II SA/Op 374/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant st. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu pobranego zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Decyzją z 21 stycznia 2009 r. Burmistrz Prudnika uchylił w okresie od 18 maja do 31 sierpnia 2005 r. decyzję własną z dnia 11 czerwca 2004 r. w przedmiocie przyznania B. S. zasiłku rodzinnego na syna M. S., w kwocie 43 zł miesięcznie, na okres od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r.; zasiłku rodzinnego na syna A. S., w kwocie 43 zł miesięcznie, na okres od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M. S., w kwocie 400 zł miesięcznie, na okres od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na M. S., w kwocie 50 zł miesięcznie, na okres od 1 maja do 31 października 2004 r., a po zmianie grupy wiekowej w wysokości 70 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez A. S., w kwocie 90 zł - jednorazowo. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że rozstrzygnięcie podjęto zgodnie z dyspozycją art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), albowiem z informacji otrzymanej z Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu z 12 grudnia 2008 r. wynika, iż w przypadku B. S. - m.in. w okresie od 18 maja do 10 listopada 2005 r. - mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wydanie powyższej decyzji skutkowało przejęciem do załatwienia wniosku B. S. (od 18 maja 2005 r.) przez Marszałka Województwa Opolskiego (z upoważnienia Marszałka działał Zastępca Kierownika Referatu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu), który decyzją z 8 września 2009 r., nr [...], orzekł o przyznaniu wnioskodawczyni następujących świadczeń: 1) zasiłku rodzinnego na A. S. w wysokości 43 zł miesięcznie i zasiłku rodzinnego na M. S. w wysokości 43 zł miesięcznie, na okres od 18 maja do 31 sierpnia 2005 r.; 2) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na M. S., w kwocie 70 zł miesięcznie, na okres od 18 maja do 31 sierpnia 2005 r.; 3) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M. S., w kwocie 186,70 zł, na okres od 18 maja do 31 maja 2005 r. i w wysokości 400 zł miesięcznie, na okres od 1 czerwca do 31 sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu organ podał, że wprawdzie w rozważanym okresie mąż wnioskodawczyni był zatrudniony jako pracownik najemny w Norwegii, jednak przysługują jej świadczenia rodzinne, gdyż w tym czasie była aktywna zawodowo. Kolejną decyzją, z 29 kwietnia 2010 r. o numerze [...], podjętą na podstawie m.in. art. 23a ust. 9 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Marszałek Województwa Opolskiego orzekł, że zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego wypłacony B. S. na podstawie decyzji Burmistrza Prudnika z 11 czerwca 2004 r., w okresie od 18 maja do 31 sierpnia 2005 r., w łącznej kwocie 1997,30 zł, jest nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym. Następnie, w dniu 3 sierpnia 2010 r. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Opolu wszczął z urzędu postępowanie "w sprawie zwrotu odsetek od nienależnie pobranych" przez B. S. świadczeń rodzinnych, ustalonych w/w decyzją z 29 kwietnia 2010 r. W kolejnym piśmie, z 17 marca 2011 r. poinformował stronę, że na podstawie wszczętego w dniu 3 sierpnia 2010 r. postępowania "będzie dochodzony zwrot" nienależnie pobranej kwoty 1997,30 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Jednocześnie pouczono stronę o przysługujących jej uprawnieniach procesowych. Wnioskodawczyni domagała się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji z 29 kwietnia 2010 r. Postępowanie w tej sprawie zakończyło się wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a w dalszej kolejności postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Decyzją z 10 listopada 2011 r., nr [...], Marszałek Województwa Opolskiego orzekł o zwrocie ustalonych decyzją z 29 kwietnia 2010 r. nienależnie pobranych przez B. S. świadczeń rodzinnych, w łącznej kwocie 1997,30 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 21, art. 23a ust. 9 i art. 30 ust. 1 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwołał się do decyzji z 29 kwietnia 2010 r. stwierdzającej wysokość nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz wskazał, że kwota 1997,30 zł podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Podał również, że obliczona na dzień wydania tej decyzji kwota odsetek wynosi 1545,68 zł, zaś łączna kwota zobowiązania wynosi 3542,98 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji B. S. podniosła, że w roku 2009 Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Opolu przyznał jej te same świadczenia, za ten sam okres co Ośrodek Pomocy Społecznej w Prudniku, jednak nigdy nie zostały jej one wypłacone w podwójnej wysokości. Zdaniem strony, skoro przysługiwały jej w Polsce świadczenia rodzinne, to nie ma znaczenia, który organ dokonał ich wypłaty. Podniosła też odwołująca, że decyzja w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych została oparta na formularzu E-411 oraz oświadczeniu o odprowadzaniu świadczeń emerytalno-rentowych w ramach ubezpieczenia emerytalnego przez jej męża, jednakże oświadczenie to zostało napisane na żądanie pracowników ROPS, a w dniu 29 listopada 2010 r. mąż osobiście dostarczył do ROPS dowody świadczące o tym, że składki emerytalno-rentowe nie były odprowadzane. Ponadto uważa, że jest celowo wprowadzana w błąd przez pracowników organu i uznaje, że nie ma podstaw prawnych do nakładania na nią obowiązku zapłaty odsetek za świadczenia, które się jej należały. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 26 marca 2012 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z uwagi na przedmiot postępowania Kolegium wskazało na mające zastosowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz ustawowych odsetek regulacje art. 30 ust. 1, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W dalszej kolejności stwierdziło, że organ pierwszej instancji naruszył w przedmiotowym postępowaniu przepisy prawa procesowego. I tak, zdaniem Kolegium, z naruszeniem art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., nie zawiadomiono strony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W aktach sprawy znajduje się bowiem jedynie pismo o wszczęciu z urzędu w dniu 3 sierpnia 2010 r. postępowania w sprawie zwrotu odsetek ustalonych od nienależnie pobranych przez B. S. świadczeń rodzinnych, ustalonych decyzją z 29 kwietnia 2010 r. Ponadto organ pierwszej instancji - przed podjęciem rozstrzygnięcia - nie dał stronie możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 K.p.a.), natomiast zgodnie z art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Dalej organ odwoławczy wywodził, że czym innym jest zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, wyrażające się w umożliwieniu składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów oraz uczestniczenia w ich przeprowadzeniu, a czym innym stworzenie stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, będącej dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska, zaś naruszenia w powyższym zakresie stanowią kwalifikowaną wadą procesową. Badając dalej zaskarżoną decyzję Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił okres, za jaki należy zobowiązać stronę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Wprawdzie po myśli art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nienależnymi świadczeniami są w przedmiotowej sprawie świadczenia wypłacone od 18 maja 2005 r., jednak z charakteru zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego wynika, że za nienależnie pobrane zasiłki rodzinne mogłyby być uznane tylko te, które wypłacono dopiero od miesiąca następującego po miesiącu, od którego zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tj. od czerwca 2010 r. Zasiłek rodzinny i w/w dodatek są bowiem świadczeniami niepodzielnymi, wypłacanymi miesięcznie i przysługują za okres pełnego miesiąca. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, rozstrzygnięcie o zwrocie nienależnie pobranych zasiłków rodzinnych jest możliwe dopiero od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba przestała być uprawniona do świadczeń rodzinnych do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Z kolei, odnosząc się do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego Kolegium podniosło, że jest to świadczenie podzielne, którego wysokość można ustalić na każdy dzień. Tym samym możliwe jest ustalenie jego wysokości proporcjonalnie do liczby dni, za które dodatek przysługiwał. Kolejny zarzut organu odwoławczego dotyczył sporządzenia uzasadnienia badanej decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Organ ten dowodził, że wydając decyzję zobowiązującą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych należy podać wysokość należności podlegającej zwrotowi i kwotę odsetek ustawowych oraz sposób w jaki zostały ustalone poszczególne wielkości. Ponadto organ pierwszej instancji nie wskazał sposobu dokonania zapłaty ustalonej kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego wraz z ustawowymi odsetkami. Końcowo Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej. Z powyższą decyzją, a w szczególności z jej uzasadnieniem, nie zgodziła się B. S., która w skardze do tut. Sądu wniosła "o odwołanie" rozstrzygnięcia Kolegium. Podniosła, że decyzja organu pierwszej instancji winna być uchylona z podanych przez nią powodów. Powtórzyła argumentację odwołania dotyczącą przedstawienia dokumentacji potwierdzającej brak odprowadzania przez jej męża składek emerytalno-rentowych w Norwegii (uzyskany dochód nie przekroczył minimalnego progu), i w związku z tym wskazała na błędne uznanie go za pracownika najemnego oraz brak zaktualizowania się przesłanki do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Uważa, że decyzje wydane przez Burmistrza Prudnika były prawidłowe, natomiast decyzje Marszałka Województwa powinny być unieważnione przez Kolegium. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, uznając, że podniesione w niej zarzuty nie wnoszą niczego nowego do sprawy. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej – W. S. podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Podkreślił, że sprawa nie powinna podlegać przepisom o koordynacji, ponieważ nie zostały odprowadzane składki ubezpieczeniowe przez pracodawcę norweskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Oceniając - według powyższych kryteriów - prawidłowość zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie rozważań celowe jest przypomnienie, że przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, którą uchylono rozstrzygnięcie Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 10 listopada 2011 r. - wydane na podstawie art. 21, art. 23a ust. 9 i art. 30 ust. 1 i 8 cyt. wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych - orzekające zwrot nienależnie pobranych w okresie od 18 maja do 31 sierpnia 2005 r. przez B. S. świadczeń rodzinnych, w łącznej kwocie 1997,30 zł wraz z ustawowymi odsetkami, oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylona przez Kolegium decyzja organu pierwszej instancji stanowiła drugi etap postępowania o zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i została podjęta po wcześniejszym wydaniu decyzji orzekającej o uznaniu wypłaconych od 18 maja do 31 sierpnia 2005 r. zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami za nienależnie pobrane świadczenia. Odnotować jeszcze trzeba, że sporne świadczenia zostały przyznane skarżącej na małoletnie dzieci w dniu 11 czerwca 2004 r. przez Burmistrza Prudnika, który następnie, po uzyskaniu informacji, iż w sprawie - w podanym wyżej okresie - mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z wyjazdem męża wnioskodawczyni do Norwegii, uchylił w tym zakresie własne orzeczenie. Burmistrz zastosował zatem przepis art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po myśli tej regulacji, w przypadku, gdy marszałek województwa - w sytuacji, o której mowa w ust. 2, czyli wyjazdu członka rodziny do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (w niniejszej sprawie - do Norwegii), po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne - ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu innego państwa, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W tej sytuacji, na podstawie ust. 6 art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych Marszałek Województwa Opolskiego wydał decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych od dnia, w którym mąż B. S. podlegał ustawodawstwu Norwegii, przyznając wnioskodawczyni świadczenia w wysokości, jak w pierwotnie wydanej decyzji przez Burmistrza. Powyższe decyzje, a także kolejna, podjęta w trybie art. art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (dotyczyła określenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń), nie zostały zaskarżone, zatem stały się ostateczne. B. S. podnosiła, że pozostawała w przekonaniu, iż wobec rezygnacji z pobrania świadczeń przyznanych przez Marszałka nie będzie zobowiązana do zwrotu tych samych świadczeń, które wcześniej przyznał jej Burmistrz Nysy. Dlatego złożyła odwołanie, a następnie skargę dopiero od rozstrzygnięć wydanych na podstawie art. 30 ust. 1 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznając je za błędne z uwagi na brak wypłacenia świadczeń w podwójnej wysokości, ale przede wszystkim ze względu na to, że w jej sprawie nie zachodził przypadek koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dla porządku przypomnieć jeszcze raz należy, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął o istocie sprawy dotyczącej zwrotu świadczeń, lecz uchylając decyzję organu pierwszej instancji przekazał niniejszą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotem oceny Sądu była zatem decyzja kasacyjna, która nie kończy rozpatrzenia sprawy, tak jak w przypadku decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2, tj. umarzającej postępowanie odwoławcze. Przy tego rodzaju decyzji ocena ta zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 K.p.a. Wedle tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści komentowanej regulacji wskazać więc należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Jak