II SA/Op 373/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skarg K. P., Z. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Opolu z dnia 6 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, z dnia 8 kwietnia 2016 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Opolu na rzecz K. P. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w Opolu na rzecz Z. P. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 8 kwietnia 2016 r., nr [...], nakładającą na Z. P. obowiązek wypełnienia otworów okiennych (tj. jednego w kondygnacji poddasza oraz trzech w części podpiwniczenia) w ścianie północnej budynku przy ul. [...] w [...], cegłą pełną klasy 100 lub materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, o klasie odporności ogniowej nie niższej niż E 30 – w terminie do 30 lipca 2016 r. Zaskarżoną decyzję poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. W wyniku kontroli w sprawie budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], na dz. nr a, k. m. [...], obręb [...], przeprowadzonej 28 maja 2015 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Opolu ustalono, że budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] rozpoczęto po upływie około 1 roku po otrzymaniu pozwolenia na budowę z 18 września 1981 r., a zakończono pod koniec lat osiemdziesiątych. Podczas kontroli dokonano pomiarów usytuowania budynku w stosunku do istniejących ogrodzeń w obrębie ww. posesji z zaznaczeniem otworów okiennych w poszczególnych elewacjach. Rezultaty tych pomiarów w postaci rysunku dołączono jako załącznik do protokołu. Wynika z nich, że otwory okienne w elewacji północnej budynku zostały wykonane w ścianie znajdującej się bliżej niż 4 metry od granicy z działką sąsiednią, tj. działką nr [...]. Zawiadomieniem z 18 czerwca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu poinformował strony: Z. P. (inwestora) oraz M. H. (właściciela sąsiedniej nieruchomości) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na dz. nr a, km. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Następnie, dnia 10 lipca 2015 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których dokonano pomiarów sprawdzających usytuowanie otworów okiennych w ścianie północnej przedmiotowego budynku i porównano je z dokumentacją dotyczącą budowy budynku. Organ powiatowy ustalił, że okna usytuowane na poziomie podpiwniczenia są konstrukcji drewnianej (skrzynkowe), natomiast okno na poddaszu jest konstrukcji drewnianej ze szkleniem zespolonym. Jednocześnie 13 lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zwrócił się do Prezydenta Miasta Opola z prośbą o podanie informacji, czy inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy i w jaki sposób zawiadomienie to zostało załatwione oraz czy dołączono jakieś dokumenty do zawiadomienia (np. dziennik budowy, protokoły odbioru instalacji, protokół kominiarski, rysunki powykonawcze zamienne itp.) Organ powiatowy nadmienił, że Z. P. w trakcie oględzin okazał pismo z 27 marca 1997 r. skierowane do Urzędu Miasta Opola Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego, stanowiące wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie nowo wybudowanego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Na piśmie widnieje pieczęć ww. Wydziału z datą 28 marca 1997 r. W związku z powyższym, PINB zadał organowi administracji architektoniczno-budowlanej pytanie, czy w związku ze złożeniem wniosku z 28 marca 1997 r. prowadzone było postępowanie administracyjne legalizujące wprowadzone zmiany. W odpowiedzi, Wydział Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola poinformował organ powiatowy, że akta wraz ze spisem spraw zgodnie z instrukcją kancelaryjną dla urzędów terenowych organów administracji państwowej były archiwizowane przez okres 10 lat, a następnie uległy likwidacji - w związku z czym, nie ma możliwości udzielenia odpowiedzi na pismo z 13 lipca 2015 r. Składając wyjaśnienia w charakterze strony Z. P. zeznał, że wobec niezgodności wykonania przedmiotowych robót z decyzją z 18 września 1981 r. (znak: [...]) Prezydenta Miasta Opola, dokonano najprawdopodobniej zmiany decyzji, która uwzględniała w budynku pomieszczenia garażowe i pomocnicze pod tarasem. Według strony, w pomieszczeniach tych (piwnicznych) od samego początku były trzy okna, wybudowane w 1982 r. Decyzją z 16 listopada 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nałożył na Z. P. obowiązek zamurowania cegłą pełną klasy 100 lub innym materiałem budowlanym, w klasie odporności ogniowej El 120 otworów okiennych - oznaczonych kolorem niebieskim na