II SA/Op 373/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 4 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 106 ust. 3 i art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) odmówił B. K. przyznania zasiłku stałego. W uzasadnieniu organ wskazał, w jakich okolicznościach, zgodnie z przywołanymi przepisami wnioskodawca uprawniony jest do zasiłku stałego. Organ podkreślił, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Na dzień złożenia wniosku (2 czerwca 2004 r.) przez B. K. brak jest podstaw prawnych do uzyskania zasiłku stałego, o który wnosiła tj. za okres od 22 marca 2003 r. do 22 marca 2004 r., bowiem ustawodawca nie przewidział udzielania wstecz tej formy pomocy, stąd organ nie uwzględnił jej żądania. Organ dodał, że ponadto w dacie żądania, wnioskodawczyni nie spełnia wymogów ustawowych do otrzymania zasiłku stałego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że czuje się oszukana, bowiem organ nie wykonuje przedłożonego wyroku Sądu Ubezpieczeń, a ponadto nie z jej winy tak długo ciągnęła się sprawa sądowa, która trwała od 27 listopada 2002 r. do 15 marca 2004 r. Opisała swoją sytuację w czasie choroby, wskazując, iż wyprzedała posiadane kosztowności na lekarstwa, które były dla niej bardzo drogie, a z opieki społecznej w tym czasie dostała 150 zł. Dodała, że nie ma szans na pracę przy jej wieku i jest na utrzymaniu matki rencistki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że odnosząc się do żądania B. K. o przyznanie zasiłku stałego za okres od 22 marca 2003 r. do dnia 22 marca 2004 r., organ I instancji prawidłowo przyjął, iż brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia za okresy wcześniejsze tj. sprzed daty złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia w sytuacji, gdy świadczenie to nie ma charakteru ciągłego. Organ zaakcentował, że B. K. przedłożyła wniosek w dniu 2 czerwca 2004 r. wraz z wyrokiem Sadu Rejonowego w O., Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], którym to została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres od dnia 22 marca 2003 r. do 22 marca 2004 r. We wniosku skarżąca żądała przyznania przez organ zasiłku stałego za okres wymieniony powyższym wyrokiem. Organ odwoławczy wskazał, że cele pomocy społecznej oraz zasady i kryteria przyznawania pomocy społecznej określone zostały w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Przepisy rozdziału 7 przywołanej ustawy regulują natomiast postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 106 ust. 3 tej ustawy, świadczenie pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. O okresie przyznania zasiłku stałego stanowią również przepisy cytowanej ustawy, a jedynym właściwym organem do rozpatrzenia kompletnego wniosku o przyznanie żądanego świadczenia z pomocy społecznej jest kierownik ośrodka pomocy społecznej. Wobec tego, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują możliwości przyznania świadczenia za okres nabycia uprawnienia do tego świadczenia w sytuacji, gdy wniosek nie został złożony lub był niekompletny, stąd odmowa żądanego przez skarżącą zasiłku stałego. Ponadto organ zasygnalizował, wskazując na regulację art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, o braku możliwości otrzymania zasiłku stałego w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe, ale nie posiada orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, co należałoby odnieść do skarżącej w dacie składania wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od skarżonego zasiłku stałego w kwocie 5.016,- zł. z ustawowymi odsetkami od 23 marca 2004 r. oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że organy obu instancji zgodnie uznały, iż podstawą prawną decyzji odmownych stanowi przepis art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), stwierdzając, iż świadczenie pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Organy obu instancji przyznały, iż bezspornym jest fakt, że skarżąca wyrokiem Sadu Rejonowego w O., Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych sygn. akt [...] została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres od 22 marca 2003 r. do 22 marca 2004 r. Zdaniem skarżącej, zapadły prawomocny w/w wyrok oznacza, iż na mocy tego wyroku spełnia warunki do przyznania jej świadczeń z pomocy społecznej (art. 6 pkt 1 cyt. ustawy), które za dochodzony okres wynoszą jak w żądaniu skargi. Zaakcentowano, że uzyskany wyrok przez skarżącą stał się podstawą do złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium podniosło, że niepełnosprawność powstała u skarżącej od 1985 r. i ma charakter okresowy oraz, że w okresie od 2000 r. do 2006 r. zaliczona została do lekkiego stopnia niepełnosprawności, za wyjątkiem okresu od 22 marca 2003 r. do 22 marca 2004 r., w którym przywołanym wyrokiem zaliczono skarżącą do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. O przyznanie zasiłku stałego z tytułu orzeczonego stopnia niepełnosprawności skarżąca wystąpiła po raz pierwszy w dniu 16 czerwca 2004 r., stąd w sprawie przyznania tego świadczenia nie zachodzi również ciągłość postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania sądowego była zaskarżona decyzja, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku stałego. Organy obu instancji właściwie orzekały w rozpoznawanej sprawie, w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), która weszła w życie od dnia 1 maja 2004 r. Ustawą tą w sposób wyczerpujący unormowano zasady ustalania, przyznawania i wypłaty wyodrębnionej grupy świadczeń z pomocy społecznej, do których zaliczono również zasiłek stały. Z uregulowań zawartych w przywołanej ustawie wynika, iż zasiłek stały jest świadczeniem wnioskowym, co oznacza, że przyznanie tego rodzaju świadczenia pieniężnego następuje na wniosek uprawnionych osób, których krąg został określony w art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kwota kryterium dochodowego uprawniająca osobę samotnie gospodarującą do świadczeń z pomocy społecznej, od 1 maja 2004 r. wynosiła 461 zł., stosownie do regulacji z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. W przypadku osoby samotnie gospodarującej, wysokość zasiłku stałego ustala się jako różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby – art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie bezsporną okolicznością jest, iż skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, bowiem zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe samotnie, jak również nie ma własnego dochodu. W myśl natomiast art. 6 pkt 1 ustawy całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego przysługuje zatem w razie spełnienia wymogów określonych wyżej powołanymi przepisami, przy czym, co należy zaakcentować w tym miejscu, powyższe przepisy określają jedynie przesłanki materialnoprawne do jego uzyskania. Ogólną natomiast zasadę przyznawania i wypłacania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym rozpoznawanego zasiłku stałego, zawiera przepis art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przywołany przepis (zdanie pierwsze) stanowi, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Z literalnego brzmienie tego przepisu wynika, że o dacie przyznania i rozpoczęcia wypłaty zasiłku stałego przesądza fakt złożenia w organie pomocy społecznej wniosku o przyznanie tego rodzaju świadczenia wraz z dokumentacją wymaganą do jego przyznania, jaką niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie stanowi orzeczenie o niepełnosprawności. Ponadto odnotować należy, że omawiany przepis art. 106 ust. 3 ustawy stanowi, iż świadczenie pieniężne z pomocy społecznej wypłaca się w okresach miesięcznych, a zatem nie jest ono jednorazowo wypłacane "z góry" lub "z dołu" za cały okres, na który przyznany został zasiłek. W stosunku do powyższych wywodów zachowuje swoją aktualność ugruntowane orzecznictwo na tle wykładni przepisu art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, który odpowiada zapisowi art. 106 ust. 3 obowiązującej ustawy o pomocy społecznej. Nie budziło wątpliwości w dotychczasowej regulacji oraz w orzecznictwie NSA, czego przykładem może być wyrok z 25 kwietnia 2002 r., I SA 3443/01, (LEX nr 81923), że "Zgodnie z art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), stanowiącym lex specialis w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach z pomocy społecznej dotyczących świadczeń pieniężnych decyzja wywołuje skutki od miesiąca, w którym został złożony wniosek, czyli stronie przysługuje również świadczenie za okres między złożeniem wniosku a wydaniem decyzji." Analiza powołanych wyżej przepisów pozwala przyjąć za datę początkową przyznania, a co za tym idzie i wypłacenia świadczenia pieniężnego z pomocy społeczne, ten miesiąc kalendarzowy, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy odnotować przede wszystkim niekwestionowany fakt, że w dniu 2 czerwca 2004 r. skarżąca przedłożyła organowi pierwszej instancji wyrok Sądu Rejonowego w O., z dnia [...], na mocy którego została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym na okres od 22 marca 2003 r. do 22 marca 2004 r., oraz wniosek z dnia 18 czerwca 2004 r. o przyznanie zasiłku stałego w rekompensacie za okres jednego roku, wynikający z w/w wyroku. Wniosek wraz z wymaganą dokumentacją został złożony we właściwym organie w czerwcu 2004 r., zaś żądanie skarżącej dotyczy przyznania i wypłacenia zasiłku stałego sprzed daty złożenia wniosku i dokumentacji, bowiem dotyczy okresu od 22 marca 2003 r. do 22 marca 2004 r. Złożony przez skarżącą wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z dokumentem, który winien być przedstawiony przez stronę, został przyjęty przez organ i zostało wszczęte postępowanie administracyjne, po utracie przez skarżącą niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, które trwało do 22 marca 2004 r. Okres prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie trwał na podstawie omówionego wniosku, w czasie kiedy skarżąca nie była zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. Odnotować wypada, że w trakcie ocenianego postępowania administracyjnego, skarżąca legitymowała się aktualnym orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu lekkim, który nie uprawnia do zasiłku stałego, na co również wskazywał organ, podając na jakiej podstawie oparł swoje twierdzenie i w czym wyrażają się przesłanki odmowy. Podnoszona natomiast przez skarżącą okoliczność długotrwałego postępowania przed sądem powszechnym w sprawie uzyskania korzystnego dla niej w/w wyroku, nie wymusza na organie administracji publicznej pominięcia regulacji prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej, bowiem zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 kpa), przejętej z art. 7 Konstytucji RP – organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa. Wypada zasygnalizować, że w odniesieniu do organów administracji publicznej nie obowiązuje zasada, że mogą one podejmować każde działanie, które nie jest zabronione przez przepisy prawa. Działanie organu administracji zostanie zatem zakwalifikowane jako niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało one podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania. Skoro w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, brak jest odmiennej regulacji co do terminu, od którego właściwy organ przyznaje świadczenia pieniężne z pomocy społecznej, to tym samym organ administracji publicznej, nie może orzekać w sprawie zasiłku stałego wbrew regulacji z art. 106 ust. 3 tej ustawy. Sąd zauważa, że w sprawie zasiłku stałego skarżąca wcześniej nie składała wniosku, organ nie zawieszał postępowania na czas rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, a w rozpoznawanej sprawie wniosek z czerwca 2004 r. był pierwszym wnioskiem o ten rodzaj pomocy społecznej. Ponadto skarżąca nie posiadała decyzji odmownej w sprawie przyznania i wypłaty zasiłku stałego, dlatego też zostaną pominięte rozważania w kwestii zmiany odmownej decyzji po wyroku. Zakreślone ustawowo granice rozpoznawania spraw przez sąd administracyjny wskazują, że sąd administracyjny nie kontroluje i nie ocenia czy rozstrzygnięcie organu administracji jest trafne także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej. Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem legalności, w przypadku uwzględnienia skargi korzysta z uprawnienia orzeczniczego wynikającego z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), natomiast nie orzeka co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji, a zatem nie zasądza zasiłku stałego w żądanej wysokości 5 016 zł. wraz z ustawowymi odsetkami. Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie było ustalenie czy przyznanie wstecz i wypłacenie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w opisanym stanie faktycznym mogło nastąpić w oparciu o obowiązujące przepisy. Z powyższych rozważań wynika negatywna odpowiedź w tej kwestii, stąd należało stwierdzić prawidłowości ustalenia przez organ administracji stanu faktycznego i interpretacji przepisu art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), co uzasadnia stwierdzenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn, nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego ani też innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak również nie znajdując przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.