już powiedziano wyżej, przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 K.p.a. winna być natomiast interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Przenosząc przedstawione powyżej ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wadliwie uznał, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji Kolegium wskazało przede wszystkim na kilka naruszeń prawa procesowego, które jego zdaniem miały charakter rażącego naruszenia prawa. I tak, głównie podniesiono zarzut braku wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oraz zarzut niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Zakwestionowano też sposób uzasadnienia decyzji przez Burmistrz Nysy, uznając, że naruszono art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto wskazano na wadliwe ustalenie okresu, za jaki należy zobowiązać stronę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, czego konsekwencją było także określenie błędnej kwoty tych świadczeń. Zdaniem Sądu, stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia i wadliwości decyzji Marszałka Województwa Opolskiego, a także prowadzonego przez ten organ postępowania, nie uzasadniały przekazania sprawy do jej ponownego rozpatrzenia, zaś z częścią podniesionych w tym zakresie zarzutów nie można się zgodzić. Istotnie, w piśmie z 3 sierpnia 2010 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu odsetek ustawowych od nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jednak umknęło uwadze Kolegium to, że w drodze odrębnej czynności, tj. pismem z dnia 17 marca 2011 r. organ poinformował B. S., opisując przebieg dotychczasowego postępowania oraz podając podstawy prawne podejmowanych czynności, że będzie także dochodził zwrotu - na podstawie wszczętego 3 sierpnia 2010 r. postępowania oraz na mocy art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych - nienależnie pobranych świadczeń. Nastąpiło to wprawdzie w innym piśmie niż "zawiadomienie o wszczęciu postępowania" z 3 sierpnia 2010 r., jednak okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny skuteczności powiadomienia strony o przedmiocie prowadzonego z urzędu postępowania. W konsekwencji nie można zasadnie twierdzić, że w ogóle nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Poza tym, w obu wymienionych pismach B. S. została pouczona o przysługujących jej uprawnieniach procesowych (czynnego udziału w postępowaniu, zapoznania się z aktami sprawy, możliwości wypowiadania się co do zebranych dowodów i zgłaszania żądań). Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika również, że strona postępowania faktycznie zapoznawała się ze zgromadzonym przez organ materiałem dowodowym, uzyskała na swe żądanie kserokopie dokumentów oraz sama składała szereg pism wyjaśniających. W tych okolicznościach nie sposób zgodzić się z kolejnym zarzutem Kolegium o braku realizacji zasady ogólnej, określonej w art. 10 § 1 K.p.a. Wprawdzie organ pierwszej instancji nie powiadomił B. S. o zakończeniu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy przed wydaniem decyzji, jednak organ odwoławczy nie wykazał, by to uchybienie miało jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie czy uprawnienia strony. Także Sąd z urzędu nie stwierdził takiej okoliczności. Ponadto, odnośnie komentowanego obecnie zarzutu zauważenia wymaga, że Kolegium nie wskazało również w zaskarżonej decyzji, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić wskutek braku zawiadomienia jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych. Tylko w takim przypadku brak informacji o zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji mógłby wpłynąć na wynik sprawy i mógłby stanowić o naruszeniu dającym podstawę do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej do Sądu decyzji doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Podsumowując ten fragment wywodów powtórzyć przyjdzie, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. znajduje zastosowanie wówczas, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Innymi słowy, przywołany art. 138 § 2 K.p.a. może mieć zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych informacji i ustaleń faktycznych, jednak taki przypadek nie wystąpił w niniejszej sprawie. Dodatkowo podnieść należy, że formułując zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 107 § 3 K.p.a., co miało polegać na niewskazaniu wysokości oraz sposobu ustalenia należności podlegających zwrotowi i kwoty odsetek ustawowych, a także sposobu dokonania zapłaty określonych kwot, Kolegium nie wzięło pod uwagę, że ze względu na zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oraz istotę postępowania odwoławczego zobowiązane jest do ponownego rozpatrzenia sprawy. Jak poniesiono już