II SA/Op 375/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 19 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie pomocy na zalesianie oddala skargę. W. C. - reprezentowany przez radcę prawnego A. W., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (zwanej ARiMR) z dnia 19 maja 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika ARiMR w Namysłowie w sprawie przyznania pomocy na zalesienie na rok 2012. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 30 lipca 2012 r. W. C. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2012. Wnioskiem objęte zostały grunty orne o powierzchni 11,90 ha (działki ewidencyjne o nr A i B). Integralną część wniosku stanowił załączony plan zalesienia, który między innymi przewidywał grodzenie siatką metalową o wysokości 2 metrów całej powierzchni uprawy. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie postanowieniem z dnia 10 października 2012 r., nr [...], stwierdził, że wnioskodawca spełnia warunki i wymogi do przyznania pomocy na zalesianie. Dnia 15 maja 2013 r., do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie wpłynęło oświadczenie W. C. o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Z kolei, Państwowe Gospodarstwo Leśne - Lasy Państwowe Nadleśnictwo Kluczbork przesłało zaświadczenie z dnia 22 maja 2013 r. o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem oraz protokół z dnia 9 maja 2013 r., na powyższą okoliczność. W dniach 19 - 31 grudnia 2013 r. w gospodarstwie rolnym W. C. upoważnieni inspektorzy wykonali kontrolę na miejscu w zakresie działania zalesienia gruntów rolnych. Ustalenia kontrolne ujęto w protokole nr [...]. W ramach czynności sprawdzających stwierdzono między innymi, że całkowita powierzchnia zalesienia wynosi 10,97 ha, natomiast ogrodzenie uprawy leśnej z sąsiadującą z działką nr C i D nie spełnia wymogu wysokości 2 m (część grodzenia stanowi płot otaczający sąsiednie gospodarstwo oraz budynek gospodarczy). Decyzją z dnia 20 marca 2014 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie przyznał W. C. pomoc zalesieniową (płatność) w łącznej wysokości 75548,70 zł, w tym z tytułu: - wsparcia na zalesienie w wysokości 52318,20 zł, płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, - premii pielęgnacyjnej płatnej corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, z tym że w wysokości 8836,70 zł, płatne w pierwszym roku uczestnictwa w programie zalesieniowym oraz w wysokości 10640,90 zł, płatne od drugiego do piątego roku uczestnictwa w programie zalesieniowym, - premii zalesieniowej płatnej corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, z tym że w wysokości 14393,80 zł, płatne w pierwszym roku uczestnictwa w programie zalesieniowym oraz w wysokości 17332,60 zł, płatne od drugiego do piętnastego roku uczestnictwa w programie zalesieniowym. W decyzji wykazano wyliczoną płatność w odniesieniu do wsparcia na zalesienie oraz podano wielkości premii pielęgnacyjnej i premii zalesieniowej przy zastosowaniu pomniejszenia, z uwagi na różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną do zalesienia a areałem stwierdzonym w ramach postępowania wyjaśniającego. Organ wyjaśnił podstawę uzasadniającą zastosowanie zmniejszeń wraz z jej opisem. W związku z nieprzestrzeganiem realizacji planu i niewykonaniem ogrodzenia uprawy, przyznana płatność została pomniejszona o 30821.00 zł, czyli z pominięciem tej kwoty. Pełnomocnik W. C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając organowi niewłaściwe przyjęcie powierzchni kwalifikującej się do płatności. Wskazał na szereg uchybień natury rachunkowo-logicznej, które znalazły się w protokole z czynności kontrolnych oraz braki w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wniósł o sprawdzenie dokonanych przez organ pomiarów profesjonalnym urządzeniem lub inną metodą "w celu wykluczenia błędów." Uznał, że wyliczona kwota wsparcia na zalesienie jest zaniżona. Przywołał wielkości działek wynikające z ewidencji gruntów, które nie odpowiadają tym, jakie podano w protokóle i przyjęto do rozstrzygnięcia. Zaakcentował, iż organ nie dokonał obmiaru obwodu ogrodzenia, wskazując jednocześnie, że skarżący zakupił odpowiednią ilości siatki. Natomiast przyznając, że w sąsiedztwie płotu i budynku gospodarczego nie wykonał ogrodzenia uprawy, to jednak w ocenie skarżącego, organ powinien zwrócić uwagę na okoliczność, iż cel ochronny - zabezpieczanie przed zwierzyną, został zrealizowany. Decyzją z dnia 19 maja 2014 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie stwierdzając, iż w pełni podziela stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie ustaleń odnoszących się do sposobu wyliczenia płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2012. Przywołał brzmienie przepisów mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W szczególności wskazał na art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013, poz. 173 - zwanej dalej ustawą) oraz na rozporządzenie Ministera Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 48, poz. 390, z późn. zm. - zwane także rozporządzeniem MRiRW). Wyjaśnił, że zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, pomoc na zalesianie obejmuje: wsparcie na zalesienie, premię pielęgnacyjną, premię zalesieniową. Z kolei, na zasadzie § 8 ust. 4 cyt. rozporządzenia, wysokość pomocy na zalesianie, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn stawek wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej na hektar gruntu i deklarowanej przez rolnika powierzchni gruntów, do powierzchni zalesionego gruntu objętego obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 65/2011, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, w szczególności zmniejszeń lub wykluczeń, o których mowa w art. 16 i 21 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8), zwanego dalej rozporządzeniem nr 65/2011, a w przypadku wsparcia na zalesienie - zmniejszeń lub wykluczeń, o których mowa w art. 30 rozporządzenia nr 65/2011. Przy czym, według § 13 ust. 1 rozporządzenia MRiRW, kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji, odmawia przyznania pomocy na zalesianie, jeżeli rolnik: 1) nie złożył w wymaganym terminie oświadczenia, o którym mowa w § 12 ust. 2, lub 2) nie wykonał zalesienia zgodnie z planem zalesienia, przy czym w przypadku gdy nie zostało wykonane ogrodzenie uprawy leśnej, którego wykonanie zostało przewidziane w planie zalesienia, odmawia się przyznania pomocy na zalesianie jedynie w części przeznaczonej na to ogrodzenie, lub 3) pomimo wezwania, o którym mowa w § 12a, nie wykonał w terminie czynności wskazanych w tym wezwaniu. Natomiast, stosownie do art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku o którym mowa w ust. 3 akapit drugi, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3% albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Organ odwoławczy wskazał, że w ocenie skarżącego, dokonano niewłaściwego wyliczenia wysokości płatności zalesieniowej. Dlatego też, w toku postępowania odwoławczego organ ponownie dokonał oceny materiału dowodowego, w szczególności przeanalizował protokół nr [...], który w niniejszej sprawie stanowi dowód o podstawowym znaczeniu, uznając, iż ustalenia w nim zawarte zarówno w zakresie areału poddanego zalesieniu, jak i okoliczności niewykonania ogrodzenia uprawy, zgodnie z planem zalesienia są logiczne i spójne. Organ podkreślił, że w planie zalesienia (str. 2) skarżący zadeklarował, iż zabezpieczenie przed zwierzyną za pomocą siatki o wysokości 2 metrów dotyczyć będzie całego areału uprawy. Ponadto, na str. 5 omawianego dokumentu, stwierdzono również, że "Całą działkę należy ogrodzić siatką metalową o wysokości 2 m". Tymczasem ogrodzenie, jak wynika z protokołu, czego strona nie neguje, nie zostało wykonane w odniesieniu do całego areału uprawy. Skoro nie ulega wątpliwości, że strona nie wykonała grodzenia całej uprawy, mimo że taki warunek wynikał z planu zalesienia, to z uwagi na treść § 13 ust. 1 rozporządzenia MRiRW bez znaczenia w sprawie jest fakt, czy niewykonanie ogrodzenia ma wpływ na ochronę przed zwierzyną, ani na jakiej konkretnie długości nie wykonano czynności zabezpieczających, czy też wykonano je przy użyciu siatki niespełniającej warunków zawartych w planie zalesienia. Organ zaakcentował, iż podstawowym wymogiem otrzymania wsparcia na zalesienie jest wykonanie zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Odnosząc się do zarzutu odwołania w przedmiocie naruszenia przepisu § 20 ust. 1 rozporządzenia MRiRW, organ wyjaśnił, iż przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ odnosi się on do przypadków stwierdzenia niedotrzymania norm dobrej kultury rolnej, tymczasem kontrola na miejscu dotyczyła powierzchni areału zalesionego. Nie istniała także potrzeba, by rozstrzygać kwestię drobnej niezgodności, skoro w tej sprawie nie było podstaw do nałożenia na skarżącego sankcji z tytułu nieprzestrzegania norm DKR (§ 21 rozporządzenia). Ponadto, organ zwrócił uwagę, iż na obszarze zalesionych gruntów przez W. C. znajdowały się skupiska starodrzewu, które nie stanowią ani gruntu ornego, ani nie są sadem. Okoliczność ta sprawia, że do obszaru tych skupisk nie może być naliczona pomoc finansowa z tytułu zalesiania gruntów rolnych (§ 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). W