II SA/Op 383/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. i C. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. W dniu 21 kwietnia 2005 r. A. i W. S. zgłosili do Starostwa Powiatowego w B. zamiar przystąpienia do zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia warsztatowo – socjalnego na pomieszczenia mieszkalne i garaż w budynku usytuowanym na działce nr A, położonym w B. przy ul. [...]. Do zgłoszenia załączono szkic usytuowania obiektu, opis zamierzonych robót, zawierający zakres, rodzaj i sposób wykonywania tych prac, rysunki oraz oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu od powyższego zgłoszenia. W dniu 22 maja 2006r., C. G. wniósł do Wojewody [...] pismo zatytułowane "dotyczy wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a w sprawie p.p. S. [...], dla inwestycji: Budowa pomieszczenia warsztatowego i pomieszczeń socjalnych w B., ul. [...], w którym zażądał wznowienia postępowania w sprawie inwestycji A. i W. S. w budynku usytuowanym w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż powinien być uznany za stronę postępowania, albowiem należący do państwa S. budynek graniczy z drogą dojazdową do jego zakładu. Tymczasem nie był on dotychczas informowany o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, co wymaga ponownego zbadania sprawy. Starosta [...] w dniu 14 czerwca 2006 r. wydał decyzję, Nr [...], którą odmówił wznowienia postępowania. Jako podstawę prawną wskazał art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu, powołując się na przepis art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, organ stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a nie pozwolenia. Ponieważ do zgłoszonej przez S. zmiany sposobu użytkowania, organ nie wniósł sprzeciwu, stąd brak jest decyzji ostatecznej i nie można wznawiać postępowania. Przepis art. 145 § 1 K.p.a. dotyczy tylko spraw zakończonych decyzją ostateczną. Organ dodał, że C. G. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania (art. 28 Prawa budowlanego). W odwołaniu od powyższej decyzji C. G. podtrzymał żądanie wszczęcia postępowania w sprawie. Stwierdził, że po wyroku NSA we Wrocławiu z 2000r. sprawa samowoli budowlanej obiektu warsztatowo – socjalnego wróciła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i od tego czasu, przez okres 6 lat, nie otrzymał żadnej decyzji ani postanowienia, a przecież był stroną postępowania. Podkreślił, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości oraz powinien odpowiadać przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 33, poz. 270 ze zm.). Nie zgodził się ze stwierdzeniem organu, że w postępowaniu tym nie jest stroną, skoro organ nie wyjaśnił, czy jego żądanie wszczynające postępowania na zasadzie art. 61 § 1 K.p.a., ma podstawy prawne. Zarzucił organowi naruszenie art. 6, 7, 9 i 10 K.p.a. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy oraz stwierdził, że odwołanie skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 145 § 1 K.p.a. przewiduje dopuszczalność wznowienia postępowania, jedynie przy spełnieniu łącznie dwóch przesłanek, tj. 1) sprawa musi być rozstrzygnięta decyzją ostateczną; 2) występuje jedna z wyliczonych tym przepisem przesłanek. Sprawa rozstrzygnięta została w innej formie prawnej niż decyzja, czy postanowienie, a zatem z uwagi na brak wystąpienia pierwszej przesłanki, postępowanie nie może zostać wznowione. Organ zaakcentował, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują wydawania decyzji o przyjęciu zgłoszenia, ale tak zwaną milczącą zgodę organu, co oznacza, że inwestor może rozpocząć i prowadzić roboty objęte zgłoszeniem, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie dwóch lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 71 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego). Wskazał ponadto, iż skarżący nie ma interesu prawnego i nie wynikają dla niego z tej sprawy żadne obowiązki, zatem nie jest stroną postępowania zgłoszeniowego i nie może żądać czynności organu w tej sprawie. W przedmiocie pozostałych zarzutów odwołania organ stwierdził, że nie zostały one sprecyzowane, wobec czego nie może na nie odpowiedzieć, a przywołana sprawa samowoli budowlanej oraz brak aktów prawnych z nią związanych, nie należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Od powyższej decyzji C. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając organowi odwoławczemu, że podzielił stanowisko organu I instancji i odmówił mu przymiotu strony. Przedstawił przebieg postępowania administracyjnego od 1996 r. do wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 14 marca 2002r, sygn. akt II SA/Wr 242/00, którym uchylono dotychczasowe decyzje w sprawie inwestycji S. O następnych decyzjach wydawanych po w/w wyroku przez organy administracyjne, z pominięciem skarżącego i jego żony, dowiedział się dopiero po zapoznaniu się z aktami sprawy, w wyniku otrzymanego pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 18 maja 2006r., informującego, że S. zgłosili do Starostwa Powiatowego zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia warsztatowo socjalnego na pomieszczenia mieszkalne i garaż. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W wyniku jej rozpatrzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Op 578/06), uchylił decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...], wskazując na ich uchybienia proceduralne. Podniósł, iż wbrew przepisom normującym postępowanie dowodowe tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., organy administracyjne bez przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia rzeczywistej woli strony, same zinterpretowały żądanie wniosku. Jednocześnie odmawiając skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu, naruszyły art. 149 § 1 K.p.a., albowiem dopiero po wydaniu postanowienia przez organ, może on przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału i dokonać weryfikacji twierdzeń skarżącego, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku C. G., uwzględniając uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Starosta [...] zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. wezwał wnioskodawcę do jednoznacznego określenia, z podaniem daty, numeru, adresata oraz przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji, co do której miałoby nastąpić wznowienie postępowania. W odpowiedzi na powyższe C. G. pismem z dnia 23 marca 2007r. jednoznacznie określił treść żądania, wskazując, iż wnosi o wznowienie postępowania w sprawie dokonanego zgłoszenia w dniu 24 kwietnia 2005r., przez małżonków S. zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia warsztatowo – socjalnego na pomieszczenia mieszkalne i garaż w budynku usytuowanym na działce nr A w B., ponieważ nie brał w nim udziału jako strona. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku C. G. z 22 maja 2006 r., odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu ponownie wskazał, że postępowanie w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania nie zostało zakończone decyzją ostateczną, wobec czego nie wystąpiła przyczyna przedmiotowa, określona przesłanką art. 145 § 1 K.p.a., dająca podstawę do wznowienia postępowania. C. G. odwołał się od powyższej decyzji, zarzucając w piśmie z dnia 11 kwietnia 2007r., iż Starosta [...] poprzez wydanie decyzji odmownej w sprawie wznowienia postępowania, ponownie odmówił mu przymiotu strony. Ponadto podniósł, że we wcześniejszych postępowaniach administracyjnych dotyczących inwestycji prowadzonej przez S., brał udział jako strona. Stwierdził także, że kuriozalnym jest, iż zmiany sposobu użytkowania dokonuje się bez wykonania elementarnych robót budowlanych, na które wymagane jest pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda [...] w dniu [...]., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) i art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), wydał decyzję nr [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powołując się na treść przepisów art. 71 ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane, organ wskazał, iż Prawo budowlane nie przewiduje wydawania decyzji o przyjęciu zgłoszenia, przewiduje natomiast, tak zwaną milczącą zgodę organu. W związku z powyższym, zmiana sposobu użytkowania nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], zgłoszona przez A. i W. S., została przyjęta Starostę [...], a postępowanie w sprawie przedmiotowego zgłoszenia nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Postępowanie to zatem, z uwagi na brak wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 K.p.a., nie może zostać wznowione. Wojewoda podkreślił, iż wbrew twierdzeniom C. G., decyzja organu I instancji z [...], (jak również decyzja z dnia [...]) nie rozstrzyga o posiadaniu przez skarżącego przymiotu strony w sprawie przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania. Opiera się ona jedynie na przesłankach formalnych, wynikających z art. 145 § 1 K.p.a., to jest braku decyzji ostatecznej w sprawie, której dotyczy żądanie wznowienia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. i C. G. podnieśli, iż w rozpoznawanej sprawie wznowieniowej organy administracyjne naruszyły art. 149 § 1 K.p.a., ponieważ odmówiły im przymiotu stron postępowania. Wojewoda [...] dodatkowo odmówił mu wglądu do akt tej sprawy, związanej ze zmianą sposobu użytkowania obiektu. Skarżący wskazał, iż nie zna przyczyny, dla której Starosta [...] przyjął milcząco zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, a nie zgłosił sprzeciwu. Budynek mieszkalny należący do państwa S., znajduje się przy drodze transportowej prowadzącej do zakładu skarżącego. Przez całą dobę przemieszczają się na niej do jego zakładu samochody transportowe, powodując całodobowy hałas. Tym samym, nie zostały zachowane wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Działanie organów, które pomimo tego faktu, nie złożyły sprzeciwu, wynika, zdaniem skarżącego, z ich niewiedzy i braku należytego zbadania sprawy. W odpowiedzi na powyższe Wojewoda [...] podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnosząc, iż przedmiotowa decyzja z [...] została wydana jedynie w oparciu o przesłanki formalne tj. brak decyzji ostatecznej w postępowaniu, którego wznowienia żąda skarżący. Nie rozstrzyga ona zatem o posiadaniu przez skarżącego przymiotu strony. Nie ocenia także poprawności przyjęcia w formie milczącej zgody przedmiotowego zgłoszenia przez starostę. Odpowiadając na zarzut odmowy wglądu do akt sprawy, Wojewoda podniósł, iż postanowienie to wydał w związku z inną sprawą, dotyczącą pozwolenia na budowę nr [...] z 18 grudnia 2003 r. Podał, iż na to postanowienie skarżący wniósł już zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia 27 czerwca 2007 r. (znak sprawy: [...]), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia 24 kwietnia 2007 r. Wojewoda podkreślił, iż w skardze do Sądu strona nie podnosi żadnych nowych okoliczności, które uzasadniałyby jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i należało ją oddalić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 w/w ustawy). Przeprowadzona w ten sposób kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], wykazała, że odpowiada ona prawu. Z uwagi na fakt, iż C. G. w piśmie z dnia 23 marca 2007 r., wyraźnie domagał się wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia w dniu 24 kwietnia 2005 r. przez A. i W. S. zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia warsztatowo – socjalnego na pomieszczenia mieszkalne i garaż w budynku usytuowanym na działce nr A w B., a sprawa ta nie została zakończona ostateczną decyzją, słusznie organ I instancji, powołując się na treść art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., odmówił stronie wznowienia postępowania. Prawidłowo postąpił również Wojewoda [...] utrzymując powyższą decyzję w mocy. Wznowienie postępowania jest bowiem instytucją wyjątkową, która może być stosowana wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 K.p.a., który nie może być interpretowany rozszerzająco, wznowienie postępowania dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do spraw zakończonych ostateczną decyzją. Wszczęcie postępowania wznowieniowego nie jest zatem możliwe w stosunku do działań organów podejmowanych w innej formie prawnej, aniżeli decyzja mająca cechę ostateczności. Tymczasem w przedmiotowej sprawie po dokonaniu przez A. i W. S. zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia warsztatowo – socjalnego na pomieszczenia mieszkalne i garaż w budynku usytuowanym na działce nr A położonej w B. przy ul. [...], Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu do zamiaru zmiany sposobu użytkowania wskazanego przez A. i W. S. obiektu budowlanego. Niewniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno – budowlanej w terminie określonym w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego (trzydzieści dni od dnia doręczenia zgłoszenia) oznacza w praktyce udzielenie zgody na realizację zamierzeń określonych w zgłoszeniu. Jest to również forma rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej sprawy co do