załączniku graficznym, który stanowi integralną część decyzji - w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w [...], określając termin wykonania obowiązku na 31 grudnia 2015 roku. W wyniku wniesionego przez Z. P. odwołania od powyższej decyzji, organ odwoławczy uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powodem takiego rozstrzygnięcia było nieuwzględnienie w postępowaniu współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Po poinformowaniu M. P. i K. P. (współwłaścicieli działki nr a) o przysługującym im statusie strony, kolejną decyzją z 8 kwietnia 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor nałożył na Z. P. obowiązek wypełnienia otworów okiennych (tj. jednego w kondygnacji poddasza oraz trzech w części podpiwniczenia) w ścianie północnej budynku przy ul. [...] w [...] cegłą pełną klasy 100 lub materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie o klasie odporności ogniowej nie niższej niż E 30 - w terminie do 30 lipca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Z. P. bez uzyskania pozwolenia na budowę wykonał 4 otwory okienne w ścianie północnej budynku. Ponadto organ wyjaśnił, że samowola ta jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ ściana, w której wykonano sporne okna, znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią, co narusza § 12 ust. 1 warunków technicznych określający minimalne odległości obiektów od granic działek (4 m dla ściany z otworami okiennymi). Zdaniem organu powiatowego, należało więc doprowadzić zastaną sytuację do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor wziął pod uwagę § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych, zgodnie z którymi dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Biorąc więc pod uwagę usytuowanie budynku do granicy działki w odległości 1,6 m -1,87 m oraz że działka nr b w [...] jest szerokości mniejszej niż w powołanym przepisie, organ pierwszej instancji stwierdził, że w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem należy wypełnić przedmiotowe otwory okienne. Odnośnie zaś wykonania garażu w poziomie piwnic, organ powiatowy nie stwierdził naruszenia prawa, ponieważ garaż ten został wykonany zgodnie z projektem budowlanym, bowiem 18 kwietnia 1997 r. Prezydent Miasta Opola przyjął zgłoszenie o przystąpieniu do użytkowania budynku z przedmiotowym garażem. W dniu 4 kwietnia 2016 r. Z. P. złożył wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji w sprawie przez: przesłuchanie w charakterze świadka H. Ł.; włączenie do materiału dowodowego protokołu kontroli technicznej instalacji energetycznej, zestawienia kosztów budowy, faktury za wykonane roboty malarskie, rachunku za wykonane roboty elewacyjne, rachunku za wykonane roboty tynkarskie, płatkowanie ścian i posadzek oraz protokołu z wizji lokalnej budowy domu. Wnioskodawca wyjaśnił, że powyższe dowody pozwolą ustalić rzeczywistą datę zakończenia budowy przedmiotowego budynku, gdyż organ w swojej decyzji bezpodstawnie stwierdził, że przedmiotowy budynek został wybudowany po 1995 r. W dalszej kolejności, pismem z dnia 29 kwietnia 2016 r. K. P. wniósł odwołanie od decyzji organu powiatowego zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., 78 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., przez pominięcie wniosków dowodowych Z. P. z 4 kwietnia 2016 roku. Odwołujący wskazał, że pominięcie wniosku dowodowego miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z uwagi na to, że faktycznie budowa spornego obiektu została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., co powoduje, że sprawa powinna być prowadzona w oparciu o poprzednio obowiązującą ustawę. Wskazał także na niewłaściwe zastosowanie art. 50, art. 51 ust. 1, 2, 3, i 7 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, ponieważ jeżeli nie ma w sprawie zastosowania ustawa Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., to należy orzekać na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy. Wyjaśnił, że przytoczone rozporządzenie również nie obowiązywało zarówno w dacie wydania pozwolenia na budowę, jak i jej zakończenia i wydania pozwolenia na użytkowanie. Dlatego, zdaniem odwołującego, nie było podstaw do zastosowania go w niniejszym postępowaniu. Pismem z 2 maja 2016 roku odwołanie wniósł także Z. P., który zarzucił naruszenia prawa identyczne, jak w odwołaniu K. P., a ponadto wskazał również, że organ ustalając datę zakończenia budowy niezasadnie oparł się na wniosku Z. P. z 27 marca 1997 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Wyjaśnił, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z 