kwestii sposobu wyliczenia powierzchni zalesienia, organ wskazał – co było wiadomym skarżącemu, obecnemu przy kontroli, że pomiary zostały wykonane za pomocą urządzeń GPS, posiadających stosowne certyfikaty, które są dostępne do wglądu dla każdego podmiotu, u którego wykonuje się czynności sprawdzające. W niniejszej sprawie wykonano jeden pomiar, nie dokonano żadnego uśrednienia wyników, jak sugeruje skarżący. Organ zaznaczył, iż trzeba mieć na względzie, co wynika ze szkiców polowych wykonanych w ramach kontroli na miejscu, że mierzony obszar zarówno uprawy, jak i powierzchni grodzenia jest nieforemnym wielokątem. Możliwa jest zatem sytuacja, w której figura o mniejszej powierzchni ma większy obwód, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stąd zarzuty skarżącego o wewnętrznej sprzeczności danych, nie zasługują na uwzględnienie. Podobnie, bez znaczenia jest okoliczność w ilu częściach został wykonany pomiar. Organ przedstawił sposób wyliczenia spornej płatności, wskazując na powierzchnię deklarowaną (11,90 ha) oraz na powierzchnię stwierdzoną podczas kontroli na miejscu (10,97 ha). Z powyższego wynika, iż pow. 8,33 ha (areał drzew iglastych) x 4620,00 zł (stawka płatności dla drzew iglastych, za załącznikiem nr 4 do rozporządzenia) plus pow. 2,64 ha (areał drzew liściastych) x 5240,00 zł (stawka płatności dla drzew liściastych, za załącznikiem nr 4 do rozporządzenia) stanowi kwotę 52318,20 zł. W owej płatności nie ujęto wsparcia na zalesianie w wysokości 30821,00 zł (z wyliczenia 2590,00 zł - stawka za wykonanie ogrodzenia 1 ha uprawy (za powyższym załącznikiem) x 11,90 ha - deklarowana powierzchnia grodzenia), z uwagi na niewykonanie ogrodzenia zgodnie z planem zalesienia. Premię pielęgnacyjną oraz premię zalesieniową naliczono do areału stwierdzonego - 10,97 ha, a następnie pomniejszono o kwotę sankcji wyliczoną stosowanie do art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011. Pełnomocnik W. C. powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając podjęcie rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania oraz o dopuszczenie wymienionych dowodów w postępowaniu sądowym. Powielając argumentację przedstawioną w odwołaniu skarżący wskazał na naruszenie następujących przepisów: - art. 30 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, iż kontrola przeprowadzona u skarżącego dała podstawę do poczynienia ustaleń zmniejszających areał zalesionych działek; - art. 16 pkt. 5 rozporządzenia 65/2011 przez nieuzasadnione pomniejszenie obszaru zalesienia na podstawie ustaleń pokontrolnych , których ustalenia opierały się wyłącznie na pomiarach GPS, które na tego typu terenie nie były efektywne i zostały przeprowadzone z błędami w obmiarach powierzchni zalesionych działek jak i powierzchni starodrzewu, co skutkowało błędnymi wyliczeniami kwot płatności za zalesianie; - art. 15 pkt. 2 i 3 rozporządzenia 65/2011 poprzez nierzetelne przeprowadzenie kontroli w oparciu jedynie na wskazaniach GPS, przy pominięciu podczas kontroli poszczególnych elementów kontroli jak obmiary wielkości działek w sposób tradycyjny, tj. wyznaczeniu ich wymiarów na miejscu, "wskazania" jakie uchybienia i jakiej wielkości leżą po stronie skarżącego w kwestii grodzenia, potraktowania dwóch działek wskazanych przez skarżącego do zalesienia jako jednej i co doprowadziło do przekłamania w wyznaczeniu powierzchni zalesienia oraz powierzchni starodrzewu, oraz wpłynęło na wielkość pomniejszenia dotacji; - § 13 pkt. 1 rozporządzenia MRiRW poprzez przyjęcie, że nie dokonano grodzenia całej powierzchni uprawy, podczas gdy grodzenie nie jest elementem obligatoryjnym; - § 18 pkt. 4 rozporządzenia, poprzez uznanie, że siatka zakupiona przez skarżącego nie spełnia wymogu wysokości 2 metrów; - § 5 pkt 1 ust. 5 tego rozporządzenia poprzez uznanie, że ze względu na istnienie starodrzewu na obszarze wskazanym przez skarżącego do zalesienia należy pomniejszyć pomoc, zamiast przyznać zgodnie z rozporządzeniem pomoc na zalesianie gruntów innych niż rolne. - załącznika nr 4 do ustawy, w zakresie w jakim został ustanowiony cel grodzenia siatką, a to ochrony w kierunku zabezpieczenia przed zwierzyną oraz przez niezastosowanie stawki 6,50 na 1 metr bieżący ogrodzonej uprawy w części, w jakiej organ uznał brak grodzenia, w sytuacji gdy płot z sąsiednią działką i budynek gospodarczy w sposób wystarczający zabezpiecza drzewka; - art. 7 K.p.a. - niewyjaśnienie stanu faktycznego będącego podstawą wydania decyzji, tj. oparcie się wyłącznie na nierzetelnym raporcie bez ponownej weryfikacji w terenie przez organ II instancji, błędne uznanie, że brak ogrodzenia