II SA/Op 377/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2006 r. sprawy ze skargi R. K. na czynność materialno - techniczną Starosty [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 22 sierpnia 2005 r. R. K. wystąpił do Starosty [...] o zwrot zawyżonej opłaty za kartę pojazdu w kwocie 470 zł, podając, że przy rejestracji w dniu 22 czerwca 2005 r. samochodu osobowego marki Ford Focus zmuszony był uiścić kwotę 500 zł, podczas gdy rzeczywiste koszty administracyjne odpowiadają jedynie kwocie 30 zł. Powołując się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości argumentował, że taka praktyka jest niezgodna z prawem europejskim. W odpowiedzi Starosta [...] w piśmie z dnia [...] wskazał na brak podstaw do zwrotu żądanej kwoty podając, że podstawą ustalenia opłaty są przepisy art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, a ustalenie opłaty przez organ w wysokości 500 zł jest czynnością materialno-techniczną dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisu prawa i nie należy do trybu decyzyjnego. Poza tym w końcowej części pisma zawarł pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni. W skardze wniesionej za pośrednictwem organu, nazwanej "skarga na decyzję Starosty [...] z dnia [...]", R. K. zarzucił "bezpodstawność decyzji", wnosząc o jej uchylenie oraz nakazanie zwrotu nadpłaconej kwoty, powołując - analogicznie jak w piśmie skierowanym do Starosty - orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Przekazując skargę wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu organ w piśmie z dnia 5 października 2005 r. podtrzymał argumentację zawartą w swym piśmie z dnia [...], podając dodatkowo, że skarga została złożona w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która została skonkretyzowana pod względem przedmiotowym z uwagi na formę działania administracji i w myśl § 2 tego przepisu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosuje środki określone w tych przepisach. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracjami z art. 3 ustawy, a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy, jak wymienione w art. 4 ustawy spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza jednak sprawdzenie wymagań formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy). Negatywne ustalenie w tym zakresie skutkuje odrzuceniem skargi przez sąd. Ocena wniesionej skargi we wskazanych wyżej aspektach wymagała zatem na wstępie ustalenia przedmiotu zaskarżenia, co wiązało się z koniecznością rozważenia możliwości domagania się zwrotu opłaty w przypadku nienależnego pobrania oraz charakteru prawnego zachowania się organu wezwanego do zwrotu opłaty. W dalszej kolejności należało ocenić dopuszczalność skargi. W związku z tym wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), właściwy w sprawach rejestracji starosta wydaje kartę pojazdu za opłatą. Z treści powyższego przepisu wynika, że wydanie karty pojazdu uzależnione zostało od uiszczenia opłaty, co oznacza, iż opłata niniejsza jest opłatą administracyjną. W konsekwencji organ administracji dokonujący rejestracji pojazdu i wydania karty pojazdu jest uprawniony i jednocześnie obowiązany do pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, natomiast po stronie wnioskodawcy istnieje wynikający wprost z powyższego przepisu ustawowy obowiązek uiszczenia opłaty administracyjnej. Wysokość opłaty nie jest regulowana ustawowo, ale w drodze przepisów wykonawczych, jakimi są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18 poz. 177), w którym ustalono opłatę w kwocie 500 zł i 1.000 zł w zależności od tego czy pojazd był dopuszczony do ruchu w państwie pochodzenia (§ 1 ust. 1 i 2). W ustawie Prawo o ruchu drogowym ustawodawca nie określił odrębnych zasad zwrotu nienależnie pobranych opłat, co oznacza, że zastosowanie będą miały przepisy ogólne procedury administracyjnej. Z treści art. 261 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., zawarty w dziale IX – Opłaty i koszty postępowania, wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty stanowi wymóg formalny wniosku podlegającego takiej opłacie, natomiast dalsze przepisy działu IX K.p.a. nie zawierają regulacji odnoszącej się do zwrotu opłaty. W ocenie Sądu, jeśli opłata administracyjna za wydanie karty pojazdu została już uiszczona, nie można zaakceptować sytuacji, w której stronie nie służyłby żaden środek do zwalczania wadliwego działania organu administracji publicznej w sferze pobierania opłat administracyjnych. Podzielić należy w tym zakresie słuszny pogląd, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 grudnia 1997 r., sygn. akt II S.A. 1060/97 (por. System Informacji Prawnej LEX nr 81980), co do istnienia ochrony interesów podmiotu spełniającego nienależne świadczenie publicznoprawne poprzez możliwość żądania od organu właściwego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zajęcia stanowiska w sprawie. Żądanie takie, które może sprowadzać się jedynie do domagania się zwrotu nienależnie pobranej części opłaty, nie wykracza poza sferę publicznoprawną. Zważywszy dodatkowo, że rozstrzygnięcie zasadności żądania i zajęcie stanowiska przez organ nie jest podejmowane w sformalizowanym, określonym przepisami postępowaniu, należy uznać, że to zachowanie organu, które polegać może albo na zarządzeniu zwrotu kwoty nienależnie pobranej tytułem opłaty, albo na odmowie zwrotu, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa ustanawiających opłatę administracyjną i uzależniających od jej uiszczenia dokonanie określonej czynności przez organ administracji publicznej. Działanie organu w tym zakresie jest zatem czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że działanie skarżącego, który po uiszczeniu opłaty w wysokości żądanej przez organ zakwestionował następnie wysokość pobranej opłaty domagając się zwrotu jej części, obligowało organ do zajęcia stanowiska w tym przedmiocie, co jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Taką czynnością było zatem w przedmiotowej sprawie pismo Starosty [...] z dnia [...]. Tego rodzaju czynność podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jednakże pod warunkiem wyczerpania środków zaskarżenia określonych w art. 52 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 – w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi - można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to powinno zostać wniesione w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Stosownie do art. 53 § 2 ustawy skargę w przypadku, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usuniecie naruszenia prawa. Z tego względu należy uznać, że wniesienie w niniejszej sprawie skargi do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone złożonym w terminie 14 dni od otrzymania pisma z dnia [...] wezwaniem Starosty [...] do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skarga powinna być wniesiona w terminach wynikających z ustawy i zróżnicowanych w zależności od udzielenia lub nieudzielania przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wynoszących odpowiednio trzydzieści i sześćdziesiąt dni. Skarżący, który stosownie do wadliwego pouczenia, jakie zawarł organ w piśmie z dnia [...] o możliwości wniesienia skargi do sądu za pośrednictwem organu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, nie wezwawszy wcześniej Starosty [...] do usunięcia naruszenia prawa, przez co nie został wyczerpany opisany wyżej tryb wymagany przepisem art. 52 § 3 ustawy. Wprawdzie wniesienie skargi nastąpiło za pośrednictwem Starosty [...], który - przekazując skargę do Sądu wraz z aktami sprawy - w piśmie z dnia 5 października 2005 r. podtrzymał prezentowane stanowisko co do odmowy zwrotu kwoty żądanej przez skarżącego, jednak to pismo organu należy traktować jako pismo procesowe kierowane do Sądu, które nie może zastępować stanowiska organu w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zwłaszcza, że pismo w przedmiocie stanowiska organu musi poprzedzać skargę. Powyższe okoliczności przesądzały o niedopuszczalności skargi, stąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.