18 września 1981 r. o znaku [...], zaznaczony jest otwór okienny w łazience na poziomie poddasza. W związku z tym organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw stwierdzenia niezgodności z prawem wykonanego otworu okiennego. Również M. P. złożyła odwołanie od decyzji organu powiatowego - pismem z 5 maja 2016 r. Zarzuty przez nią podnoszę stanowiły powtórzenie zarzutów podnoszonych przez pozostałych odwołujących. Opisaną na wstępie - zaskarżoną decyzją - podjętą na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wniesione odwołania nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdził, że rozpatrywanie sprawy przebudowy, która została dokonana przed dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 2058, z późn. zm., dalej Prawo budowlane) należy przeprowadzać w oparciu o poprzednio obowiązującą ustawę. Zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy (aktualnego Prawa budowlanego). Wyjątek od tej zasady, objęty hipotezą art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy obiekt budowlany został wybudowany (lub w stosunku do którego wszczęto postępowanie administracyjne) przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 Prawa budowlanego) i nie obejmuje pozostałych rodzajów samowoli budowlanej, polegających na budowie obiektów przed 1 stycznia 1995 r., bez wymaganego prawem zgłoszenia lub na podstawie pozwolenia, od którego warunków w sposób istotny odstąpiono. Wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji została oparta o art. 51, a nie 48 Prawa budowlanego, a postępowanie w sprawie zostało wszczęte 18 czerwca 2015 r., tj. pod reżimem obecnie obowiązującego Prawa budowlanego i pod kątem tej właśnie ustawy należało rozpatrywać niniejszą sprawę. Według OWINB, sprawie doszło do przebudowy, do której nie mają zastosowania przepisy art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ dyspozycja tej normy obejmuje wyłącznie budowę obiektu budowlanego. Zaznaczył, że z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wynika, iż przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W sprawie doszło natomiast do wykonania otworów okiennych w ścianie północnej budynku, co stanowi przebudowę, do której mają zastosowanie przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. Dlatego, w przekonaniu organu, niezależnie od tego czy przedmiotowy obiekt został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., czy po tej dacie, zastosowanie znajdą przepisy obecnie obowiązującej ustawy, gdyż realia sprawy nie wypełniają przesłanek art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Jedynie w sytuacji, gdyby zaistniały te przesłanki, data wybudowania domu miałaby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego organ przyjął, że zastosowanie będą miały również obecnie obowiązujące warunki techniczne. Jednocześnie nadmienił, że w rozporządzeniu Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., nr poz. 62) jak i rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. 1995 nr 10 poz. 46) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie kwestia odległości obiektu od granicy działki uregulowana była w taki sam sposób. OWINB wywodził, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W myśl art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Organ odwoławczy wskazał, że Z. P. uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę decyzją z 18 września 1981 r., (znak: [...]), zatwierdzającą projekt budowlany budowy przedmiotowego budynku - domu mieszkalnego jednorodzinnego bez garażu. Dowodził, że zgodnie z tym projektem elewacja północna jest ścianą, gdzie znajduje się tylko jeden otwór okienny na poziomie poddasza, w pomieszczeniu łazienki. Zwrócił uwagę organ, że z oględzin budynku wynika, iż w rzeczywistości znajdują się w niej cztery okna (trzy na poziomie podpiwniczenia i jedno na poddaszu). Stąd w jego ocenie, mimo niezgodności wykonania robót budowlanych z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę sporne otwory okienne przede wszystkim znajdują się w odległości naruszającej przepisy dotyczące odległości obiektu od granicy z działką sąsiednią. Ściana, w której zostały wykonane cztery sporne otwory okienne znajduje się w odległości około 1,6 m - 1,87 m (budynek nie jest usytuowany dokładnie równolegle względem działki sąsiedniej) od granicy z działką przy ul. [...] w [...]. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do § 12 ust 1 warunków technicznych budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; albo 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Jednak w myśl § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271- 273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Podkreślił, że w rozpatrywanym przypadku ściana, w której wykonano sporne otwory okienne znajduje się w odległości 1,6 - 1,87 m od granicy z działką sąsiednią. W związku z tym uznał, że w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, należy wypełnić otwory okienne tak, aby ściana, w której się obecnie znajdują otwory okienne stanowiła ścianę pełną. Wówczas usytuowanie budynku nie będzie naruszało przepisów techniczno-budowlanych, ponieważ jego odległość od granicy działki nie przekroczy 1,5 m. Dodatkowo zwrócił uwagę na fakt, że zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 4 warunków technicznych przedmiotowy budynek przy ul. [...] w [...], jako budynek mieszkalny, należy zakwalifikować do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. W myśl natomiast § 8 pkt 1 warunków technicznych budynek ten zalicza się do kategorii budynków niskich (N), ponieważ jest budynkiem mieszkalnym nieprzekraczającym czterech kondygnacji nadziemnych. Jak wynika z § 212 ust. 2 warunków technicznych budynek niski zaliczony do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV posiada klasę odporności pożarowej "D". W § 232 ust. 4 warunków technicznych wskazano, że klasa odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego ścian dla budynku klasy odporności pożarowej "D" wynosi R E I 60. Natomiast zgodnie z § 232 ust. 6 warunków technicznych w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego R E I 60 dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż E 30. Wobec tego, zgodził się z organem powiatowym o możliwość wypełnienia przedmiotowego otworu okiennego luksferami, cegłą szklaną lub innym materiałem przepuszczającym światło o klasie odporności ogniowej nie niżej niż E 30, przyjmując, że wybór między alternatywnymi rozwiązaniami zaproponowanymi przez organ powiatowy (cegła pełna lub materiały przepuszczające światło) należy do zobowiązanego inwestora. Badając kwestię zgodności z prawem usytuowania garażu w przedmiotowym budynku OWINB nie stwierdził w tym względzie naruszenia Prawa budowlanego. Powołał się na kartę nr 30 akt administracyjnych, na której znajduje się rzut piwnic przedmiotowego budynku stanowiący fragment projektu budowlanego, gdzie uwzględniono usytuowanie garażu. Przypomniał, że Prezydent Miasta Opola 18 kwietnia 1997 r. przyjął zgłoszenie o przystąpieniu do użytkowaniu spornego budynku wraz z przedmiotowym garażem. W świetle powyższego, organ odwoławczy przyjął, tak jak organ powiatowy, że garaż znajdujący się w poziomie piwnic przedmiotowego budynku, wykonany na podstawie projektu budowlanego, zatwierdzony decyzją organu architektoniczno-budowlanego jest zgodny z prawem i ocena organu powiatowego w tej sprawie była prawidłowa. Z. P., nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego tj.: – art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez zastosowanie tego przepisu do obiektu, który został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r.; – art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przez przyjęcie za dopuszczalne prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do obiektu, co do którego legalność została potwierdzona ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie; – art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego przez "nadinterpretację pojęcia budowa"; – § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, albowiem do przedmiotowego budynku winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Nadto sformułował zarzut naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym art. 6, art. 77 § 1 i art. 78 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 7 Kodeksu postępowania cywilnego, polegającego na braku rozpatrzenia przedstawionego materiału dowodowego, dotyczącego zakończenia budowy ocenianego budynku oraz decyzji z 18 kwietnia 1997 r., dotyczącej użytkowania budynku. Skarżący przede wszystkim zakwestionował ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy podnosząc, że decyzja Urzędu Miejskiego w Opolu nr [...] z dnia 18 września 1981 r. w ścianie północnej w części poddasza zezwalała na usytuowanie okna na poddaszu w łazience, o wymiarach wymienionych w projekcie, których nie przekroczono. Stąd nie zgodził się ze stwierdzeniem, że otwór okienny na poddaszu stanowi samowolę budowlaną. Nie godził się z oparciem decyzji na przepisach prawa, których w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie było, mimo