w miejscu budynku stanowi uchybienie zabezpieczenia upraw przed zwierzyną w sytuacji, gdy skarżący ogrodził obszar większy niż zgłaszany we wniosku; - art. 9 K.p.a. przez nienależyte poinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących praw i obowiązków strony; - art. 16 K.p.a. w zw. z art. 75 K.p.a. przez brak merytorycznego rozpoznania sprawy w związku z brakiem weryfikacji dowodów zgromadzonych w sprawie, a to związanych z powierzchnią działek i starodrzewu i zarzutów co do sposobu obmiarów GPS, który może zawierać błędy; - art. 77 § 1 K.p.a. przez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiał dowodowego w sytuacji pomiarów GPS nietypowej powierzchni i ukształtowania terenu, pominięcie wniosku dowodowego o sprawdzenie pomiarów oraz pominięcia, okoliczności możliwości zmiany powierzchni do zalesienia poprzez zmienne koryto rzeki (nie do zalesienia); - art. 81 K.p.a. przez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów na podstawie GPS; - art. 84 § 1 K.p.a. przez brak wiadomości specjalnych organu oraz brak powołania biegłych z zakresu geodezji do weryfikacji obmiarów; - art. 85 § 1 K.p.a. przez brak ponownych oględzin nieruchomości; - art. 136 K.p.a. przez brak przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania, a także wydanie decyzji na niekorzyść strony z obrazą art. 139 K.p.a. Zdaniem skarżącego, kwestionowana decyzja oparta jest na uznaniu administracyjnym i w przedmiocie uznaniowości przywołał stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Podkreślił, że decyzja ta zapadła w wyniku uchybienia proceduralnego a jej rozstrzygnięcie jest krzywdzące dla skarżącego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że skarżący w skardze powtórzył zarzuty sformułowane w odwołaniu, do których organ odwoławczy w sposób wyczerpujący odniósł się w uzasadnieniu ww. decyzji. Dodał, że skoro skarżący twierdził, iż pomiary uprawy zostały wykonane niewłaściwymi urządzeniami, winien był przedstawić - na etapie postępowania administracyjnego przed organami orzekającymi - dowody na poparcie swoich wywodów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Natomiast dołączenie m.in. operatu pomiarowego, ale dopiero na etapie postępowania sądowego, jest spóźnione. W piśmie procesowym z dnia 13 sierpnia 2014 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając, iż redukcja pomocy na zalesienie była bezzasadna. W kwestii wniosków dowodowych stwierdził, że nie są one spóźnione. Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu wnosił jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie przy tym do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie i kontrolować legalności działań organów, które nie są związane ze sprawą w jej znaczeniu przedmiotowym. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji przyznającą pomoc na zalesianie na rok 2012 dla W. C. w formie wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej i premii zalesieniowej, z pominięciem płatności na ogrodzenie uprawy leśnej. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonych decyzji stanowią przepisy przywoływanej wyżej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zwanej nadal ustawą, rozporządzenia z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanego w dalszej części rozporządzeniem MRiRW oraz wskazywanych w nim rozporządzeniu Komisji (UE) nr 65/2011 i rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 oraz nr 1122/2009. Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że postępowanie administracyjne w sprawie pomocy na zalesianie wszczynane jest na wniosek strony, który ujawnia istotę żądania, potwierdzając ją własnoręcznym podpisem. Dlatego też, skarżący składając na odpowiednim formularzu wniosek z dnia 30 lipca 2012 r. wraz z kompletnymi załącznikami, zakreślił ramy postępowania administracyjnego. Dodać również trzeba, że przywołane akty regulujące pomoc na zalesianie upoważniają organy Agencji do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej (art. 20 ust. 1 ustawy, § 13 ust. 1 rozporządzenia MRiRW). Przy czym postępowanie administracyjne w przedmiocie pomocy na zalesianie ma strukturę dwufazową. Pierwsza część tej procedury, poprzedzająca przedsięwzięcie zalesienia, rozpoczyna się od złożenia wniosku, który w szczególności zawiera dane niezbędne do ustalenia wysokości pomocy, w tym informację o powierzchni działek przeznaczonych do zalesienia, o sposobie użytkowania gruntów przed zalesieniem. Do wniosku o pomoc dołącza się także m.in. plan zalesienia, który sporządza nadleśniczy. Następnie kierownik biura powiatowego ARiMR, do którego został złożony wniosek o pomoc, weryfikując wniosek stwierdza w formie postanowienia spełnienie warunków i wymogów do przyznania pomocy na zalesianie. W przypadku, gdy wnioskodawca otrzyma postanowienie, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia MRiRW, nie uzyskuje on pewności co do przyznania mu płatności po zakończeniu procesu zalesienia, bowiem dopiero po wydaniu postanowienia, wnioskujący o pomoc przystępuje do wykonania zalesienia (§ 11 ust. 1 rozporządzenia MRiRW). Druga faza postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania pomocy na zalesianie następuje po zakończeniu procesu zalesienia. Wówczas wnioskodawca w określonym terminie składa kierownikowi biura powiatowego ARiMR, czyli organowi pierwszej instancji, do którego został złożony wniosek o pomoc, oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem nadleśniczego potwierdzającym ten fakt. Na tym właśnie etapie postępowania organ może odmówić - na zasadzie § 13 ust. 1 rozporządzenia MRiRW - przyznania pomocy wyłącznie, jeżeli wnioskodawca: nie złożył w wymaganym terminie oświadczenia, o którym mowa w § 12 ust. 2 (pkt 1) lub nie wykonał zalesienia zgodnie z planem zalesienia, przy czym, w przypadku gdy nie zostało wykonane ogrodzenie uprawy leśnej, którego wykonanie zostało przewidziane w planie zalesienia, odmawia się przyznania pomocy na zalesianie jedynie w części przeznaczonej na to ogrodzenie (pkt 2), lub też, gdy pomimo wezwania organu nie wykonał w terminie czynności wskazanych w tym wezwaniu (pkt 3). To oznacza, że po wydaniu postanowienia, o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia MRiRW, decyzja o odmowie przyznania płatności może być oparta wyłącznie o przesłanki określone w § 13 ust. 1 tego rozporządzenia. Powyższe rozważania stały się konieczne, aby rozstrzygnąć w niniejszej sprawie kwestię, czy organy były uprawnione do wydania decyzji, zdaniem skarżącego, niewłaściwie pomniejszającej przyznane płatności z powodu stwierdzonych nieprawidłowości (niezgodności) w czasie kontroli na miejscu. Niewątpliwie, w tej sprawie zaskarżona decyzja zapadła w drugiej fazie omawianego postępowania o przyznanie pomocy. Wspomnieć można, że skarżący uzyskał postanowienie, a zatem promesę, że w razie spełnienia kryteriów, m.in. o których mowa w § 13 ust. 2 rozporządzenia MRiRW, uzyska pomoc o jaką się ubiegał. Bezsprzeczną okolicznością jest to, iż skarżący posiada status rolnika, a skoro pomoc na zalesianie przyznawana jest rolnikowi, stąd przesłanka podmiotowa została spełniona (§ 4 rozporządzenia MRiRW, art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009). Sporna pomoc przyznawana jest rolnikowi do gruntów stanowiących grunty orne lub sady (§ 4 ust. 2 rozporządzenia MRiRW) i takie grunty orne (rolne) zostały zadeklarowane przez skarżącego o powierzchni 11,90 ha, obejmujące dwie działki przylegające do siebie, tj. dz. nr B - 9,52 ha; dz. nr A - 2,38 ha. Pomoc na zalesianie obejmuje także wsparcie (pomoc) na ewentualne ogrodzenie uprawy leśnej, jeśli rolnik zadeklarował grodzenie, którego wykonanie zostało przewidziane w planie zalesienia. Skarżący zadeklarował, czego nie neguje i co jednoznacznie wynika z planu zalesienia, że zabezpieczenie za pomocą siatki dotyczyć będzie całego areału uprawy (leśnej), stwierdzając, iż całą działkę należy ogrodzić siatką. Z uwagi na zaistniały spór w tej sprawie w kwestii wysokości przyznanych płatności na zalesianie z pominięciem pomocy na ogrodzenie, wskazać przyjdzie, iż zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia pomoc na zalesianie obejmuje: 1) wsparcie na zalesienie - stanowiące jednorazową, zryczałtowaną płatność z tytułu poniesionych kosztów zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną w pierwszym roku, licząc od dnia wykonania zalesienia; 2) premię pielęgnacyjną - stanowiącą zryczałtowaną płatność z tytułu poniesionych kosztów prac pielęgnacyjnych oraz ochrony uprawy leśnej przed zwierzyną w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 5 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia; 3) premię zalesieniową - stanowiącą zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia. Przy czym, stosownie do § 8 ust. 4 rozporządzenia MRiRW wysokość pomocy na zalesianie w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn stawek wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej na hektar gruntu i deklarowanej przez rolnika powierzchni gruntów, do powierzchni zalesionego gruntu objętego obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 65/2011, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, w szczególności zmniejszeń lub wykluczeń, o których mowa w art. 16 i art. 21 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, a w przypadku wsparcia na zalesienie - zmniejszeń lub wykluczeń, o których mowa w art. 30 cyt. rozporządzenia. Wydanie decyzji administracyjnej przyznającej pomoc (wsparcie) w odpowiedniej wysokości poprzedzone jest kontrolą, w tym kontrolą na miejscu, wg. ustanowionych procedur w przedmiocie realizacji zadeklarowanego przedsięwzięcia przez ubiegającego się o pomoc na zalesianie - art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1-8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Taka kontrola została przeprowadzona w tej sprawie, w następstwie złożonego przez wnioskodawcę oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. W wyniku przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji kontroli stwierdzono, iż zadeklarowana przez skarżącego powierzchnia gruntów do zalesienia, objęta wnioskiem o przyznanie pomocy (11,90 ha) nie odpowiada powierzchni stwierdzonej (rzeczywiście zalesionej) podczas kontroli na miejscu (10,97 ha), a zatem różnica wynosi 0,93 ha, co stanowi zawyżenie powierzchni deklarowanej o 8,48%. Zatem obszar zadeklarowany stanowi obszar uprawy zgłoszony do zalesienia we wniosku pomocowym, natomiast obszar ustalony jest obszarem stwierdzonym (rzeczywistej uprawy) w wyniku kontroli na miejscu. Zaakcentować trzeba, że z czynności kontrolnych sporządzany jest protokół (raport), który podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany. Z lektury akt wynika, że dokument ten został podpisany przez osoby wykonujące czynności kontrolne oraz przez podmiot kontrolowany. Nie zawiera on jednak adnotacji o odmowie jego podpisania przez podmiot kontrolowany, brak jest też zastrzeżenia co do ustaleń w nim zawartych i nie zwiera także dodanych do niego uwag kontrolowanego. Z kolei, pomiary były wykonywane na miejscu za pomocą urządzeń GPS, posiadających stosowne certyfikaty, czyli metodą zgodną z art. 15 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Pomiary przy użyciu urządzenia GPS stanowią powszechną praktykę przy przeprowadzaniu kontroli na miejscu. Dostrzec przyjdzie, że przepis art. 35 ust. 1 lit a) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 umożliwia wykonanie fotointerpretacji obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni, a tylko dodatkowe kontrole, o których mowa w art. 30 ust. 3 przeprowadza się tradycyjnymi metodami kontroli na miejscu, jeżeli w bieżącym roku nie można ich już przeprowadzić z wykorzystaniem teledetekcji (art. 35 ust. 2 ww. rozporządzenia). Dlatego też, zastosowanie pomiaru za pomącą GPS, jako urządzenia dającego dokładny wynik, uznać należy za wystarczające. W świetle powyższego, podzielić trzeba stanowisko organu, że czynności kontrolne na miejscu i dokumentacja z przeprowadzonej kontroli, w tym wykonany jednokrotnie pomiar w dniu 19 grudnia 2013 r., nie naruszają prawa. Nie uszło również uwadze organu, na co wskazywano w zaskarżonych decyzjach, iż obmiary dotyczyły obszaru, który jest nieforemnym wielokątem. Stąd zarzut skarżącego, upatrującego w rozstrzygnięciu skutków nieprawidłowego sposobu wykonania pomiaru zalesionych terenów, należało uznać za bezpodstawny. Raz jeszcze podkreślić przyjdzie, że postępowanie administracyjne w przedmiocie pomocy na zalesianie jest sformalizowane, prowadzone wyłącznie na wniosek zainteresowanego, który poprzez wskazane (wnioskowane) żądanie wyznacza ramy tego postępowania dla organu. Niemniej odnotować można, iż skarżący składając wniosek o przyznanie wsparcia oświadczył, że są mu znane warunki jego przyznania, co potwierdził własnoręcznym podpisem. Ponadto, zaakcentować też trzeba, że wprawdzie skarżący nie podziela ustaleń zawartych w protokole z czynności kontrolnych na miejscu, ale jednak w trakcie kontroli nie kwestionował techniki, czy rzetelności ani prawidłowości pomiaru, jak również nie przedłożył w postępowaniu administracyjnym jakichkolwiek dowodów potwierdzających zasadność stawianych zarzutów. Obalenie tych ustaleń, zgodnie z klauzulą ciężaru dowodu w tym specyficznym postępowaniu w przedmiocie pomocy na zalesianie, spoczywa na stronie ubiegającej się o pomoc. Stosownie do regulacji art. 21 ust. 3 ustawy, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wskutek - jak podniesiono w skardze - niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolnej oceny przez organy, należy zauważyć, co słusznie podkreślił organ, że w art. 21 ustawy zmodyfikowano zarówno niektóre zasady ogólne procedury administracyjnej, jak i rozstrzygnięto kwestię rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu objętym tą ustawę. Dlatego, wobec bierności dowodowej strony w prowadzonym postępowaniu