II SA/Op 378/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2006 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy służby więziennej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 13 października 2004 r. M. P. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. o wydanie zaświadczenia wskazującego stanowiska, na których pełnił służbę, oraz zawierającego krótką charakterystykę poszczególnych, sprawowanych funkcji, z uwzględnieniem ich cech szczególnych i specyfiki, odnoszącą się m.in. do: systemu pełnienia służby; nadzoru nad pracą funkcjonariuszy i skazanych, w tym określenie, czy nadzór wiązał się ze zwiększonym obciążeniem narządu głosu; zwiększonej odpowiedzialności za kierowanie zespołem ludzi i odpowiedzialności materialnej oraz finansowej za powierzone mienie; styczności z substancjami drażniącymi i uczulającymi; wyszczególnienie zadań wykonywanych przez poszczególne piony służby kwatermistrzowskiej oraz miejsca realizacji prac, np. warsztaty ślusarsko-mechaniczne, stolarnia, kotłownia, wykonywanie prac malarsko-budowlanych, piekarnia, kuchnia, pralnia, magazyny, budynki mieszkalne, place i teren zewnętrzny, budynki penitencjarne itd.; koncentracji, stresu, napięcia emocjonalnego; zadań dodatkowych, m.in. służba oficera dyżurnego, obowiązki kontrolne; udziału w obligatoryjnych ćwiczeniach z udziałem broni palnej oraz środków pozoracji dymu i ognia, co wiąże się z narażeniem na przebywanie w miejscach o szczególnym działaniu hałasu o dużej intensywności (ile razy w roku odbywały się strzelania itp.); pełnienia ofiarnej służby w działaniach interwencyjnych i zabezpieczających w czasie trwania naruszenia porządku i bezpieczeństwa w Zakładzie Karnym w P. w 1987 r., czego dowód załączony został do pisma z dnia 29 września 2003 r. M. P. wskazał, że jego interes prawny w otrzymaniu zaświadczenia wynika m.in. z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 z późn. zm.). Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S. wydał w dniu 4 maja 2005r. zaświadczenie, w którym nie odniósł się do wszystkich żądań wniosku, co spowodowało, że M. P. złożył kolejny wniosek, tym razem o sprostowanie zaświadczenia. Dokładniej, żądanie dotyczyło uzupełnienia treści zaświadczenia, w ten sposób, by "akt ten zaświadczał oraz zawierał pełną charakterystykę właściwości i warunków służby". Skarżący podniósł, że wystawione zaświadczenie jest niepełne, "co do faktów i stanu prawnego". W jego ocenie, nic nie stało na przeszkodzie, aby organ podał krótką charakterystykę służby, tak jak to uczyniono w protokole warunków służby z marca 2003 r. W piśmie z dnia 3 czerwca 2005 r., stanowiącym odpowiedź na pytanie organu, stwierdził, że dalszą wymianę korespondencji uważa za "jałową", bowiem z obszernej dokumentacji wynika, iż zabiega o wydanie zaświadczenia o określonej treści, i w tym zakresie podtrzymuje żądania zawarte we wnioskach kierowanych do organów Służby Więziennej od 30 lipca 2003 r. Postanowieniem z dnia [...], Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S., działając na podstawie art. 219 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez M. P. W uzasadnieniu postanowienia przypomniał, że zainteresowany żądał w treści wniosku z dnia 12 maja 2005 r. "sprostowania" zaświadczenia, tak, by zawierało ono pełną charakterystykę właściwości i warunków pełnionej służby. Zainteresowany stwierdził ponadto, że wystawione zaświadczenie nie potwierdza wszystkich faktów, o które zabiegał we wniosku z dnia 13 października 2004 r., jednak nie wskazał, o które "fakty i luki" mu chodzi. W piśmie z dnia 31 maja 2005 r. poinformowano M. P., że przepisy normujące zasady wydawania zaświadczeń nie przewidują trybu sprostowania zaświadczenia. W wymienionym piśmie zaznaczono również, iż zaświadczenie potwierdza fakty lub stan prawny, stąd tworzenie charakterystyki pełnionej służby wybiega poza kodeksową definicję zaświadczenia. Zdaniem organu, treść zaświadczenia z dnia 4 maja 2005r. zawiera wszystkie fakty, o które zabiegał zainteresowany i znajdują one potwierdzenie w prowadzonej przez zakład ewidencji i rejestrach, zatem organ nie znalazł podstaw do wydania nowego zaświadczenia, o innej treści. Dalej organ podniósł, iż w realiach sprawy słusznym było zwrócenie do M. P. z prośbą o sprecyzowanie wniosku, co do przedmiotu jego roszczenia. Z pisma z dnia 3 czerwca 2005 r. wynika, że zabiega on o zaświadczenie o treści żądanej, której jednak nie podaje. Nie przedstawił także okoliczności wpływających na zmianę stanu prawnego lub zmianę faktów, na podstawie których organ wydał zaświadczenie w dniu 4 maja 2005 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. P. wniósł o jego zmianę, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przede wszystkim podkreślił, że zakres jego żądania wynika z treści wniosku z dnia 12 maja 2005 r. i z dnia 30 lipca 2003 r., a także pism "wytworzonych" w sprawie. Skarżący zarzucił, że zachowanie organu pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. art. 6, 7, 8, 9 i 10 § 2 k.p.a., a dodatkowo cechuje je "urzędniczy upór i dyskryminacja "jego osoby. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O., postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 oraz art. 219 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W wywodach prawnych rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 217 k.p.a. oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakie powstało na tle stosowania tej regulacji oraz art. 218 k.p.a., z którego wynika, iż w instytucji zaświadczenia chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, które wynikają z prowadzonych przez organ administracji ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dlatego też treści, jakich oczekuje M. P., a odnoszące się do: "zwiększonej odpowiedzialności za kierowanie zespołem ludzi..., styczności z substancjami drażniącymi i uczulającymi..., koncentracji, stresu, napięcia emocjonalnego", nie mogą być przedmiotem zaświadczenia. Odnosząc się do żądania umieszczenia w zaświadczeniu informacji o udziale M. P. w działaniach interwencyjnych w ZK [...] w 1987 r., na którą to okoliczność skarżący załączył dowód (do pisma z dnia 29 września 2003 r.), Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. powołał się na wyrok z dnia 21 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Łd 3105/95, publ. OSP1998/6/106, w którym Naczelny Sąd Administracyjny w Łodzi wskazuje, że użyte w art. 218 § 1 k.p.a. określenie: "danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco, przez obejmowanie nim także danych dostarczonych organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy działu siódmego k.p.a., normujące wydawanie zaświadczeń, nie przewidują możliwości sprostowania zaświadczenia, a zatem Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S. słusznie potraktował pismo z dnia 12 maja 2005 r., jako wniosek o wydanie kolejnego zaświadczenia. Podniósł także, iż M. P., ani we wniosku z 12 maja 2005 r., ani w zażaleniu z 5 lipca 2005 r., nie sprecyzował swoich oczekiwań co do treści żądanego dokumentu, odsyła natomiast do swoich wcześniejszych pism, (w tym do niezwiązanego ze sprawą wniosku z dnia 30 lipca 2003 r. o zmianę treści protokołu warunków służby), w których występował o wydanie zaświadczenia zawierającego informacje, które nie znajdują potwierdzenia w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź innych danych. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym słusznie uznano za niedopuszczalne sporządzenie zgodnego z wnioskiem zaświadczenia, zawierającego "pełną charakterystykę właściwości i warunków służby". W skardze na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O., M P. wniósł o jego uchylenie, jako że narusza w sposób rażący zasady postępowania administracyjnego, wyrażone w art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 12 i 13 w zw. z art. 217 i nast. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko zarzucił, iż organy celowo uniemożliwiają mu wzruszenie na drodze administracyjnej orzeczenia komisji lekarskiej, która oparła się na błędnych ustaleniach faktycznych, przede wszystkim wynikających z protokołu warunków służby z 2003 r., który nie odzwierciedla całego przebiegu pracy oraz pomija istotne okoliczności związane z wykonywanymi zadaniami służbowymi. Uważa, że u podstaw odmowy wydania zaświadczeń o żądanej treści stoi "patologiczna niechęć" do jego osoby. W ocenie skarżącego, organ ma trudności z obroną własnych argumentów, czego przykładem jest sprawa potwierdzenia udziału w działaniach w ZK w P. w 1987 r. Kopię dokumentu na tę okoliczność dostarczył skarżący Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej w O. we wrześniu 2003 r., natomiast pochwała z dnia 13 czerwca 1987 r. znajduje się w aktach osobowych. Reasumując, M. P. stwierdził , że przyczyny odmowy wydania zaświadczenia są pozorne i nieprawdziwe, co jest równoznaczne z brakiem ich wskazania, a ponadto wyczerpują czyn opisany w art. 218 i art. 219 k.k. Odpowiadając na skargę, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione przez M. P. zarzuty za bezpodstawne. Podkreślił, iż wydane na wniosek skarżącego zaświadczenie nie pominęło żadnej z żądanych informacji, znajdujących się w dokumentacji zakładu. Organy nie wydały natomiast zaświadczenia dotyczącego charakterystyki poszczególnych stanowisk pracy, bowiem taka ocena wykracza poza pojęcie i definicję zaświadczenia w rozumieniu art. 218 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy poinformował, że skarżący ma prawo do weryfikacji orzeczenia o stanie zdrowia, może bowiem złożyć wniosek do Dyrektora Biura Emerytalnego Służby Więziennej o skierowanie na komisyjne zbadanie stanu zdrowia przez właściwą komisję lekarską, a zaskarżone postanowienie – wbrew stanowisku skarżącego – nie stoi temu na przeszkodzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tak przeprowadzona ocena legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała, by podjęte zostało z naruszeniem prawa, skutkującym jego uchylenie. Stosownie do art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., w przypadku gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, jeżeli chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest jednoinstancyjne, co oznacza, że zaświadczenie, będące czynnością materialno – techniczną, nie podlega zaskarżeniu, zatem osoba niezadowolona z jego treści, np. z uwagi na pominięcie okoliczności objętej żądaniem, może - co najwyżej - wystąpić ponownie o wydanie zaświadczenia, wskazując treść, której urzędowego poświadczenia domaga się. Do tego uproszczonego postępowania nie mają też zastosowania regulacje traktujące o sprostowaniu, czy uzupełnieniu decyzji. Przedstawione uwagi odnoszą się wprost do przedmiotowej sprawy, bowiem została ona wszczęta wnioskiem M. P. z dnia 12 maja 2005 r., w którym domagał się początkowo sprostowania zaświadczenia Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. z dnia 4 maja 2005 r. Zostało ono wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 13 października 2004 r., a jego treść nie odpowiadała w pełni zgłoszonym żądaniom, gdyż nie zawierała charakterystyki poszczególnych stanowisk, na jakich M. P. pełnił służbę. Intencje skarżącego były jasne, domagał się urzędowego potwierdzenia okoliczności pominiętych w zaświadczeniu, zatem słusznie organ pierwszej instancji uznał, iż wniosek ten należy potraktować jako nowe żądanie wydania zaświadczenia o określonej treści, co zresztą potwierdziła sama strona w piśmie z dnia 3 czerwca 2005 r. W tym stanie rzeczy, nie może być wątpliwości, że organy administracji prowadziły postępowanie zgodne z żądaniem strony. Dalsza kontrola zaskarżonego postanowienia sprowadza się do oceny zasadności odmowy urzędowego poświadczenia okoliczności wskazanej przez skarżącego. Rozważania w tym zakresie należy poprzedzić przypomnieniem, iż we wniosku z dnia 12 maja 2005 r. M. P. nie stwierdził, że występuje o wydanie zaświadczenia z uwagi na swój interes prawny. Sąd uwzględnił jednak fakt, że skarżący wskazywał już wcześniej (w pierwszym wniosku - z dnia 13 października 2004 r.), iż zaświadczenie obejmujące m.in. charakterystykę stanowisk pracy, będzie stanowiło środek dowodowy, który zamierza wykorzystać w postępowaniu dotyczącym ustalenia jego stanu zdrowia. Także inne dokumenty zgromadzone w sprawie potwierdzają, że skarżący przy pomocy zaświadczenia, o które ubiega się w przedmiotowym postępowaniu, dąży do wykazania, że warunki służby jakie oceniała komisja lekarska były faktycznie inne. W tych okolicznościach w pełni uprawniony jest pogląd, że M. P., stosownie do wymogu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., wykazał swój interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, choć nie uczynił tego bezpośrednio we wniosku, który wszczął niniejsze postępowanie. Co prawda, zaskarżone postanowienie nie odnosi się w uzasadnieniu prawnym do omawianej kwestii interesu prawnego, niemniej jednak pogląd organu w tej sprawie musiał być podobny, skoro postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia zapadło z zupełnie innego powodu. Powyższe uchybienie należy ocenić jako nieistotne, bowiem nie miało wpływu na wynik sprawy. Prowadząc dalej kontrolę zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, iż stanowisko organu o braku możliwości spełnienia żądania M. P. odnośnie treści zaświadczenia jest prawidłowe. W pierwszym rzędzie należało wyraźnie określić zakres żądania skarżącego. We wniosku z dnia 12 maja 2005 r., skarżący wskazał, iż jego wolą jest, by zaświadczenie zawierało "pełną charakterystykę właściwości i warunków służby". Podkreślił także, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ odniósł się do "krótkiej charakterystyki pełnionej służby", tak jak to uczynił w protokole warunków służby z marca 2003 r. Z uwagi na podniesiony we wniosku zarzut odnośnie pominięcia w poprzednim zaświadczeniu niektórych faktów, organ pierwszej instancji podjął próbę ustalenia, w sposób dokładny, całości żądania wniosku, jednak próba ta nie powiodła się, gdyż skarżący w piśmie z dnia 3 czerwca 2005 r. uznał dodatkowe wyjaśnienia za zbędne. Ogólnie powołał się na swoje żądania zawarte we wnioskach, jakie składał od 30 lipca 2003 r. do 24 maja 2005 r. Od razu w tym miejscu zauważyć trzeba, że obowiązkiem strony było wyjaśnienie wszelkich wątpliwości jakie mogły powstać przy odczytywaniu treści wniosku, a ponadto, ogólne odsyłanie do wielu pism składanych na przestrzeni lat, nie stanowi o wypełnieniu powinności wskazania konkretnych faktów albo stanu prawnego, których potwierdzenia domaga się strona. Zdaniem Sądu, ze względu na odmowę uściślenia żądania zawartego we wniosku, słusznie uznano, że skarżący domagał się wyłącznie, by zaświadczenie zawierało charakterystykę poszczególnych stanowisk pracy skarżącego, przy czym owa charakterystyka powinna obejmować okoliczności wymienione we wniosku z dnia 13 października 2004 r., dotyczące m.in.: zwiększonego obciążenia narządu głosu związanego z pełnieniem nadzoru nad pracą funkcjonariuszy i skazanych; zwiększonej odpowiedzialności za kierowanie zespołem ludzi i odpowiedzialności materialnej oraz finansowej za powierzone mienie; styczności z substancjami drażniącymi i uczulającymi, wyszczególnienia zadań wykonywanych przez poszczególne piony służby kwatermistrzowskiej oraz miejsca realizacji prac; koncentracji, stresu, napięcia emocjonalnego; udziału w obligatoryjnych ćwiczeniach z udziałem broni palnej oraz środków pozoracji dymu i ognia, co wiąże się z narażeniem na przebywanie w miejscach o szczególnym działaniu hałasu o dużej intensywności. Oceniając tak sprecyzowane żądanie, stwierdzić przyjdzie, że nie mieści się ono w zakresie pojęciowym zaświadczenia, o którym mowa w cyt. wyżej art. 218 § 1 k.p.a. Regulacja ta wyraźnie zastrzega instytucję zaświadczenia dla potwierdzenia faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zarówno brzmienie omawianego przepisu, jak i analiza orzecznictwa sądów administracyjnych a także Sądu Najwyższego, jakie powstało na tle jego stosowania, pozwala na postawienie tezy, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ogranicza się tylko do potwierdzenia znanych organowi faktów lub stanu prawnego, o których organ ten może powziąć wiadomość na podstawie posiadanych dokumentów. Innymi słowy, działając na podstawie art. 218 § 1 k.p.a., organ "zaświadcza" o tym, co jest aktualnie wpisane w jego rejestrach, kartotekach, ewidencji itp. dokumentach, bez możliwości przetwarzania zawartych tam informacji (por. wyroki: SN z 2.04.2003 r., sygn. akt III RN 51/02, publ.- System Informacji Prawnej LEX nr 82234; NSA z 9.05.2002 r., sygn. akt II SA 994/00, publ.- System Informacji Prawnej LEX nr 83811; NSA z 8.12.1999 r., sygn. akt I SA 1499/99, publ.- System Informacji Prawnej LEX nr 48671; NSA z 3.11.1999 r., sygn. akt I SA 80/99, publ.- System Informacji Prawnej LEX nr 48667). Skoro w rozpoznawanej sprawie M. P. domagał się wydania zaświadczenia, które nie stanowiłoby potwierdzenia konkretnego stanu rzeczy, lecz w istocie zawierać miało własną opinię organu (charakterystykę) na temat warunków w jakich pełnił służbę skarżący, i przy uwzględnieniu pewnych okoliczności, które – zdaniem skarżącego – miały miejsce przy wykonywaniu przez niego obowiązków (np. zwiększone obciążenie narządu głosu, zwiększona odpowiedzialność, stres, napięcie emocjonalne, itp.), prawidłowo uznał Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O., iż wydanie zaświadczenia o treści żądanej, czyli zawierającego "pełną charakterystykę właściwości i warunków służby" jest niedopuszczalne. W konsekwencji, słusznie też stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo zdecydował o wydaniu postanowienia odmownego, do czego uprawnia art. 219 k.p.a. Odnosząc się do tych zarzutów skargi, które dotyczą poświadczenia uczestnictwa w działaniach interwencyjnych w ZK w P. oraz potwierdzenia faktu udzielenia w związku z tymi działaniami pochwały, podkreślić trzeba, że nie pozostają one w związku z rozpoznawaną sprawą. W toku postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 12 maja 2005r. M. P. nie zgłaszał żądania w tym zakresie, a postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia dotyczyło jedynie "charakterystyki właściwości i warunków służby", zatem błędem organu odwoławczego było zawarcie w uzasadnieniu postanowienia uwag na temat możliwości potwierdzenia dokumentów przedkładanych przez stronę. Uwagi te nawiązują do wydanego przez organ pierwszej instancji zaświadczenia, zatem nie mogą być przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowym, choć zupełnie marginalnie można już teraz powiedzieć, że stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy w tej kwestii nie jest prawidłowe. Nie ma formalnych przeszkód do tego, by strona uzyskała potwierdzenie okoliczności i faktów, jeśli dokumenty na tę okoliczność znajdują się w posiadaniu organu. Sytuacja ta nie zmienia się w przypadku, gdy strona – niejako dodatkowo – przedkłada dowód zawierający informację, której potwierdzenia domaga się. W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, a także uznając zarzuty o naruszeniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego za bezpodstawne, należało skargę oddalić, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.).