wcześniej, zgodnie ze wskazaną zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 84). Tym samym, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie, dokonując merytorycznej i prawnej oceny tejże decyzji, zaś decyzja organu odwoławczego również powinna spełniać wymogi przewidziane art. 107 K.p.a. W ocenie Sądu, materiał dokumentacyjny sprawy pozwalał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu na ocenę prawidłowości zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji stanowiska Marszałka Województwa Opolskiego odnośnie sposobu wyliczenia podlegających zwrotowi kwot świadczeń rodzinnych oraz ustalonych na dzień wydania decyzji odsetek ustawowych, ponieważ w aktach sprawy znajdują się na tę okoliczność stosowne, szczegółowe obliczenia dotyczące odsetek (k - 93 akt administracyjnych), natomiast jeśli chodzi o kwotę nienależnie pobranych świadczeń, to wyliczenia w tym zakresie - oparte na harmonogramie poszczególnych wypłat - zostały zawarte w decyzji z 29 kwietnia 2010 r., do której zresztą odwołuje się organ pierwszej instancji. Gdyby przedstawione przez organ pierwszej instancji materiały okazały się niewystarczające, to ewentualne braki w omawianym zakresie mogły być wyeliminowane w postępowaniu wyjaśniającym przed organem odwoławczym, na zasadach określonych w art. 136 K.p.a. Pamiętać również trzeba, że nie jest możliwe uznanie w jednej decyzji danych świadczeń za nienależnie pobrane oraz nakazanie ich zwrotu. Łączna kwota nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych została ustalona decyzją Marszałka Województwa Opolskiego z 29 kwietnia 2010 r., która nie była zaskarżona, zatem stwierdzenie przez organ odwoławczy błędnego wyliczenia tej kwoty z uwagi na wadliwe ustalenie okresu, za jaki należało zobowiązać stronę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, powinna skutkować podjęciem stosownego postępowania, zmierzającego do wzruszenia prawomocnej decyzji, o ile oczywiście organ uzna, że zaktualizowały się przesłanki do zastosowania nadzwyczajnego trybu. Taka ocena, zdaniem Sądu, winna być przez Kolegium dokonana zważywszy również na podnoszoną przez skarżącą w toku postępowania oraz w odwołaniu okoliczność rezygnacji z przyznanych przez Marszałka Województwa świadczeń wobec ich wcześniejszego wypłacenia na mocy decyzji Burmistrza Nysy. Brak dwukrotnego pobrania przez B. S. tych samych świadczeń za ten sam okres, przyznanych dwiema decyzjami, obligował organ odwoławczy, także z tego powodu, do głębszej analizy, czy w sprawie mamy do czynienia z pobraniem nienależnych świadczeń. Wprawdzie podlegająca kontroli Sądu decyzja to decyzja kasacyjna, którą - z uwagi na dostrzeżone naruszenia przepisów procesowych - przekazano sprawę do jej ponownego rozpatrzenia, a więc nie dokonano oceny zastosowanych przez organ pierwszej instancji norm prawa materialnego, niemniej jednak - jak sygnalizowano już wcześniej - decyzja ta, podobnie jak rozstrzygająca sprawę co do istoty, również musi spełniać wymagania art. 107 § 3 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno zawierać m.in. ocenę zasadności stawianych w odwołaniu zarzutów czy argumentów, które mogą mieć istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że Kolegium - z naruszeniem powyższej regulacji - w ogóle nie odniosło się do wskazanego powyżej zarzutu braku wypłacenia skarżącej świadczeń w podwójnej wysokości, a ponadto przemilczało jeszcze inny argument, dotyczący wadliwego uznania przez organ pierwszej instancji, że w sprawie przedmiotowych świadczeń rodzinnych mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Na tę okoliczność strona dowodziła, że jej mąż - w spornym okresie - nie może być uznany za pracownika najemnego, powoływała się również na odpowiednie dokumenty, jednak argumentacja skarżącej nie została poddana weryfikacji i nie stała się przedmiotem rozważań organu, choć zmierzała do wykazania bezprzedmiotowości całego postępowania, a więc podważała sens przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia w określonym przez Kolegium kierunku. Powyższe świadczy dodatkowo o działaniu organu odwoławczego wbrew ogólnej zasadzie prawdy obiektywnej oraz zasadzie uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.), które nakładają na organ administracji obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także wbrew zasadzie przekonywania (art. 11 K.p.a.), w ramach której mieści się m.in. powinność organu administracji publicznej dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, w szczególności nakładających na strony określone obowiązki. W tym stanie rzeczy, z uwagi na naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd postanowił, jak w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i oceny prawnej Sądu.