przed organami administracji (ARiMR) zasadnie przyjęto dowody z przeprowadzonej kontroli na miejscu za wystarczające w zakresie ustaleń stanowiących podstawę do rozstrzygnięcia, w przypadku gdy nie zostały one skutecznie zakwestionowane w przepisanej formie. Na zasadzie art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy i w rozpoznawanej sprawie organy orzekły po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego jakim dysponowały, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w aktach administracyjnych sprawy. W świetle art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania żądanej wnioskiem płatności, w sytuacji gdy strona nie przedstawia w postępowaniu administracyjnym jakichkolwiek dowodów kwestionujących ustalenia dokonane przez organ w wyniku kontroli na miejscu, a jedynie zgłosiła zastrzeżenia w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, bez wskazania dowodów na poparcie ich zasadności (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 241/12, LEX nr 1337138). Stwierdzić też trzeba, że organy nie naruszyły przepisu art. 9 K.p.a., gdyż w tej sprawie ma zastosowanie art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy, a skoro skarżący nie występował z żądaniem, o którym mowa w tym przepisie, to tym samym nie mogło dojść do naruszenia tego przepisu. Bezpodstawny jest także zarzut skarżącego o naruszeniu art. 81 K.p.a., skoro na zasadzie art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy, w przedmiotowym postępowaniu przepisu art. 81 K.p.a. nie stosuje się. Nieuprawniony jest również zarzut skarżącego o niekorzystnym wpływie na wysokość płatności, a to przez dokonanie pomiaru obszaru w trzech częściach (P1 - 3,84; P2 - 4,87; P3 - 2,37), bowiem jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy, bez znaczenia w niniejszej sprawie jest okoliczność w ilu częściach został wykonany pomiar. W ramach kontroli stwierdzono także, że na ww. obszarze zalesionych gruntów znajdowały się skupiska starodrzewu, które nie stanowią ani gruntu ornego, ani nie są sadem. W związku z tym, z owego obszaru (11,08 ha) należało wyłączyć stwierdzoną powierzchnię starodrzewia 0,11 ha (P1 - 0,05; P2 - 0,01; P3 - 0,05) z pomocy finansowej z tytułu zalesienia gruntów rolnych. Podkreślić należy, że po przeprowadzeniu zalesienia, w wyniku złożonego przez skarżącego oświadczenia, organ zobowiązany był zbadać spełnienie przez zainteresowanego kryteriów, o których mowa w § 13 rozporządzenia, ponieważ podstawowym wymogiem otrzymania wsparcia na zalesienie jest jego wykonanie zgodnie z planem zalesienia. Uznaje się, że rolnik wykonał zalesienie zgodnie z planem zalesienia, jeżeli zostało ono wykonane (przy użyciu sadzonek drzew przewidzianych w planie i zgodnie z liczbą sadzonek wg załącznika nr 2 do rozporządzenia) oraz gdy uprawa leśna została ogrodzona - w przypadku gdy wykonanie ogrodzenia zostało przewidziane w planie zalesienia (§ 12 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia MRiRW). Na podstawie § 9 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MRiRW, kopia planu zalesienia jest częścią wniosku. Jeżeli ogrodzenie zostało przewidziane w planie zalesienia, to grodzenie uprawy staje się elementem obligatoryjnym, gdyż przesłanką otrzymania wsparcia na zalesienie jest wykonanie zalesienia zgodnie z planem zalesienia (§ 12 ust. 3 pkt 2 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW). Bezsporną okoliczną w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że skarżący przewidział w planie zalesienia "grodzenie całego areału uprawy." Na zasadzie § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia odmawia się przyznania pomocy na zalesianie, jeżeli rolnik między innymi nie wykonał zalesienia zgodnie z planem zalesienia, przy czym w przypadku gdy nie zostało wykonane ogrodzenie uprawy leśnej, którego wykonanie zostało przewidziane w planie zalesienia, odmawia się przyznania pomocy na zalesianie jedynie w części przeznaczonej na to ogrodzenie. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarżący, pomimo że przewidział w planie ogrodzenie całego areału uprawy leśnej, nie wykonał ogrodzenia całej działki zgodnie z planem - brak ogrodzenia upraw (działki zalesionej) z sąsiadującymi nieruchomościami, tj. z dz. nr C i nr D, w części m.in. otaczającego płotu sąsiedniego gospodarstwa oraz budynku gospodarczego. W świetle przepisu § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW chodzi o dookreślony przypadek - nie na etapie deklaracji, lecz realizacji, tj. gdy nie zostało wykonane ogrodzenie uprawy leśnej, którego wykonanie zostało przewidziane w planie zalesienia. Przepis ten jest jednoznaczny i nie można go interpretować i stosować w zależności od wielkości niewykonanego odcinka ogrodzenia, bowiem nie przewiduje stopniowania wykonania ogrodzenia w określonej "jakiejś" części, przesądzającej o zabezpieczeniu upraw. Podobnie, nie wymienia okoliczności usprawiedliwiających wykonanie ogrodzenia w części. Bezwzględnym warunkiem udzielenia pomocy jest wykonanie zalesienia zgodnie z planem zalesienia, w tym wykonanie ogrodzenia uprawy leśnej - przewidzianego planem, gdyż w przeciwnym razie zbędna byłaby regulacja § 12 ust. 3 pkt 2 oraz § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MRiRW. Celem pomocy na zalesianie, w zakresie dotyczącej ogrodzenia uprawy jest częściowe sfinansowanie nakładów jakie wnioskujący (beneficjent) poniósł w związku z rzeczywistą realizacją ogrodzenia, którego wykonanie odpowiada przewidzianemu ogrodzeniu w planie zalesienia. O wykonaniu ogrodzenia uprawy leśnej nie świadczy bowiem dowód zakupu odpowiedniej ilości i jakości siatki ogrodzeniowej, ani też zaświadczenie nadleśniczego o wykonaniu planu zalesienia. Zatem zarzuty skarżącego w przedmiocie błędnego ustalenia stanu faktycznego co do spornego ogrodzenia oraz przyjęcie niewłaściwej wykładni przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia MRiRW, okazały się bezpodstawne. W przedstawionym stanie faktycznym prawidło została przedstawiona i wyliczona przyznana płatność w odniesieniu do powierzchni stwierdzonej w ramach kontroli na miejscu, która wynosi 52318,20 zł, tj. 8,33 ha (areał drzew iglastych) x 4620,00 zł (stawka płatności wg. załącznika nr 4 do rozporządzenia) oraz 2,64 ha (areał drzew liściastych) x 5240,00 zł (stawka - wg. załącznika). Premię pielęgnacyjną i premię zalesieniową naliczono do areału stwierdzonego - 10,97 ha, a następnie pomniejszono o kwotę sankcji wyliczonej stosowanie do art. 16 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011. Nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w materiale sprawy zarzut skarżącego o naruszeniu art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik postępowania. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji ukazuje okoliczności i dowody, którymi kierowały się organy w tej sprawie, które pozwoliły na przyznanie skarżącemu pomocy zalesieniowej z wyłączeniem pomocy w części na ogrodzenie upraw oraz dokonały stosownych obliczeń w tym zakresie i je opisały. Ponadto, uzasadnienie to nie pozbawia Sądu możliwości kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, w kontekście argumentów, jakimi posługiwał się skarżący i na które powoływały się organy rozstrzygające niniejszą sprawę. Natomiast okoliczność, że skarżący nie został przekonany do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia nie oznacza jednocześnie naruszenia zasady przekonywania. Wynikająca z przepisu art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. zasada informowania o motywach rozstrzygnięcia organu i przekonywania o zasadności tego rozstrzygnięcie została w niniejszej sprawie zrealizowana, skarżący poznał bowiem motywy rozstrzygnięcia. Zauważenia także wymaga, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a, Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy obrazujących stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie zastępuje organu w rozstrzygnięciu sprawy, stąd nie powinien przeprowadzać środków dowodowych - nowych, nieznanych organowi i dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. W związku z powyższym w niniejszej sprawie Sąd nie uwzględnił składanych wniosków w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., bowiem wnioskowany dokument z dnia 16 czerwca 2014 r. (pochodzący sprzed dwóch dni od wniesienia skargi) nie był znany organowi i został sporządzony po upływie pół roku od zdarzenia – kontroli na miejscu, czyli po wydaniu zaskarżonej decyzji w związku z czym, z inicjatywy zalesiającego niekoniecznie odzwierciedlałby zastany i ustalony stan na gruntach przez organ. Z kolei, oferowany dowód z opinii biegłego, z przesłuchania strony oraz zeznań świadka (geodety), ponad wszelką wątpliwość wykraczał poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego określonego w art. 106 § 3 P.p.s.a. Dodać jedynie można, że przepis ten uznaniu Sadu pozostawia decyzję co do uzupełnienia dowodów w sprawie (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 95/13, LEX nr 1343180). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Wobec oddalenia skargi wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony. Sąd bowiem zasądza zwrot kosztów postępowania od organu stosownie do art. 200 P.p.s.a. wówczas, gdy uwzględnia skargę .