II SA/Op 374/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. F. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 14 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 25 maja 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, złożył A. F. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] wskazując, że warunki te, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 września 2017 r. Organ pouczył o tym, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji należy złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji, a niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. Natomiast, stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. Propozycja określająca warunki zatrudnienia została doręczona skarżącej w dniu 30 maja 2017 r. W dniu 7 czerwca 2017 r. A. F. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia. Z kolei, pismem z dnia 31 maja 2017 r., A. F. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu do wydania w stosunku do niej decyzji w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej wywodząc, że złożenie jej propozycji pracy jest oczywistą pomyłką lub rażącym błędem prawnym, gdyż na mocy art. 165 ust. 3 i 7 ustawy, dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej stają się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej oraz otrzymują do dnia 31 maja 2017 r. propozycje nowych warunków pełnienia służby. Odpowiadając na powyższe wezwanie organ wyjaśnił, w piśmie z dnia 6 czerwca 2017 r., że zgodnie z brzmieniem art. 165 ust. 7 ustawy, organom wskazanym w tym przepisie ustawodawca pozostawił autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Jednocześnie, propozycja pracy dla funkcjonariusza nie ma charakteru decyzji. Wobec tego, że przedłożona propozycja znajduje oparcie w przepisach prawa brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie propozycji służby. W dniu 6 czerwca 2017 r. A. F. wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uznając, że przedstawiona jej propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej (z dnia 25 maja 2017 r.), stanowi decyzję - wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej złożenia propozycji określającej warunki zatrudnienia i w tym zakresie wydanie decyzji ustalającej nowe warunki pełnienia służby. Wnioskodawczyni podniosła, że propozycja ta narusza: - art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1 ustawy oraz art. 179 i art. 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (zwanej dalej ustawą KAS) poprzez wadliwe zastosowanie polegające na złożeniu propozycji nowych warunków zatrudnienia pomimo braku ku temu podstaw prawnych; - art. 32, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wadliwe, niezgodne z ustawą zasadniczą, zastosowanie art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy; - art. 165 ust. 7 ustawy poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby; - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że posiadane kwalifikacje, wiedza, staż pracy nie pretendują skarżącej do pełnienia służby w roli funkcjonariusza; - art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. przez brak jej udziału w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwienie jej jako stronie udziału w postępowaniu, brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie (w tym złożenia wniosków i dowodów na wykazanie kompetencji i doświadczenia, celem wykazania predyspozycji do bycia funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej; - art. 80 i art. 107 pkt 3 K.p.a. poprzez brak nadania wydanej decyzji odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia. W obszernej argumentacji, w odniesieniu do sformułowanych zarzutów, A. F. wywodziła, że ingerencja w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza, w tym mianowanie do służby i zwolnienie ze służby, następuje w drodze decyzji, wobec czego przedstawiona jej propozycja warunków zatrudnienia jest w istocie decyzją administracyjną. Jednocześnie uznała, że w świetle przepisów ustawy powinna otrzymać propozycję nowych warunków pełnienia służby, a nie zatrudnienia, gdyż pracownicy "zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej mogą stać się "pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej", a "funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych" mogą stać się tylko i wyłącznie funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS". W związku z powyższym osoba zatrudniona w oparciu o umowę o pracę powinna otrzymać, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy, propozycję nowych warunków zatrudnienia, natomiast osoba pełniąca służbę na podstawie aktu mianowania powinna otrzymać propozycję nowych warunków pełnienia służby. Wskazywała również na brak określenia przez ustawodawcę kryteriów złożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia. Dostrzegając z kolei brak wystąpienia w tej sprawie przesłanek z art. 170 ust. 1 ustawy, skarżąca stwierdziła, że wobec tego jej stosunek służbowy nie wygasł. Organ odpowiedział na powyższe wezwanie pismem z dnia 14 czerwca 2017 r., nr [...], w którym wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, jak również nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Ponadto wskazał, że w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez osobę pełniącą służbę w jednostkach KAS, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zgodnie natomiast z "Porozumieniem w sprawie zabezpieczenia praw interesów pracowników oraz funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem Krajowej Administracji Skarbowej", zawartym w dniu 1 marca 2017 r. pomiędzy M. B. - Szefem Krajowej Administracji Skarbowej, Sekretarzem Stanu w Ministerstwie Finansów, a NSZZ "Solidarność" z siedzibą w Gdańsku, możliwe jest przekazanie sprawy wnioskodawczyni do Zespołu do monitorowania realizacji ww. Porozumienia. Pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. skarżąca wystosował do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazując jako podstawę działania przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a), domagając się przedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby, stosownie do art. 165 ust. 7 ustawy. Odpowiadając na powyższe wezwanie organ wyjaśnił, w piśmie z dnia 29 czerwca 2017 r., że przedmiot i zakres regulacji ustawowej zawartej m.in. w art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy, wskazuje, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i nie złożenie tego rodzaju propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom nie ma charakteru aktu administracyjnego. Wobec powyższego, do tego rodzaju spraw nie mają zastosowania przepisy art. 52 P.p.s.a., co skutkuje brakiem możliwości rozpoznania pisma strony w tym trybie. W piśmie z dnia 10 lipca 2017 r. A. F. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 14 czerwca 2017 r., nr [...], wskazując, że stanowi ono decyzję administracyjną utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Wnosząc w skardze o uchylenie tej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania, skarżąca powieliła zarzuty sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 6 czerwca 2017 r., dodając zarzut naruszenia art. 60 Konstytucji RP, art. 138 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez mi.in. brak dokładnego rozpatrzenia każdego ze sformułowanych w odwołaniu zarzutów oraz art. 134 K.p.a. poprzez brak wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Podobnie jak w skierowanym do organu wezwaniu, w obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi, skarżąca wywodziła, że złożona jej propozycja zatrudnienia, z dnia 25 maja 2017 r. jest w gruncie rzeczy decyzją administracyjną, o której mowa w art. 169 ust. 4 ustawy, wydaną w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy, natomiast zaskarżone pismo jest decyzją utrzymującą tę decyzję w mocy. Podnosiła, że w świetle ustawy, w tym użytych w art. 165 ust. 7 ustawy zwrotów "odpowiednio" oraz "albo", nie mogłam otrzymać propozycji nowych warunków zatrudnienia tylko propozycję nowych warunków pełnienia służby. Wskazanie przez ustawodawcę, że chodzi o propozycję nowych warunków pełnienia służby albo nowych warunków zatrudnienia oznacza, że przez propozycję nowych warunków zamierzał kontynuować dotychczasowy stosunek służby albo pracy. Gdyby ustawodawca zamierzał przekształcić stosunek służby w stosunek pracy, nie wskazywałby na propozycję nowych warunków, a wprost wskazałby na propozycję pracy albo pełnienia służby. Nie można zatem pracownikowi złożyć propozycji nowych warunków pełnienia służby i odwrotnie - funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków zatrudnienia. W związku z powyższym, osoba zatrudniona w oparciu o umowę o pracę powinna otrzymać, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy, propozycję nowych warunków zatrudnienia, natomiast osoba pełniąca służbę na podstawie aktu mianowania powinna otrzymać propozycję nowych warunków pełnienia służby. Dalej, w kontekście regulacji art. 170 ustawy skarżąca wnioskowała, że jej stosunek służbowy powstały w związku z mianowaniem do Służby Celnej nie wygasł, a Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien był złożyć jej propozycję nowych warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wskazała też, że nie zaistniały żadne przesłanki zwolnienia jej ze służby określone w art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, które to przepisy jak zaznaczyła, i tak nie mają zastosowania w sytuacji przekształcenia stosunku służbowego albo stosunku zatrudnienia w związku z wejściem w życie ustawy o KAS. Odnosząc się z kolei do art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP zwróciła uwagę na brak określenia przez ustawodawcę kryteriów złożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby i w związku z tym występowanie w skali całego kraju znacznych różnic, w kwestii proponowania nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Skarżąca twierdziła, że złożenie jej propozycji warunków zatrudnienia godzi w jej prawa i dyskryminuje ją w stosunku do innych funkcjonariuszy. Dodała, że złożona propozycja określająca warunki zatrudnienia w konsekwencji pozbawiła ją statusu funkcjonariusza, przez co narusza art. 165 ust. 7 ustawy, a to wobec braku uwzględnienia w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby. Tym samym oświadczyła, że wobec tego przyjmuje, iż nie wygasł jej stosunek służbowy. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca wyjaśniła, że pozwoli to jej pozostać w statusie funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, co z kolei pozwoli zapobiec znacznej szkodzie wyrażającej się w konsekwencjach, takich jak chociażby brak prawa do dodatkowego urlopu, brak liczenia okresu służby do wysługi (ważnej przy przyznawaniu dodatków do wynagrodzenia czy nagród), brak liczenia tego okresu do okresu służby i tym samym zmniejszenie wysokości przyszłej emerytury mundurowej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na brak w sprawie właściwości sądu administracyjnego, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi organ wskazał, że brzmienie art. 165 ust. 7 ustawy wskazuje, iż ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Co do woli i treści propozycji pracodawca nie został skrępowany jakimikolwiek wymaganiami. Formułując propozycje pracy/służby winien jedynie uwzględnić posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustawodawca nie przewidział bowiem ani swoistych wymagań dotyczących złożenia pracownikom/funkcjonariuszom propozycji nowych warunków pracy i płacy albo pełnienia służby, ani nie odesłał do odpowiedniego stosowania innych przepisów. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 ustawy stanowi element szerokiej zmiany wynikłej na gruncie wejścia w życie, nowej ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2017 r. i związanej z tym reorganizacji państwowej administracji skarbowej. Postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa (na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy) pisemną propozycje określającą warunki pracy, nie ma charakteru administracyjnego. Jest ono postępowaniem odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów Krajowej Administracji Skarbowej, do którego nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Tym samym przestawiona skarżącej propozycja nowych warunków zatrudnienia, z dnia 25 maja 2017 r., co do której miała ona możliwość jej przyjęcia lub odmowy przyjęcia, nie jest władczym aktem rozstrzygającym co do istoty indywidualną sprawę administracyjną, a więc decyzją administracyjną. Tak samo zaskarżone pismo stanowiące odpowiedź na wniosek o ponowne rozpoznanie propozycji pracy w KAS nie jest taką decyzją administracyjną ani postanowieniem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 - 3 P.p.s.a., jak również nie stanowi ono aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Sama propozycja nie rozstrzyga zatem żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Pismem procesowym z dnia 28 sierpnia 2017 r. i 12 października 2017 r. A. F., podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, podnosząc, że zarówno akt mianowania jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnych. Jednocześnie, powołując się na rozstrzygnięcia zapadłe przez sądami powszechnymi, wskazał, że wyłącznie właściwym do rozpoznania skarg dotyczących praw i obowiązków funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej jest sąd administracyjny. Uwzględniając wniosek Związku Zawodowego - A z siedzibą w [...] z dnia 1 września 2017 r., Sąd postanowił - na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2017 r. - dopuścić wnioskodawcę do udziału w charakterze uczestnika postępowania, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Wskazać należy, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymieniona w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z pkt 1 wskazanej regulacji, przesłankę taką stanowi brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy, która zaistnieje w sytuacji braku kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych. Ustalając, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia, poddana kontroli sądu, sprawa polega rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uwzględnić należy przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 i art. 5 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a.), w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a.). Na podstawie art. 5 P.p.s.a. ich właściwość została natomiast wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2014 r. poz. 1525 oraz z 2015 r. poz. 1274) (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5). W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 14 czerwca 2017 r. wyjaśniające stronie skarżącej, że przedstawiona jej propozycja określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej nie ma formy decyzji, nie podlega zaskarżeniu w trybie odwoławczym i znajduje oparcie w przepisach prawa. Oceniając dopuszczalność skargi na podstawie powołanych przepisów Sąd uznał jednak, że zaskarżone pismo nie stanowi aktu podlegającego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym, skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Oczywistym jest, że przedmiotowe pismo nie jest żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 3 i pkt 4a-7 P.p.s.a. Przede wszystkim jednak, choć sformułowane zostało w odpowiedzi na pismo strony skarżącej oznaczone jako środek odwoławczy od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji, nawet przy spełnieniu minimalnych wymogów formalnych decyzji, do których odnoszą się uregulowania art. 107 K.p.a., nie może zostać uznane za decyzję administracyjną, tak jak to podnosi skarżąca. Przypomnieć przyjdzie, że pismo organu z dnia 14 czerwca 2017 r. dotyczyło złożenia skarżącej, pismem z dnia 25 maja 2017 r., propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Należy podkreślić, że propozycja ta przedstawiona została skarżącej w związku z wprowadzoną, gruntowną reformą w strukturze państwowej administracji skarbowej i wejściem w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947). Podstawę prawną złożenia skarżącej propozycji określającej warunki zatrudnienia stanowił art. 165 ust. 7 cyt. wyżej ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zwanej dalej ustawą. W ustawie tej unormowane zostały m.in. kwestie związane z dostosowaniem funkcjonujących dotychczas struktur w ramach służby celnej do nowych uregulowań, w tym także dotyczące pracy i służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Wskazany przepis art. 165 ust. 7 ustawy stanowi, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Dostrzec zatem trzeba, że w regulacji tej ustawodawca przewidział dwa rodzaje propozycji jakie w związku z reformą mogły być przedstawione osobom, które z dniem wejście w życie ustawy, na mocy art. 165 ust. 3 ustawy stały się pracownikami administracji skarbowej lub funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Nie rozstrzygając w tym miejscu o tym, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, zauważyć należy, że w art. 169 ust. 4 ustawy, dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przewidziano formę decyzji przyjmując jednocześnie, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby oraz że przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym zakresie, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 169 ust. 5 ustawy określono ponadto, że do postępowań, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. W ocenie Sądu, uwzględniając powyższe nie może budzić wątpliwości to, że choć ustawodawca w art. 165 ust. 7 ustawy posługuje się pojęciem "propozycji określającej nowe warunki służby", a w art. 169 ust. 4 ustawy pojęciem "propozycji służby", to propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy jest tożsama z propozycją służby i ma formę decyzji, a od wydanej w tym przedmiocie decyzji odwoławczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ustawie w sposób jasny uregulowane zostały kwestie związane z wygaśnięciem, czy też przekształceniem istniejących stosunków pracy i stosunków służby w ramach nowych struktur organizacyjnych administracji skarbowej. Wskazać jednak należy, że w przypadku propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia brak jest podobnych uregulowań określających, że ma ona formę decyzji, jak również ustawodawca nie ustalił, że stanowi ona czynność bądź akt innego rodzaju podlegający kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Brak jest tym samym podstaw prawnych do uznania, że taka propozycja podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W szczególności nie można przyjąć, że stanowi ona decyzję administracyjną. Decyzja administracyjna jest bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach niezależnie od jego woli. Stanowi przejaw przysługującego organowi, na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego. Istotnym elementem jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. Natomiast pismo zawierające propozycję nowych warunków zatrudnienia nie rozstrzyga niczego w sposób władczy lecz jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków zatrudnienia. Organ przedstawiając taka propozycję w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Dalsze konsekwencje prawne złożenia propozycji zależą bowiem od woli adresata. Zgodnie z art. 170 ust. 2 w zw. z art. 171 ust. 1 ustawy do powstania stosunku pracy na przestawionych przez organ warunkach konieczne jest złożenie przez osobę, której przedstawiono propozycję, w terminie 14 dni od jej otrzymania, oświadczenia o jej przyjęciu. W wyniku tego, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek pracy lub stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, w ramach jednostek organizacyjnych administracji skarbowej. W niniejszej sprawie, pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie, na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy, o przyjęciu propozycji zatrudnienia, co spowoduje, że stosownie do art. 171 ust. 1 ustawy jej stosunek służbowy z określonym w propozycji dniem 1 września 2017 r., z mocy prawa ulegnie przekształceniu w stosunek pracy. Skoro więc ustawodawca, tak jak w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, nie określił w ustawie, że propozycja zatrudnienia ma postać decyzji oraz że do postępowania w sprawie złożenia takiej propozycji mają zastosowanie przepisy K.p.a., to nie można przyznać jej takiego charakteru. To czy określony akt jest decyzją wynika z przepisów prawa materialnego, w których ustawodawca może przewidzieć określoną formę załatwienia sprawy. Na gruncie omawianej ustawy forma decyzji administracyjnej - co należy podkreślić - została określona jedynie dla propozycji pełnienia służby. W konsekwencji, w niniejszej sprawie uznać należy, że od przedstawionej stronie skarżącej propozycji określającej warunki zatrudnienia nie przysługiwał środek zaskarżenia na drodze administracyjnej, a zaskarżone w niniejszej sprawie pismo, wystosowane do strony skarżącej w odpowiedzi na jej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, nie jest decyzją odwoławczą podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Ponadto, pismo to nie jest również żadnym z postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, bądź egzekucyjnym i zabezpieczającym, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a. Nie stanowi także aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż jest jedynie pismem informującym w przedmiocie złożonej skarżącej propozycji określającej warunki zatrudnienia. Nie dotyczy ono uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odnotować warto, że w kwestii charakteru prawnego propozycji określającej warunki zatrudnienia i dopuszczalności wniesienia skargi na tego typu pismo do sądu administracyjnego, wypowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny, w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2018 r. Sąd ten stwierdził, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu, na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej, ani nie stanowi aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Uwzględniając powyższe, wobec uznania, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzeczono o odrzuceniu skargi. Wskazać przy tym należy, że wobec stwierdzonej niedopuszalności skargi brak było w niniejszej sprawie podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej w spornej kwestii prawidłowości zastosowania przez organ art. 165 ust. 7 ustawy oraz rozstrzygnięcia przez Sąd o tym, czy wobec użycia przez ustawodawcę zwrotu "odpowiednio", na podstawie tej regulacji dopuszczalne było przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, zmierzającej do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, a także czy w świetle art. 171 ust. 1 ustawy może nastąpić przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego, w stosunek pracy. Ocena bowiem w tym zakresie mogłaby być dokonana jedynie w granicach sprawy polegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny.