w łącznej kwocie 80 zł. Jednakże świadczenie, które otrzymał na ten cel, a także na przejazd do [...], wydał na przejazd do kliniki wraz z przewodnikiem i na żywność. Według Kolegium, nie stanowi usprawiedliwienia dla tej sytuacji okoliczność, iż - jak podaje świadczeniobiorca - uzyskane pieniądze musiał przeznaczyć na przejazd do Kliniki w [...] oraz żywność, bowiem także na te cele otrzymał z MOPR w Opolu stosowne dofinansowanie. Ponadto Kolegium podkreśliło, że R. S. korzysta regularnie z pomocy Ośrodka, uzyskując żądane świadczenia zarówno w postaci zasiłków celowych m.in. na żywność z programu rządowego, wyjazdy do Kliniki [...] w [...], jak i na remont mieszkania. Na powyższą decyzję R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 372/13, skarżącemu zostało przyznane prawo pomocy poprzez ustanowienie adwokata z urzędu. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup pościeli, kołdry i poduszki. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja wydana w I instancji odpowiadają przepisom prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o odmowie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej stanowiły przepisy ustawy. Zauważyć w związku z tym należy, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, służy ona wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Zgodnie z przepisem art. 7 ustawy pomocy udziela się osobom i rodzinom m. in. z powodu ubóstwa, bezrobocia, niepełnosprawności, czy też długotrwałej lub ciężkiej choroby. Powołane przepisy określają ogólne zasady pomocy społecznej, z których wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne zarówno od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, jak również zakresu środków przeznaczanych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z którąkolwiek okolicznością określoną w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będących dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Pomoc społeczna oparta jest bowiem na zasadzie pomocniczości. Jej celem jest wspieranie osób w trudnej sytuacji życiowej i nie może być ona traktowana jako stałe źródło dochodu służące zaspokajaniu wszystkich zgłoszonych potrzeb. Tym samym nawet w sytuacji, gdy istnieją podstawy do udzielenia pomocy osoba uprawniona musi liczyć się z tym, że organ może odmówić przyznania jej żądanego świadczenia, albo że zostanie ono przyznane w rozmiarze różnym od tego, jaki został określony we wniosku i który wnioskodawca uważa za odpowiedni. Poza tym w myśl art. 11 ust. 1 ustawy w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy odnotować trzeba, że skarżący, prowadzący jednoosobowe gospodarstwo domowe, w złożonym wniosku domagał się udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego. Z uwagi na treść wniosku podnieść przyjdzie, że świadczenie w postaci zasiłku celowego jest jedną z form pomocy społecznej określonych w art. 36 ustawy. W myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy zasiłek ten może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku w każdym przypadku uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, a które aktualnie określane jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012, poz. 823) i zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia, w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy, przysługuje zatem osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie świadczenia w formie zasiłku celowego podejmowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w których w odniesieniu do zasiłku celowego ustawodawca użył zwrotu "może być przyznany". Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne Sąd bada, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy i czy rozstrzygnięcie wynika z tych ustaleń. Mając na uwadze powyższe, w kontrolowanej sprawie stwierdzić należy, że skarżący jako osoba niepełnosprawna i posiadająca niewielkie dochody, bez wątpienia był uprawniony do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. Trudna sytuacja życiowa skarżącego związana jest bowiem z wystąpieniem okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy wskazanych w art. 7 ustawy. Jednocześnie dochód skarżącego, ustalony zgodnie z zasadami określonymi w art. 8 ustawy, nie przekracza kwoty ustalonego kryterium dochodowego. Jednakże odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego znajdowała umocowanie prawne. W ocenie Sądu, podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego nastąpiło przy tym po dokonaniu wnikliwych ustaleń co do okoliczności faktycznych, na podstawie oceny uwzględniającej zgromadzony materiał dowodowy. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej, przy czym rozstrzygnięcie podjęto po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, wymaganego na mocy art. 106 ust. 4 ustawy. W postępowaniu tym ustalono zarówno sytuację osobistą, jak i majątkową skarżącego. W tym celu zebrano konieczne dowody m.in. w postaci wywiadu środowiskowego, oświadczenia skarżącego o jego sytuacji majątkowej, decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego w kwocie 389 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł, jak też co do potrzeb, których dotyczył wniosek. Trzeba również dostrzec, że na podstawie zebranego i ocenionego materiału dowodowego trafnie zauważyły organy, że skoro skarżący otrzymał na mocy decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu z dnia 16 października 2012 r. zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów zakupu poduszki (10 zł), kołdry (40 zł), kompletu pościeli (30 zł), lecz przeznaczył je na inne potrzeby - co niesporne skarżący przyznał w kolejnym wniosku - to istniała podstawa do odmowy przyznania zasiłku na ten cel, z uwagi na wystąpienie przypadku korzystania ze świadczenia w sposób niezgodny z przeznaczeniem, w świetle art. 11 ust. 1 ustawy. Słusznie również dostrzegło Kolegium, że wyjaśnienia skarżącego w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ na mocy wyżej omówionej decyzji przyznano mu środki na dofinansowanie kosztów przejazdu do Kliniki [...] w [...] w wysokości 70 zł. Również za zasadne Sąd uznał stanowisko organu I instancji co do tego, że nie jest celowe przyznawanie wnioskodawcy świadczenia z pomocy społecznej w formie pieniężnej na zakup kołdry, w sytuacji, gdy istnieje możliwość zaspokojenia tej potrzeby w ramach pomocy rzeczowej. Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozpoznania wniosku strony i podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Nie zostały przy tym ujawnione jakiekolwiek okoliczności mogące poddawać w wątpliwość ustalony stan faktyczny. Okoliczności takich nie wskazał również skarżący. Z tego też względu nie sposób, zarzucić organowi odwoławczemu, jak też organowi I instancji, że nieprawidłowo rozpoznał sprawę co do istoty. Oceniając zatem legalność decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie można uznać, że merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego było dowolne i naruszało regulacje ustawy. Brak jest tym samym podstaw do zarzucenia organom dowolności przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Odmawiając świadczenia organy zbadały sprawę i podały w sposób zrozumiały informację dotyczącą wielkości środków pieniężnych przeznaczonych w skali miesiąca na pomoc w formie zasiłków celowych oraz liczbę wnioskodawców domagających się pomocy. Ponadto przedstawiły kryterium jakie było uwzględniane przy rozdziale posiadanych środków i wskazały na przeciętną wysokość przyznawanych zasiłków. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji zauważyć ponadto należy, że przytoczenie w niej wskazanych okoliczności potwierdza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dokonało powtórnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz - zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. - przedstawiło w uzasadnieniu okoliczności i fakty przemawiające za uznaniem decyzji organu pierwszej instancji za zgodną z prawem. Reasumując stwierdzić trzeba, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, a motywy uzasadniające jego treść zostały przedstawione zostały w uzasadnieniu wydanych decyzji w sposób odpowiedni. Ponadto, skoro z zaskarżonej decyzji, podobnie jak z decyzji pierwszoinstancyjnej wyraźnie wynika, jakie czynniki zadecydowały o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia, to nie można postawić organom zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.