że organy ustaliły, na podstawie dowodów dostarczonych przez skarżącego, w jakiej dacie zakończono budowę spornego obiektu. Argumentował, że organ odwoławczy akceptując zasadność zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego, pominął okoliczność, iż postępowanie naprawcze nie ma zastosowania, kiedy organ wydał decyzję o użytkowaniu budynku, co miało miejsce w sprawie. Nadto w przekonaniu skarżącego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, że realia sprawy wypełniają normę z art. 103 Prawa budowlanego, jak i z przyjętą kwalifikacją zakwestionowanych robót - wykonaniem otworów okiennych - jako przebudowa. Skarżący podkreślał, powołując się na wyrok NSA z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 700/14, że jego budynek został wybudowany przed 1995 r. i w związku z tym do niego mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Tym samym, w ocenie skarżącego, nie można uznać, że naruszył przepisy przeciwpożarowe, bowiem zrealizował obiekt w zgodzie z rozporządzeniem Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r., który zwalniał budynki jednorodzinne mieszkalne wolno stojące od wymagań dotyczących klasy odporności ogniowej. Skargę na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2016 r., nr [...] wniósł także K. P., podnosząc zarzuty oraz argumentację na ich poparcie tożsame ze skargą Z. P. Skarga K. P. została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 374/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 19 września 2016 r., podjętym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z póź.), zarządził połączenie sprawy o sygn. akt II SA/Op 374/16 ze sprawą niniejszą, w celu ich łącznego rozpoznania i dalszego prowadzenia pod sygn. akt II SA/Op 373/16. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Z. P. wnioskiem z dnia 5 lipca 2016 r. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przed przekazaniem akt sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, postanowieniem z dnia 29 lipca 2016 r., wstrzymał wykonanie skarżonej decyzji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przewidziane w powyższym przepisie ustawy ustrojowej kryterium legalności dokonywanej przez sąd kontroli, umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego - na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarówno rozstrzygnięcia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), jak i dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei z istoty kontroli wynika, że zasadność skarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 6 czerwca 2016 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., mocą której organ odwoławczy utrzymał w mocy wydany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, skierowany do skarżącego, nakaz wypełnienia w budynku położonym w [...] przy ul. [...], wskazanych otworów okiennych materiałem przepuszczającym światło. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji już na wstępie należy wskazać, że ani Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ani wcześniej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, rozpatrujące przedmiotową sprawę nie wyjaśnili wielu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, zatem postępowanie zostało przeprowadzone - tak jak zarzuca skarżący - z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 75, 80 i 107 § 3 K.p.a.  Podkreślić przyjdzie, że jakkolwiek w postępowaniu w przedmiotowej sprawie organy dwukrotnie wydawały rozstrzygnięcia, to wbrew stanowisku wyrażonym w skarżonych decyzjach organów obu instancji, nie wykazano w sposób jednoznaczny kluczowej kwestii, czy w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...], wykonano samowolnie roboty budowlane polegające na wybiciu otworu okiennego w ścianie szczytowej tego budynku oraz na poziomie przyziemia, jeśli tak było, to nie ustalano kiedy fakt ten miał miejsce. Bezsprzecznie przy ul. [...] zbudowany został przez skarżącego oraz jego małżonkę dom jednorodzinny przed rokiem 1997. Inwestycję tę zrealizowano na podstawie decyzji z dnia 18 września 1981 r., nr [...], wydanej stosownie do art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229), po rozpatrzeniu stosownego wniosku Z. P., przez Kierownika Wydziału Gospodarki Terenowej Urzędu Miejskiego w Opolu, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola. W decyzji tej udzielono pozwolenia na budowę i zatwierdzono plan realizacji inwestycji obejmującej realizację domu mieszkalnego - jednorodzinnego bez garażu, zgodnie z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa jednorodzinnego [...]