II SA/Op 375/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. F. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 25 maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 25 maja 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu złożył A. F., zwanej dalej skarżącą, propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu, wskazując, że warunki te, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 września 2017 r. Organ pouczył skarżącą, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji może złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji, a niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. Natomiast, stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy, w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, lub upływie terminu do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. skarżąca oświadczyła, że przyjmuje propozycję zatrudnienia. Pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z "wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołanie)". Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej złożenia propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu i w tym zakresie wydanie decyzji ustalającej nowe warunki pełnienia służby. Zaskarżonemu pismu, które uznała za decyzję, zarzuciła naruszenie: art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1 ustawy oraz art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm. - ustawa o KAS) poprzez wadliwe zastosowanie polegające na złożeniu propozycji nowych warunków zatrudnienia, pomimo braku ku temu podstaw prawnych; art. 32, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wadliwe, niezgodne z ustawą zasadniczą zastosowanie art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy; art. 165 ust. 7 ustawy poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek. Ponadto zarzuciła, że doszło do obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a to: art. 7 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, skutkującą uznaniem, że jej kwalifikacje, wiedza, staż pracy nie upoważniają jej do pełnienia służby w roli funkcjonariusza celnego; art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak nadania wydanej decyzji odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz pouczenia o środkach zaskarżenia. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wywodziła m.in., że w świetle przepisów ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej funkcjonariusze Służby Celnej stają się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, a zatem funkcjonariuszowi nie można złożyć propozycji nowych warunków zatrudnienia. Nadto, analizując przepisy ustawy podniosła, że propozycja warunków zatrudnienia ingeruje bezpośrednio w jej prawa i wpływa na status funkcjonariusza służby celnej, a zatem w istocie stanowi decyzję administracyjną, która nie zawiera podstawowych elementów wymaganych przepisami prawa. Jej zdaniem, zaskarżona decyzja poza tym nie uwzględnia jej wiedzy, doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery ani umiejętności. Odpowiadając na powyższe odwołanie, organ pismem z dnia 14 czerwca 2017 r., nr [...], wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi, jak również nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Ponadto wskazał, że w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez osobę pełniącą służbę w jednostkach KAS, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby - stosownie do art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy - przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zgodnie natomiast z Porozumieniem w sprawie zabezpieczenia praw interesów pracowników oraz funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem Krajowej Administracji Skarbowej, zawartym w dniu 1 marca 2017 r. pomiędzy M. B. Szefem Krajowej Administracji Skarbowej, Sekretarzem Stanu w Ministerstwie Finansów, a NSZZ "Solidarność" z siedzibą w [...], możliwe jest przekazanie sprawy wnioskodawcy do Zespołu do monitorowania realizacji tego Porozumienia. Organ przytoczył także brzmienie § 4 tego Porozumienia. Pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. skarżąca wystosowała do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazując jako podstawę działania przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, domagała się przedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby. W piśmie z dnia 29 czerwca 2017 r. organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wedle którego złożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji nie ma charakteru aktu administracyjnego. Pismem z dnia 19 lipca 2017 r. skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 25 maja 2017 r. określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu. Wnosząc o uchylenie ww. propozycji, względnie - w przypadku uznania, iż złożona propozycja nie stanowi aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. - o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności, skarżąca domagała się również zobowiązania organu do złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Zarzuciła, że organ naruszył: - art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 ustawy oraz art. 179 i art. 180 ustawy o KAS poprzez wadliwe ich zastosowanie, polegające na złożeniu propozycji warunków zatrudnienia, pomimo braku ku temu podstaw prawnych, zamiast złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby; - art. 32, art. 45 ust. 1, art. 60 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wadliwe, niezgodne z ustawą zasadniczą zastosowanie art. 165 ust. 7 ustawy; - art. 165 ust. 7 ustawy poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby. Ponadto pod rozwagę Sądu skarżąca poddała zawieszenie niniejszego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie ze skargi na decyzję (pismo) Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 14 czerwca 2017 r. W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi skarżąca wywodziła, że złożona jej propozycja zatrudnienia z dnia 25 maja 2017 r. jest w gruncie rzeczy decyzją administracyjną, o której mowa w art. 169 ust. 4 ustawy, wydaną w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy. Podniosła, że w świetle przepisów ustawy, w tym użytych w jej art. 165 ust. 7 zwrotów "odpowiednio" oraz "albo", nie mogła otrzymać propozycji nowych warunków zatrudnienia, tylko propozycję nowych warunków pełnienia służby. Wskazanie przez ustawodawcę, że chodzi o propozycję nowych warunków pełnienia służby albo nowych warunków zatrudnienia oznacza, że przez propozycję nowych warunków zamierzał kontynuować dotychczasowy stosunek służby albo pracy. Gdyby ustawodawca zamierzał przekształcić stosunek służby w stosunek pracy, nie wskazywałby na propozycję nowych warunków, a wprost wskazałby na propozycję pracy albo pełnienia służby. Nie można zatem pracownikowi złożyć propozycji nowych warunków pełnienia służby i odwrotnie - funkcjonariuszowi złożyć propozycji nowych warunków zatrudnienia. W związku z tym osoba zatrudniona w oparciu o umowę o pracę powinna otrzymać, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy, propozycję nowych warunków zatrudnienia, natomiast osoba pełniąca służbę na podstawie aktu mianowania powinna otrzymać propozycję nowych warunków pełnienia służby. Do powyższego nawiązuje art. 171 ust. 1 ustawy. Dalej, w kontekście regulacji art. 170 ustawy skarżąca wnioskowała, że jej stosunek służbowy powstały w związku z mianowaniem do Służby Celnej nie wygasł, a Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien był jej złożyć propozycję nowych warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wskazała też, że nie zaistniały żadne przesłanki zwolnienia jej ze służby określone w art. 179 i art. 180 ustawy o KAS (odpowiednio w art. 104 i art. 105 ustawy o Służbie Celnej), które to przepisy - jak zaznaczyła - i tak nie mają zastosowania w sytuacji przekształcenia stosunku służbowego albo stosunku zatrudnienia w związku z wejściem w życie ustawy o KAS. Odnosząc się z kolei do art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP, zwróciła uwagę na brak określenia przez ustawodawcę kryteriów złożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, co w skali całego kraju spowodowało występowanie znacznych różnic w kwestii proponowania nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosownie do tego skarżąca podniosła, że złożenie jej propozycji warunków zatrudnienia godzi w jej prawa i dyskryminuje ją w stosunku do innych funkcjonariuszy. Wskazała ponadto, że złożona propozycja określająca warunki zatrudnienia w konsekwencji pozbawiła ją statusu funkcjonariusza, przez co narusza art. 165 ust. 7 ustawy, a to wobec braku uwzględnienia w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak w sprawie właściwości sądu administracyjnego, a z ostrożności procesowej - o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi, organ wskazał na art. 165 ust. 7 ustawy podnosząc, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Co do woli i treści propozycji pracodawca nie został skrępowany jakimikolwiek wymaganiami. Formułując propozycje pracy/służby winien jedynie uwzględnić posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustawodawca nie przewidział bowiem ani swoistych wymagań dotyczących złożenia pracownikom/funkcjonariuszom propozycji nowych warunków pracy i płacy albo pełnienia służby, ani nie odesłał do odpowiedniego stosowania innych przepisów. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 ustawy ma szczególny charakter, a jej wprowadzenie usprawiedliwia nie tylko sytuacja związana z reformą administracji skarbowej w skali globalnej, ale i to, że stwarza równość co do sposobu nawiązania na nowo stosunków pracy/służby. Zdaniem organu, postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy pisemną propozycję określającą warunki pracy nie ma jednak charakteru administracyjnego. Jest ono postępowaniem odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów Krajowej Administracji Skarbowej, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym przestawiona skarżącej propozycja nowych warunków zatrudnienia z dnia 25 maja 2017 r., co do której miała ona możliwość jej przyjęcia lub odmowy przyjęcia, nie stanowi aktu mianowania ani nie jest władczym aktem rozstrzygającym co do istoty indywidualną sprawę administracyjną, a więc decyzją administracyjną. Nie jest też aktem lub czynnością, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Organ akcentował, że przedstawiając sporną propozycję nie kształtował jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Sama propozycja nie rozstrzyga zatem żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie wskazać trzeba, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., przesłankę taką stanowi niedopuszczalność wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego z uwagi na brak aktu, który mógłby stanowić przedmiot zaskarżenia. Ustalając, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia poddana kontroli sądu sprawa podlega rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uwzględnić należy przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 i art. 5 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.), a także rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a.). Na podstawie art. 5 P.p.s.a., właściwość sądów administracyjnych została natomiast wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5). W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 25 maja 2017 r., w którym organ złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu, na podstawie art. 165 ust. 7 cyt. wyżej ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nadal zwanej w skrócie ustawą. Oceniając dopuszczalność skargi, Sąd uznał, że zaskarżone pismo z dnia 25 maja 2017 r. nie stanowi aktu podlegającego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym, skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W sprawie jest oczywiste, że przedmiotowe pismo nie jest decyzją, ani też żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 3 i pkt 4a-7 P.p.s.a. Ponadto zdaniem Sądu, nie można mu przyznać także charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przede wszystkim jednak, wbrew stanowisku skarżącego, nie rozstrzyga ono w sposób władczy o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu. Samo zaskarżone pismo nie kształtowało ani nie wpływało na prawa i obowiązki skarżącej i nie powodowało przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego. Do przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza celnego w umowny stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony (art. 171 ust. 1 ustawy) mogło dojść tylko i wyłącznie na podstawie stosownego oświadczenia drugiej strony (skarżącej). W tym miejscu dodać należy, że do propozycji warunków zatrudnienia, o jakich mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, nie stosuje się przepisów K.p.a., gdyż z woli ustawodawcy postępowanie w tym zakresie unormowane zostało odrębnie i w sposób inny od postępowania związanego z przedstawieniem funkcjonariuszowi celnemu propozycji pełnienia służby (art. 169 ustawy). W realiach sprawy propozycja z dnia 25 maja 2017 r. została przedstawiona skarżącej w związku z wprowadzoną, gruntowną reformą w strukturze państwowej administracji skarbowej i wejściem w życie powołanej wcześniej ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (ustawa o KAS). Powtórzyć przyjdzie, że podstawę prawną ww. propozycji stanowił art. 165 ust. 7 ustawy. W ustawie tej uregulowane zostały m.in. kwestie związane z dostosowaniem funkcjonujących dotychczas struktur służby celnej do nowych uregulowań, w tym także dotyczących pracy i służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Wedle wskazanego przepisu art. 165 ust. 7 ustawy, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przytoczonym przepisie ustawodawca niewątpliwie przewidział dwa rodzaje propozycji, jakie w związku z reformą mogły być przedstawione pracownikom i funkcjonariuszom, czyli osobom, które z dniem wejście w życie ustawy, na mocy art. 165 ust. 3 ustawy stały się pracownikami administracji skarbowej lub funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Nie rozstrzygając w tym miejscu o tym, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, dostrzec trzeba, że w art. 169 ust. 4 ustawy, dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przewidziano formę decyzji, przyjmując jednocześnie, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby oraz że przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym zakresie, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 169 ust. 6 ustawy określono ponadto, że do postępowań, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. W ocenie Sądu, uwzględniając powyższe nie może budzić wątpliwości to, że choć ustawodawca w art. 165 ust. 7 ustawy posługuje się pojęciem "propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby", a w art. 169 ust. 4 ustawy pojęciem "propozycji pełnienia służby", to propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy jest tożsama z propozycją pełnienia służby i ma formę decyzji, a od wydanej w tym przedmiocie decyzji odwoławczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ustawie w sposób jasny i klarowny uregulowane zostały kwestie związane z wygaśnięciem, czy też przekształceniem istniejących stosunków pracy i stosunków służby w ramach nowych struktur organizacyjnych administracji skarbowej. Wskazać jednak należy, że w przypadku propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, brak jest podobnych uregulowań określających, że ma ona formę decyzji, jak również ustawodawca nie ustalił, że stanowi ona czynność bądź akt innego rodzaju podlegający kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Brak jest tym samym podstaw prawnych do uznania, że taka propozycja podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W szczególności nie można przyjąć, że stanowi ona decyzję administracyjną. Decyzja administracyjna jest bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach niezależnie od jego woli. Stanowi przejaw przysługującego organowi, na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego. Istotne jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. Natomiast pismo zawierające propozycję nowych warunków zatrudnienia nie rozstrzyga niczego w sposób władczy, lecz jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków zatrudnienia. Organ - przedstawiając taką propozycję - w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. To od woli adresata zależą bowiem dalsze konsekwencje prawne złożonej propozycji. Zgodnie z art. 170 ust. 2 w zw. z art. 171 ust. 1 ustawy, do powstania stosunku pracy na przestawionych przez organ warunkach konieczne jest złożenie przez osobę, której przedstawiono propozycję, w terminie 14 dni od jej otrzymania, oświadczenia o jej przyjęciu. W wyniku tego, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek pracy lub stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, w ramach jednostek organizacyjnych administracji skarbowej. W kontrolowanej sprawie, pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie, na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy, o przyjęciu propozycji zatrudnienia. Konsekwencją powyższego było, stosownie do art. 171 ust. 1 ustawy, przekształcenie z mocy prawa jej stosunku służbowego z określonym w propozycji dniem 1 września 2017 r. w stosunek pracy, do którego zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1345, ze zm.). Spory o roszczenia ze stosunku pracy w służbie cywilnej należą do właściwości sądów pracy (art. 9 ust. 2 tej ustawy). W rozumieniu ustawy o służbie cywilnej, pracownik służby cywilnej to osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę zgodnie z zasadami określonymi w ustawie (art. 3 pkt 1 ostatnio wskazanej ustawy). Nadmienić również należy, że ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 ustawy skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach KAS i osoby pełniące służbę w jednostkach KAS pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Zgodzić się zatem trzeba z organem, że ustawodawca pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i prawo wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych regulacji brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru. Reasumując, skoro w ustawie nie przyjęto, że propozycja określająca warunki zatrudnienia ma postać decyzji oraz że do postępowania w sprawie złożenia takiej propozycji mają zastosowanie przepisy K.p.a., to pismu z dnia 25 maja 2017 r. nie można przyznać takiego charakteru. O tym, czy określony akt jest decyzją decydują bowiem przepisy prawa materialnego, w których ustawodawca może ustalić określoną formę załatwienia sprawy. Na gruncie omawianej ustawy forma decyzji administracyjnej - co należy podkreślić - została określona jedynie dla propozycji pełnienia służby. Jak zasygnalizowano już wcześniej, pismo z dnia 25 maja 2017 r. nie jest również żadnym z postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym bądź egzekucyjnym i zabezpieczającym, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie spełnia również kryteriów aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Według tych kryteriów akty lub czynności: 1) nie mogą być decyzją ani postanowieniem w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnym na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., 2) muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą zostać skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) muszą zostać skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, 4) muszą dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia i obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, 5) muszą obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Odnosząc powyższe kryteria do zaskarżonego pisma, trzeba stwierdzić, że nie ma ono charakteru władczego i nie kształtuje bezpośrednio w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej, a zatem nie spełnia wszystkich warunków niezbędnych do uznania go za "inny akt lub czynność", o których mowa w omawianym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Odnotować warto, że w kwestii charakteru prawnego propozycji określającej warunki zatrudnienia i dopuszczalności wniesienia skargi na tego typu pismo do sądu administracyjnego wypowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniach z dnia 18 stycznia 2018 r. stwierdził, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu, na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej, ani nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej - art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Reasumując, NSA stwierdził, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna, zaś konsekwencją powyższego jest również niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (sygn. akt: I OSK 2645/17, I OSK 2587/17, I OSK 2794/17, postanowienia dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu do złożonego przez skarżącą wniosku o zawieszenie postępowania, niezbędne jest wyjaśnienie, że odrzucenie skargi powoduje, iż poza oceną Sądu pozostają wszelkie zgłoszone przez skarżącego zarzuty i wnioski, w tym wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie. Wniosek w ww. zakresie nie mógł być zatem rozpoznany. W tym stanie rzeczy, wobec uznania, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, orzeczono o jej odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.