istoty, gdyż kończy to sprawę w danej instancji (art. 104 K.p.a.), jednakże w świetle art. 145 K.p.a. nie może ona być poddana weryfikacji w trybie wznowienia postępowania. Milczenia organu, a więc dorozumianej zgody tego organu na zgłaszane zamierzenie inwestycyjne, nie można bowiem traktować jako decyzji administracyjnej. W tym miejscu przyznać należy, że zgłoszenie o którym mowa w komentowanym przepisie art. 71 Prawa budowlanego, inicjuje postępowanie administracyjne. Znajduje tu zastosowanie regulacja ogólna art. 61 § 3 K.p.a., zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Toczące się postępowanie administracyjne będzie jednak w pewnym sensie postępowaniem "uproszczonym", gdyż nie zawsze wymaga wydania rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego. Istnieje bowiem domniemanie wydania decyzji pozytywnej w stosunku do zamiaru objętego zgłoszeniem w sytuacji, gdy bezskutecznie upłynie zawity termin, o którym mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Tym samym regulacje kodeksowe ulegają stosownej modyfikacji, gdyż niektóre z nich nie znajdują pełnego, a inne jakiegokolwiek zastosowania. Ograniczone zastosowanie będzie zatem miała zasada z art. 104 K. p. a, że organ załatwia sprawę administracyjną w formie decyzji. Przy instytucji zgłoszenia taka forma załatwienia sprawy będzie właściwa jedynie wówczas, gdy organ wniesie sprzeciw, natomiast w innych sytuacjach nie jest możliwe wydanie aktu administracyjnego. Jeżeli jednak strona wykazałaby interes prawny w uzyskaniu potwierdzenia o braku wniesionego sprzeciwu, to wówczas organ administracji architektoniczno-budowlanej winien wydać w tym przedmiocie stosowne zaświadczenie (art. 217 K.p.a.). Natomiast postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, o którym stanowi art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny. Z tych też względów, nie jest możliwe wznowienie postępowania w sprawie wydawania zaświadczenia oraz, co do zasady, wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności zaświadczenia. W konsekwencji, w ocenie Sądu przyznać należy, iż ani milczenie organu ani zawiadomienie o braku sprzeciwu nie podlegają zaskarżeniu w postępowaniu administracyjnym, stąd też nie są objęte kontrolą sądowoadministracyjną. Stronie niezadowolonej z konsekwencji tego stanu rzeczy służy prawo żądania zastosowania przepisanych prawem środków /p. Prawo budowlane - komentarz Edwarda Radziszewskiego, Warszawa 2005r., str. 87/. Reasumując uznać należy, iż brak decyzji administracyjnej powoduje niedopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia w trybie art. 145 K.p.a., a zatem organy administracji zasadnie odmówiły wnioskodawcy wznowienia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, iż nie mogły być one przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Zarzuty skarżących zmierzały w istocie do ponownego rozpoznania merytorycznie sprawy prawidłowości zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania bądź zbadania kwestii samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub samowolnego wykonania określonych robót budowlanych, do czego zarówno organy administracji, jak i Sąd w tym postępowaniu nie były upoważnione. Merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania może być dokonana dopiero na etapie postępowania właściwego i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998r. sygn. akt. I SA/Łd 1843/96, niepublikowany). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało natomiast, iż w sprawie została wydana jakakolwiek decyzja, co do której możliwe byłoby wznowienie postępowania. Podkreślić należy, że sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należą zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, do właściwości organów nadzoru budowlanego, a nie do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej orzekających przedmiotowej sprawie. Należy także zaakcentować, iż jak słusznie podniósł Wojewoda, zaskarżona decyzja z [...]. została wydana jedynie w oparciu o przesłanki formalne tj. brak decyzji ostatecznej w postępowaniu, którego wznowienia żąda skarżący. Nie rozstrzygała ona zatem o posiadaniu przez skarżącego przymiotu strony, ani nie oceniała także poprawności przyjęcia w formie milczącej zgody przedmiotowego zgłoszenia przez starostę. W tym stanie rzeczy skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.