. Jednocześnie w ww. decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązał inwestora do powiadomienia o rozpoczęciu i zakończeniu budowy i powołaniu osoby uprawnionej do prowadzenia budowy. Wypełniając nałożony obowiązek, inwestor, pismem z dnia 27 marca 1997 r. wniósł o wydanie pozwolenia na użytkowanie nowo wybudowanego budynku mieszkalnego przy ul. [...], powołując się na projekt zatwierdzony decyzją z dnia 18 września 1981 r. Prezydent Miasta Opola, opierając się o art. 54 i art. 61-63 Prawa budowlanego, pismem z dnia 18 kwietnia 1997 r. poinformował Z. P., że przyjął do wiadomości zgłoszenie o przystąpieniu do użytkowania budynku mieszkalnego z wbudowanym garażem na terenie działki nr a przy ul. [...] w [...]. Natomiast organy, po analizie dokumentacji technicznej przyjęły, że nie obejmowała ona możliwości wykonania okna na poddaszu (w łazience) oraz okien usytuowanych na poziomie podpiwniczenia. Zatem, w ich przekonaniu, inwestor wykonał przedmiotowe okna w warunkach samowoli budowlanej. Mając powyższe na uwadze organy obu instancji uznały za zasadne wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 - dopisek Sądu, zwanej dalej Prawo budowlane), zobowiązując inwestora w wyznaczonym terminie, do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. do wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych, jednego w kondygnacji poddasza oraz trzech w części podpiwniczenia w ścianie północnej budynku przy ul. [...] w [...], cegłą pełną klasy 100 lub materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenia o klasie odporności ogniowej nie niższej niż E 30. Zgodzić się przyjdzie z organami, że do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa mają przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przywołane przepisy art. 50 i art. 51 mają zastosowanie zarówno do wykonywanych samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięcia nie zostały zakończone, jak i robót już zakończonych. Jednakże fakt samowoli budowlanej winien być wykazany w postępowaniu administracyjnym. Nie można, w przekonaniu Sądu, domniemywać, że właściciel obiektu bądź inwestor wykonał jakiekolwiek roboty w sposób nielegalny. Zasadniczym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego, czy wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz, w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie, zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przywołanymi wymogami. Na podstawie przepisów art. 51 Prawa budowlanego orzeka się w sprawach dotyczących wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jednak innych niż budowa (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2012, s. 489 - 490). Stosownie do art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo 2) nakłada obowiązek wykonania w określonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 kwietnia 2012 r., II SA/Go 204/12, LEX nr 1138482). W realiach niniejszej sprawy za trafne należy uznać stanowisko organów, że takie roboty budowlane, jakie zostały poddane ocenie - wykonanie okien - należy zakwalifikować jako wykonanie przebudowy. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez zwrot "przebudowa" trzeba rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, m.in.: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości czy liczby kondygnacji. Kwestia wykonania takich robót winna zostać ustalona w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Jednakże w przekonaniu Sądu, organy administracji orzekając w niniejszej sprawie nie dokonały wszechstronnego zabrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów, pozwalających na zakończenie postępowania stosowną decyzją administracyjną. Na organie ciąży bowiem powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). Rozwinięciem tej zasady jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 K.p.a i art. 80 K.p.a.). Wyżej wymienione rygory procesowe obowiązują również w postępowaniu odwoławczym (art. 140 K.p.a.). Obowiązkiem organu II instancji administracji publicznej jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji (art. 15 K.p.a.). Stąd też to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania, ma obowiązek zebrać w sposób wyczerpujący, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ musi zebrać ogół dowodów, których rozpatrzenie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego nie poczyniły właściwych ustaleń w przedmiocie lokalizacji spornych okien oraz okoliczności i daty ich powstania. Zauważyć przyjdzie, okna w elewacji północnej w części podpiwniczenia znajdują się w pomieszczeniu garażu, co do wykonania którego organy nie wnosiły zastrzeżeń i nie prowadziły postępowania w tym zakresie, uznając w świetle przyjętego zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania budynku, że garaż został wykonany legalnie. Zdaniem Sądu, w sytuacji, kiedy obiekt został zrealizowany na podstawie obowiązującego pozwolenia na budowę, to warunki do jego użytkowania ocenia się w świetle postanowień tego pozwolenia. Stąd należy uznać, że to zadaniem organu było ustalenie, czy garaż, co do wykonania którego w ocenie organu, doszło w sposób uprawniony, zrealizowany był wraz z oknami na podstawie projektu obejmującego także okna, skoro został przyjęty bez zastrzeżeń zamiar użytkowania całego budynku i garażu. Organy nie ustaliły daty wykonania robót polegających na zamontowaniu okien w garażu, przyjmując, że roboty te zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Tymczasem skarżący zaprzecza, aby po dniu przyjęcia do wiadomości zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania z dniem 18 kwietnia 1997 r. budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na terenie działki nr a, były prowadzone jakiekolwiek prace budowlane. Również zaprzecza, aby po tej dacie było wykonane okno w łazience na poddaszu. Kwestia ustalenia daty wykonania zakwestionowanych czynności ma kluczowe znaczenie dla możliwości prowadzenia postępowania naprawczego. Brak tych szczegółowych ustaleń nie pozwala na prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W tym miejscu zwrócić uwagę przyjdzie na treść pisma Prezydenta Miasta Opola, z dnia 15 lipca 2015 r. informujące o braku, z uwagi na upływ okresu archiwizacji, dokumentów, o które zwracał się organ nadzoru budowlanego, w tym dziennika budowy, protokołu odbioru instalacji, protokółu kominiarskiego, rysunków wykonawczych zamiennych. Mimo braku żądanych dokumentów organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, innymi środkami dowodowymi, np. zeznaniami świadków: w tym kierownika budowy, inspektora nadzoru, bezpośrednich wykonawców konkretnych czynności, choćby wykończeniowych, że doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych w podanym zakresie. Organy nie oceniły także dowodu z przesłuchania strony z dnia 27 sierpnia 2015 r., w trakcie którego Z. P. wyjaśniał, że dom i garaż został zbudowany na podstawie adaptacji projektu typowego W-05, który przewidywał w garażu usytuowanie dwóch okien. Nadto należy zwrócić uwagę, do czego nie odniosły się organy, na oświadczenie skarżącego, że najprawdopodobniej dokonano zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś sporne okna wykonano w roku 1982, w stanie surowym budynku. W rozpatrywanym stanie faktycznym nie można nie zauważyć, że do użytkowania przedmiotowego budynku przystąpiono po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, a organ ten nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji, co umożliwia w art. 54 Prawa budowlanego. Brak reakcji organu oznacza zgodę na użytkowanie obiektu, określane mianem "zgody milczącej" (zob. R. Dziwiński, P. Ziemski Prawo budowlane, s. 235) Jedynie bowiem w sytuacji gdyby prace te zostały wykonane po wniesieniu sprzeciwu w drodze decyzji istnieją podstawy do prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Powtórzyć przyjdzie, że w sytuacji, kiedy obiekt został zrealizowany na podstawie obowiązującego pozwolenia na budowę, to warunki do jego użytkowania ocenia się w świetle postanowień tego pozwolenia. Trudność, czy też niemożliwość odtworzenia stanu dokumentacyjnego sprawy nie stanowi podstawy do domniemywania nielegalności zrealizowanych prac budowlanych. Domniemania takiego nie przewidują przepisy procesowe, w szczególności art. 80 i 81 K.p.a., ani też przepisy prawa materialnego - Prawa budowlanego. Reasumując, zdaniem Sądu, organy nie dokonały wystarczających ustaleń, które uzasadniałyby zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., stanowiącym, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim i trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ nadzoru budowlanego powinien uwzględnić wskazaną wyżej ocenę prawną. Zadaniem organów jest przeprowadzić i uzupełnić postępowanie dowodowe z wykorzystaniem, w braku dokumentów, dowodów osobowych, tak by postępowanie dowodowe i ustalenia organów odpowiadały wymogom określonym w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., zarówno w odniesieniu do kwestii samowoli budowlanej dotyczącej otworów okiennych i ich ewentualnej modyfikacji, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.).