II SA/Op 375/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną, na podstawie art. 6c ust. 2 pkt 2, art. 37k ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], którą to decyzją, w oparciu art.6 pkt 6 lit. b, art. 37k ust. 9 i 10, art. 37l ust.2, art. 37o ust.3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001r Nr 6, poz. 56 z późn. zm.), odmówiono J. B. przyznania świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu faktycznym decyzji podano, że J. B. zarejestrował się 1 marca 2002r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. i na mocy decyzji Starosty [...] nr [...] z 4 marca 2002r. został uznany z dniem 1 marca 2002r. za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. Natomiast w dniu 19 kwietnia 2002r. złożył wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego dla pracowników po byłym państwowym przedsiębiorstwie gospodarki rolnej. Wskazaną decyzją z [...] Starosta [...] odmówił J. B. prawa do świadczenia przedemerytalnego. W odwołaniu strona, domagała się jej uchylenia i przyznania świadczenia przedemerytalnego. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 37 k ust 9 cyt. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, według którego pracownikowi byłego państwowego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej przysługuje świadczenie przedemerytalne, jeżeli w dniu 7 listopada 2001 r. posiadał status bezrobotnego oraz spełniał łącznie następujące warunki: 1) osiągnął wiek - co najmniej 50 lat kobieta i 55 lat mężczyzna, 2) posiada okres uprawniający do emerytury - wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet i 25 dla mężczyzn, 3) był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy w państwowym przedsiębiorstwie gospodarki rolnej przez okres co najmniej 10 lat, 4) zamieszkiwał w powiecie (gminie) uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. Zdaniem organu, skoro J. B. w dniu 7 listopada 2001 r. nie posiadał statusu bezrobotnego, co wynika z akt spraw, zatem nie spełniał łącznych warunków do uzyskania świadczenia przedemerytalnego na podstawie ww. przepisu W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B. zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa wniósł o jej odrzucenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Wskazał na błędne ustalenia faktyczne będące podstawą jej wydania oraz obrazę przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie. Zwrócił uwagę, że spełniał wszystkie warunki do uzyskania świadczenia przedemerytalnego, z tytułu pracy w PGR, z wyjątkiem statusu bezrobotnego w dniu 7 listopada 2001 r. W jego ocenie, osoby które spełniały warunki do przyznania świadczenia, ale zarejestrowały się po dniu 7 listopada 2001 r., powinny świadczenie przedemerytalne otrzymać. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 1589/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie o stwierdzenia niezgodności art. 37k ust.9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w zakresie w jakim przepis ten uzależnia prawo do świadczenia przedemerytalnego pracowników byłego państwowego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej od posiadania w dniu 7 listopada 2001 r. statusu bezrobotnego. W dniu 10 października 2005 r. po ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania, Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270- zwaną dalej Prawo o postępowaniu) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie o sygnaturze akt: K 19/02, w pkt 1 wyroku orzekł, że art. 3 pkt 14 lit. f ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793 - zwaną dalej ustawą nowelizującą) ustalający nowe brzmienie art. 37k ust. 9 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514, Nr 90, poz. 844, Nr 122, poz. 1143, Nr 128, poz. 1176, Nr 135, poz. 1268, Nr 137, poz. 1302, Nr 142, poz. 1380, Nr 166, poz. 1608, Nr 203, poz. 1966, Nr 210, poz. 2036 i 2037, Nr 223, poz. 2217 i Nr 228, poz. 2255 oraz z 2004 r. Nr 64, poz. 593, Nr 69, poz. 624 i Nr 96, poz. 959) w części, w jakiej zawiera zwrot: "w dniu 7 listopada 2001 r.", uzależniający prawo do świadczenia przedemerytalnego pracowników byłych państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej od posiadania w tym dniu statusu bezrobotnego, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast w pkt 2 uznał, że art. 11 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2001 r. powołanej w punkcie 1 w części, w jakiej zawiera zwrot: "zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i", wyłączający nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach przez osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy spełniły warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, lecz nie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy, jest również niezgodny z art. 2 Konstytucji. Orzekając o niekonstytucyjności części wymienionych przepisów ustawy nowelizującej, Trybunał Konstytucyjny uznał, że ustawodawca kształtując zakwestionowane przepisy regulujące sytuację prawną osób, które pod rządami ustawy nowelizowanej nabyły uprawnienia materialnoprawne, wprowadziły do nich z mocą wsteczną dodatkowe warunki często niemożliwe do spełnienia przez adresatów przepisów, jak posiadanie przez byłych pracowników PPGR statusu bezrobotnego 7 listopada 2001 r. oraz w stosunku do wszystkich ubiegających się o świadczenie przedemerytalne, warunek zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy przed dniem wejścia w życie ustawy. Warunki te nie były wymagane przed wejściem w życie zaskarżonych przepisów i ich pojawienia się w systemie prawnym nie mogli przewidzieć ci, którzy wedle dotychczasowych przepisów byli uprawnieni do uzyskania spornych świadczeń. Zważył przy tym, że termin wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2002 r.) i krótkie vacatio legis, niż by to wynikało z jej formalnie ujętego terminu, uniemożliwiły adresatom przystosowanie się do mających wejść w życie nowych rozwiązań prawnych. W konsekwencji nową regulacją prawną zostali dotknięci i czują się przez to oszukani obywatele, którzy nie mogli znać przewidywanych zmian. Ustawodawca, nie informując o proponowanych zmianach, nie pozostawił im wyboru skorzystania ze świadczeń na przysługujących im zasadach. Przez brak niezbędnego okresu dostosowawczego uniemożliwiono osobom poszkodowanym realizację ich praw, naruszając przy tym zasadę przyzwoitej legislacji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ochrona praw nabytych jest jednym z elementów składowych zasady zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przezeń prawa, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zasada ta zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym, zapewniając ochronę praw podmiotowych - zarówno publicznych, jak i prywatnych. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z przepisów art. 3 pkt 14 lit. f i art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej wynika, iż ustawodawca zdecydował się na respektowanie ochrony praw nabytych w stosunku do tych osób, które nabyły prawo do świadczenia przedemerytalnego na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w trybie decyzji administracyjnej, a także w stosunku do osób mających sprawy w toku - zarejestrowanych w powiatowym urzędzie pracy, zaś odmówił respektowania tej zasady w stosunku do pracowników byłych PPGR, którzy uzyskali status bezrobotnego w okresie po 8 listopada 2001 r., a spełnili wszystkie pozostałe przesłanki do uzyskania świadczenia przedemerytalnego, obowiązujące przed 1 stycznia 2002 r., a także do wszystkich osób, które nie zdołały się zarejestrować w powiatowym urzędzie pracy do 1 stycznia 2002 r., mimo że spełniały wszystkie pozostałe warunki nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego według stanu prawnego obowiązującego do 31 grudnia 2001 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że ustawodawca nie podjął niezbędnych działań w celu zapewnienia zainteresowanym osobom, które pod rządami ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nabyły prawa, warunków do przystosowania się do nowej regulacji. Wręcz przeciwnie - przepis art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej, jako jej przepis przejściowy, uzależnił prawo do zasiłku przedemerytalnego "na dotychczasowych zasadach", a więc na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu i bezrobociu w brzmieniu tej ustawy na dzień 31 grudnia 2001 r., od zarejestrowania się przez zainteresowanych w powiatowym urzędzie pracy przed dniem 1 stycznia 2002 r., tj. przed dniem wejścia ustawy nowelizującej w życie. Tymczasem postanowienie to dotyczyło osób, które na podstawie przepisów ustawy nowelizowanej (i nowelizującej) nabyły prawo do określonych świadczeń i prawo to przysługiwało im niezależnie od zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Wywiódł, iż przepis art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej wywołał skutki retroaktywne. Odnosząc się zaś do przepisu art. 3 pkt 14 lit. f ustawy nowelizującej, nadający nowe brzmienie przepisowi art. 37k ust. 9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stanowiący, że: "Pracownikowi byłego państwowego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej przysługuje świadczenie przedemerytalne, jeżeli 7 listopada 2001 r. posiadał status bezrobotnego (...)", stwierdził, iż dodaje on do dotychczasowych, określonych w tym przepisie warunków nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego nowy – "jeżeli 7 listopada 2001 r. posiadał status bezrobotnego", czyniąc to również z mocą wsteczną, gdyż ustawa nowelizująca weszła w życie 1 stycznia 2002 r. Konkludując Trybunał uznał, że przepisu art. 3 pkt 14 lit. f ustawy nowelizującej, w zakresie, w jakim pozbawia osoby, które 8 listopada nie miały statusu bezrobotnego, prawa do świadczenia przedemerytalnego dla pracowników byłych PPGR oraz przepisu art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej, który wyłącza wszystkie osoby niezarejestrowane w powiatowym urzędzie pracy przed 1 stycznia 2002 r. i pozbawia je możliwości nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego na dotychczasowych zasadach, naruszyły zasadę ochrony praw nabytych oraz nakaz dochowania odpowiedniej vacatio legis. Dokonując wykładni Trybunał wskazał, iż z przepisów art. 37j, art. 37k i art. 37l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, rozumianych jako regulujące "dotychczasowe zasady" obowiązujące do 31 grudnia 2001 r. oraz z treści normy art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej w brzmieniu nadanym jej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego odsyłającej do stosowania tych przepisów po jej wejściu w życie, tj. po 1 stycznia 2002 r. wynika, że niezależnie od spełnienia przed 1 stycznia 2002 r. przez osobę zainteresowaną określonych w ustawie materialnoprawnych przesłanek dla ubiegania się o prawo do zasiłku lub świadczenia przedemerytalnego, niezbędnym warunkiem wynikającym z art. 37l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dla uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego jest złożenie stosownego wniosku, a zasiłek lub świadczenie przysługuje uprawnionemu od następnego dnia po złożeniu wniosku. W tym stanie rzeczy należy powiedzieć, że zgodnie z art. 190 ust. l Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Stosownie zaś do ust. 4 powołanego przepisu Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Potwierdzeniem powołanej normy konstytucyjnej na gruncie przepisów regulujących postępowanie administracyjne jest art. 145 a § l Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W myśl natomiast art. 145 § l pkt l lit. b Prawo o postępowaniu, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy, powiedzieć należy, iż jedyną przyczyną odmowy skarżącemu realizacji jego prawa do żądanego świadczenia był fakt nieposiadania w dniu 7 listopada 2001 r. statusu bezrobotnego. W wyniku zapadłego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odpadła przeszkoda uzasadniająca odmowę nieuwzględnienia przedmiotowego wniosku. Zauważyć także trzeba, że w oparciu o art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003r. Nr 6, poz. 65), sprawy, w których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wszczęto postępowanie odwoławcze lub postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych. Wobec powyższego organ zatrudnienia zobligowany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy. Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. b Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcia w punkcie drugim wyroku dokonano na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu.