II SA/Op 378/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant : sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 roku sprawy ze skargi A.P. na decyzję "[...]" Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. P., jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...], Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...], nr [...], odmawiającą przyznania A. P. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od marca 2004 r. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: W wyniku złożonego przez aspiranta sztabowego A. P. wniosku z dnia 13 marca 2007 r. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od marca 2007 r., Komendant Powiatowy Policji w K. decyzją z dnia [...], nr [...], powołując się na przepisy art. 88 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Mon. Pol. Nr 100, poz. 918 ze zm.), odmówił przyznania A. P. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca, będący policjantem mianowanym do służby stałej, zajmuje na podstawie przydziału z dnia 27 stycznia 1989 r., wydanego przez RSM [...] w K., lokal mieszkalny składający się z trzech izb o powierzchni użytkowej 48,00 m2 i mieszkalnej 30,08 m2, w którym zamieszkuje z żoną i dwoma synami. Za bezsporne organ uznał, że K. jest miejscowością pełnienia służby w rozumieniu art. 88 ustawy o Policji. Odnosząc się do wskazywanego we wniosku argumentu o nieposiadaniu lokalu o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej, opartego na wynikach pomiaru lokalu wykonanego przez geodetę powołanego przez A. P., które wykazały powierzchnię mieszkalną lokalu wynoszącą 27,92 m2, organ stwierdził, że jest on bezpodstawny. Organ wywiódł, że w dniu nabycia prawa do otrzymania jednego ze świadczeń określonych ustawą o Policji, do jakich należą prawo do lokalu mieszkalnego, do równoważnika za brak lokalu lub pomocy finansowej, A. P. posiadł uprawnienie do 3 norm zaludnienia, stąd zarówno z uwagi na wyniki pomiaru wskazywanego we wniosku, jak i na wielkość określonej w przydziale powierzchni mieszkalnej 30,08 m2, następnie skorygowanej przez Spółdzielnię pismem z dnia 14 marca 2007 r. do wartości 29,21 m2, miał on w pełni zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Organ podkreślił, iż wymienione świadczenia przysługują jednorazowo w okresie pełnienia służby stałej i skorzystanie z któregokolwiek z nich w całości konsumuje obowiązki mieszkaniowe organów Policji względem funkcjonariusza. W końcowej części uzasadnienia organ podniósł, że przepisy ustawy i rozporządzenia, powołanych jako podstawa prawna decyzji, nie wiążą kwestii prawa równoważnika pieniężnego z powierzchnią lokalu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. P., kwestionując prawidłowość danych dotyczących powierzchni zajmowanego lokalu oraz wskazując, że powoływanie się na zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych w dniu nabycia prawa do jednego z wymienionych świadczeń, z których nie korzystał, stoi w sprzeczności z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, na podstawie którego przysługuje mu lokal mieszkalny zgodny z normami zaludnienia wskazanymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia. W wyniku rozpatrzenia odwołania Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną wskazał przepisy 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, a także § 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy, podając, że w momencie uzyskania lokalu A. P. był uprawniony do dwóch norm zaludnienia, zatem zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884) posiadał prawo do lokalu o powierzchni mieszkalnej od 14 do 20 m2. W związku z narodzinami synów powstało uprawnienie do 4 norm zaludnienia. Cytując przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji organ odwoławczy stwierdził, że nie wprowadza on wymogu aby posiadany przez policjanta lokal mieszkalny odpowiadał co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej wedle obowiązujących norm, jednocześnie wskazał na wynikającą z orzecznictwa sądowoadministracyjnego odmienną interpretację powołanego przepisu, wedle której policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeśli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Organ wskazał, że z uwagi na okoliczność, iż dokumenty wskazują trzy różne wielkości powierzchni mieszkalnej lokalu zajmowanego przez A. P., wynoszące 30,08 m2, 29,21 m2 oraz 27,92 m2, wystąpił do zarządcy mieszkania, tj. Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K., o wskazanie którą powierzchnię należy uznać za właściwą, w wyniku czego w piśmie z dnia 9 maja 2007 r. wyjaśniono, iż powierzchnia lokalu wynosi 29,21 m2, tj. powierzchnia wyliczona na bazie projektu budowlanego, podana w świetle surowych ścian, zgodnie z ustawą z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych i wydanymi na jej podstawie uchwałami Zarządu Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Organ odwoławczy stwierdził, iż biorąc pod uwagę powierzchnię mieszkalną wynoszącą 29,27 m2, stan rodziny wynoszący cztery osoby oraz przepis § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., stanowiący, że norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym, posiadany przez A. P. lokal mieszkalny odpowiada normom zaludnienia, gdyż jego powierzchnia wynosi 7,30 m2 na osobę. We wniesionej skardze A. P. wniósł o uchylenie powyższej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu większej powierzchni mieszkalnej lokalu niż powierzchnia rzeczywista, rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., wbrew utrwalonemu orzecznictwu Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu strony, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasady praworządności oraz bezstronności w ocenie dowodów, wskazując, że organ wybrał dowody pasujące do jego argumentacji pomijając pozostałe, kierując się niedozwoloną dowolnością oceny. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne na tle art. 92 ust. 1 ustawy o Policji podkreślił, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję w oparciu o błędną wykładnię powyższego przepisu, natomiast organ drugiej instancji wprawdzie przyjął korzystną wykładnię, jednak błędnie przyjął, że powierzchnia pokoi w mieszkaniu wynosi faktycznie 29,21 m2 i odpowiada wielkości podanej w projekcie. Podniósł, że budynek był wybudowany prawie 40 lat temu i po zakończeniu inwestycji projekt był dostosowywany do wymogów prawa, a spółdzielnia nie dysponuje dokumentacją potwierdzającą faktyczną wielkość powierzchni mieszkania. Wskazał też, że w aktach sprawy znajduje się wydane przez Spółdzielnię zaświadczenie, według którego powierzchnia pokoi w jego mieszkaniu wynosi 26,18 m2. Wyjaśnił, że wobec tak znacznych różnic zlecił wykonanie pomiarów uprawnionemu geodecie, który określił łączną powierzchnię pokoi wynoszącą 27,92 m2 i taka właśnie wartość powinna być przez organy brana pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie równoważnika, a nie powierzchnia ustalona na podstawie sporządzonego w innej rzeczywistości projektu, która oprócz normalnych błędów wykonawczych nie uwzględnia również powierzchni zajmowanej przez wyprawy i wykończenia wewnętrznych ścian. Podniósł także, że określenie sposobu powierzchni użytkowej i sposób jej pomiaru określa Polska Norma PN-ISO 9836:1997 "Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", a nie uchwała Zarządu Spółdzielni, jak to sugeruje organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Podkreślił ponadto, że z pisma Spółdzielni z dnia 9 maja 2007 r. wynika, iż powierzchnie określone w projektach budowlanych zgodnie z uchwałą Zarządu przyjmowane są tylko dla potrzeb Spółdzielni, takich jak naliczanie wysokości opłat i udziału w nieruchomościach, a poza tym wynika z tego pisma, co pominął organ odwoławczy, że w art. 3 pkt 5 ustawy o najmie lokali z dnia 2 lipca 1994 r. określona jest zasada dokonywania obmiaru powierzchni użytkowej lokalu w świetle wyprawionych ścian, w związku z czym organ odwoławczy dał pierwszeństwo uchwale spółdzielni zamiast ustawie lub Polskiej Normie. W obszernej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawił ponownie przebieg postępowania, wskazując dodatkowo, że w kwestii dokonywania pomiarów powierzchni lokali panuje bałagan prawny i możliwe jest stosowanie dwóch uregulowań, tj. PN-70/B-02365 z 30 czerwca 19970 r. oraz PN-ISO 9836-1997 z 28 października 1997 r., które różnią się między sobą, gdyż według pierwszej normy pomiaru dokonuje się metr nad podłogą, w stanie surowym tzn. bez tynków i okładzin wykonywanych na miejscu, natomiast według drugiej normy - na poziomie podłogi w stanie całkowicie wykończonym, przy czym żadna z powyższych norm nie jest wskazana do obowiązkowego stosowania, stąd decyzja o wyborze normy należy do umawiających się stron. Ponadto wskazano, iż skarżący zwracał się do Spółdzielni jedynie w celu uzyskania informacji co do powierzchni mieszkalnej jego lokalu, jednak nie doszedł do porozumienia w kwestii ostatecznego ustalenia tej powierzchni ewentualnie dokonania jej pomiarów np. na zlecenie Spółdzielni i nie doszło do zmiany w dokumentacji ani w decyzji o przydziale. Organ podał też, iż oparł się na istniejących dokumentach wytworzonych przez podmioty zobowiązane do ustalenia właściwej powierzchni mieszkalnej lokalu, przy czym w jego ocenie istniejąca różnica pomiędzy powierzchnią wskazaną przez spółdzielnię, wynoszącą 29,21 m2 a wielkością określoną przez geodetę, wynoszącą 27,92 m2, to powierzchnia okładzin (tynków ewentualnie boazerii czy kafelek, obrzeży lub innych wykończeń podłogi. Odnosząc się do wielkości powierzchni określonej przez geodetę organ podniósł, iż pomiar był wykonany przyrządem DISTO, dla którego producent przewidział pewną granicę błędu przy pomiarach, a poza tym tak ustalona powierzchnia, nie uznana przez Spółdzielnię, nie ma zastosowania do spraw czynszowych ani do wymiaru podatku, a ponadto pomiar był wykonywany w świetle wyprawionych ścian i na wysokości 1 metra, a zatem niezgodnie z obu normami. Organ wskazał także, iż przepisy resortowe nie zawierają ani określeń sposobu dokonywania pomiarów ani żadnych odniesień w tym zakresie do ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, co uzasadnia przyjmowanie powierzchni wynikających z umów najmu zawieranych przez policjantów lub z decyzji o przydziale aż do czasu dostarczenia aneksu do umowy ze zmieniona powierzchnią czy zmiany decyzji o przydziale lub innego dokumentu urzędowego, przy czym to na spółdzielni ciąży obowiązek zlecenia dokonania pomiarów w sytuacji gdy członek zgłasza różnice w dokumentacji. Wynika to z obowiązku realizacji przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, dotyczących określenia wielkości udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej związanych z odrębną własnością każdego lokalu i tę kwestię powinien najpierw skarżący wyjaśnić, dokonać stosownych uzgodnień i dopiero w razie potwierdzenia, że powierzchnia mieszkalna jest mniejsza niż 28 m2, wystąpić z wnioskiem o przyznanie równoważnika za brak lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek częściowo z innych przyczyn niż w niej podniesione. Na wstępie, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), podkreślić należy, iż ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego, sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a wyłącznie uprawnienia kasatoryjne, gdyż nie będąc kolejną instancją odwoławczą w strukturze organów administracji publicznej, nie zastępuje tych organów w merytorycznym rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Sąd rozpoznając sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji i przyznać określone uprawnienie, a jedynie, uwzględniając skargę, może decyzję tę uchylić, stwierdzić jej nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa. Zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, dotyczące odmowy przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, oparte były o materialnoprawną podstawę, jaką stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz wydanego na podstawie tej ustawy i w celu jej wykonania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 918), a także rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884). W myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji przewidziane tą ustawą, do jakich należy m.in. określone w art. 92 ust. 1 tej ustawy prawo policjanta do równoważnika pieniężnego w sytuacji, gdy on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie natomiast do przepisu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Od razu należy wskazać, iż przepis art. 97 § 5 ustawy o Policji przewiduje wprost, że załatwianie przez organy Policji (jakimi były w niniejszej sprawie Komendant Powiatowy Policji w K. oraz Komendant Wojewódzki Policji w O.) spraw określonych w art. 92 tej ustawy, czyli spraw dotyczących przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, następuje w drodze decyzji. Ustawowe wskazanie decyzyjnego trybu rozstrzygania tej kategorii spraw ma istotne znaczenie dla oceny wydanych rozstrzygnięć, gdyż skutkuje tym, że orzeczenia te poddane zostały z woli ustawodawcy rygorom określonym w przepisach procedury administracyjnej, a zatem oceniać należy je pod kątem spełniania wymogów określonych ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwaną dalej K.p.a. W świetle powyższego nie ulega też wątpliwości, że postępowanie organów, w tym również organu odwoławczego, powinno odpowiadać standardom procedury administracyjnej, do których należy obowiązek organu administracji ustalenia stanu faktycznego wynikający z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a., co nakazuje organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest art. 77 § 1 K.p.a., który obciąża organ obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona i art. 107 § 3 K.p.a. wskazującego, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie decyzji, a w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinno znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Oceniając zaskarżoną decyzję nie sposób na wstępie nie dostrzec występujących w niej omyłek, z których pierwsza dotyczyła wskazania ilości norm zaludnienia, do jakich uprawniony był skarżący. Bezzasadnie organ odwoławczy w uzasadnieniu zakażonej decyzji wskazał, że A. P. w momencie uzyskania lokalu był uprawniony do dwóch norm zaludnienia według przepisów wykonawczych, tj. § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., podczas przepisy dotyczące uprawnień funkcjonariuszy Policji, a zatem i przepis wskazywany przez organ, odnosiły się do skarżącego począwszy od daty podjęcia służby w Policji, co nastąpiło w roku 1991, a w tym czasie, jak wynika z akt sprawy, rodzina skarżącego składała się z trzech osób. Z tego względu moment przydziału lokalu mieszkalnego przez Spółdzielnię dla osoby nie będącej funkcjonariuszem nie ma jakiegokolwiek znaczenia w sprawie dotyczącej ustalenia norm zaludnienia w świetle przepisów wykonawczych ustawy o Policji. Przyjmując, że A. P. nie zajmuje stanowiska, z którym w świetle § 2 pkt 2-4 powołanego rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. związane jest uprawnienia do zwiększonej liczby norm zaludnienia, należało uznać, iż w dacie przyjęcia do służby i powstania uprawnienia do świadczeń określonych ustawą o Policji skarżący posiadał trzyosobową rodzinę, natomiast w związku z urodzeniem się w roku 1996 kolejnego syna – M. P., jest obecnie uprawniony do czterech norm zaludnienia, zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., co nie jest przez strony kwestionowane w niniejszej sprawie. Ponadto kolejną dostrzeżoną przez Sąd wadliwością jest sprzeczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji z rozstrzygnięciem zawartym w jej sentencji. O ile bowiem sentencja decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., stanowi o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, to w końcowej części jej uzasadnienia zawarte zostało stwierdzenie, że "zaskarżona decyzja nie znajduje uzasadnienia prawnego i dlatego orzekłem jak w sentencji". Zaznaczyć należy, iż ani kwestia wadliwego określenia przez organ odwoławczy początkowej liczby norm zaludnienia ani ostatnio wskazana sprzeczność uzasadnienia z sentencją decyzji nie są kwestiami, które miały wpływ na ostateczną ocenę zaskarżonej decyzji i sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. Zadecydowały o tym inne okoliczności, które zostaną przedstawione w dalszej części uzasadniania. Przechodząc do tego wątku rozważań stwierdzić przyjdzie, że - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja nie mieści się w standardach procedury administracyjnej z tej przyczyny, iż została podjęta w warunkach, gdy stan faktyczny sprawy w zakresie ustalenia istnienia po stronie skarżącego prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - nie został przez organ odwoławczy wyczerpująco zbadany. Ponadto, w kontrolowanej decyzji znalazły się braki, które stanowią o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. Odnotować należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest słuszny pogląd, że wszystkie ustalenia dokonane przez organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu faktycznym decyzji popartym zgromadzonym w tym zakresie materiałem dowodowym, zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, stanowiącym, że uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1983r., sygn. akt I SA 178/83, ONSA 1983 nr 1, poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. W doktrynie słusznie podkreśla się, że strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Ważnym zagadnieniem, w odniesieniu do uzasadnienia faktycznego jest więc to, by rozstrzygnięcie w sprawie miało swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a uzasadnienie w zebranym materialne dowodowym. Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, iż w jej uzasadnieniu organ odwoławczy, wskazując na niejednoznaczną interpretację w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, uznał - odmiennie niż organ pierwszej instancji - że policjant posiadający w miejscu pełnienia służby lokal o powierzchni mieszkalnej nie odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej może otrzymać równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Kierując się taką wykładnią - bezspornie korzystną dla skarżącego, posiadającego lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby - organ odwoławczy przeprowadził analizę zawartych w aktach sprawy dokumentów, określających powierzchnię mieszkalną lokalu A. P. w celu ustalenia, czy zajmowany przez niego lokal odpowiada co najmniej przysługującej powierzchni mieszkaniowej. Zauważyć przy tym trzeba, że norma zaludnienia, określona w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., wynosi 7 m2 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. O ile jednak organ odwoławczy odnotował w tym zakresie istnienie trzech różnych dokumentów, w tym również zaświadczenia stwierdzającego wynik pomiaru dokonanego w naturze przez geodetę P. C., określającego powierzchnię mieszkalną na wielkość 27,92 m2, nie odniósł się zupełnie do ostatnio wskazanego dowodu i nie wykazał z jakiego powodu odmówił mu wiarygodności, zwłaszcza, że ten właśnie dokument wskazywany był konsekwentnie przez skarżącego w odwołaniu wniesionym od decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w toku postępowania uzupełniającego uzyskał przy tym pismo wyjaśniające Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K., na którym oparł swe ustalenia, przytaczając treść zawartych w nim stwierdzeń, dotyczących przyjęcia powierzchni mieszkalnej na bazie projektu budowlanego, wynoszącej 29,21 m2, w oparciu o uchwały organu tej Spółdzielni. W świetle powyższego, nie sposób nie zgodzić się z zarzutami podniesionym przez skarżącego w skardze, że stan faktyczny może odbiegać od stanu określonego w założeniach projektowych. Z uwagi na specyfikę procesu budowlanego, powszechnie znane są przypadki istnienia istotnych nawet różnic pomiędzy wielkością powierzchni przewidzianą w projekcie budowlanym, a wielkościami faktycznie uzyskanymi. Okoliczność tę potwierdzają zarówno wyniki pomiarów dokonanych przez geodetę na zlecenie skarżącego, jak i treść zalegającego w aktach sprawy zaświadczenia Spółdzielni, w którym wykazano powierzchnię mieszkalną lokalu skarżącego wynoszącą 26,18 m2, przy czym w toku postępowania wyjaśniającego nie doszło do ustalenia, w oparciu o jakie dane zostało wydane powyższe zaświadczenie. Zauważyć ponadto przyjdzie, iż żaden z przepisów prawa materialnego, dotyczących ustalania uprawnień policjantów do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie wskazuje jako podstawy ustalania wielkości powierzchni mieszkalnej wielkości wynikającej z projektu budowlanego. Przepisy te nie zawierają również regulowań analogicznych jak w innych unormowaniach np. w art. 5 ust. ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), odsyłającym w zakresie ustalania wielkości powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni wynikającej z umowy najmu lub podnajmu lokalu; nie zawierają również odesłania do innych aktów prawnych w zakresie nieuregulowanym. Co więcej, w przepisie § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. zawarto samodzielną definicję powierzchni mieszkalnej określając, iż stanowi ją powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym, natomiast przepis § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. wskazuje, iż ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Powiedziane dotychczas przemawia zarówno za brakiem podstaw do stosowania analogii przy ustalaniu prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jak również i za tym, iż w przypadku takiej interpretacji przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jak prezentowana przez organ odwoławczy, decydujące znaczenie powinna mieć faktyczna powierzchnia mieszkalna lokalu zajmowanego przez policjanta i ta właśnie powierzchnia powinna zostać porównana do norm zaludnienia wynikających z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. Takich ustaleń w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy jednak nie przeprowadził. Tym samym naruszył treść art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Ponadto, jak wskazano już wcześniej, organ nie odniósł się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności do wyników pomiarów wskazanych w zaświadczeniu P. C., przyjmując bezkrytycznie wyjaśnienia Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. i na tę okoliczność zaskarżona decyzja nie zawiera w ogóle uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ uzupełnił częściowo brakującą argumentację, wskazując na sposoby dokonywania pomiarów powierzchni według obowiązujących norm, wynikających z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), jak również na przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), jednak należy uznać, iż okoliczności, rozważania i oceny, które nie były zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie stanowiły przedmiotu postępowania poprzedzającego jej wydanie i z tego względu nie mogą być przedmiotem oceny Sądu. Odpowiedź na skargę jest wyłącznie pismem procesowym kierowanym do sądu i z tego względu nie może stanowić uzupełnienia uzasadnienia decyzji wydanej wcześniej przez organ, następnie zaskarżonej przez stronę. Niezależnie od uchybień wykazanych dotychczas, zważywszy, iż w przepisie § 3 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. normy zaludnienia nie zostały określone poprzez wskazanie jednej wielkości, ale podano je w wartościach granicznych tj. pomiędzy 7 m2 a 10 m2, należy jeszcze podnieść, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał też, z jakich powodów odnosił wielkość wymaganej powierzchni mieszkalnej lokalu zajmowanego przez skarżącego do wartości 28 m2, stanowiącej czterokrotność określonej w tym przepisie minimalnej powierzchni 7 m2, a nie do takiej samej wielokrotności innej powierzchni, zawierającej się jednak w granicach w nim wskazanych. Podsumowując stwierdzić przyjdzie, iż brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym do ustalenia, czy po stronie skarżącego istnieje prawo do uzyskania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz wady uzasadnienia decyzji, bez przeprowadzenia oceny dowodów i w istocie bez uzasadnienia faktycznego decyzji, stanową naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, tj. art. art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., przy czym waga popełnionych naruszeń jest tego rodzaju, że mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powodów wskazanych wyżej, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu. Rzeczą organu odwoławczego będzie ponowne rozpatrzenie odwołania A. P. z uwzględnieniem aspektów wskazanych w niniejszym wyroku, a następnie wydanie decyzji wraz z prawidłowym jej uzasadnieniem, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.