II SA/Op 388/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. R.S. w dniu 9 kwietnia 2013 r. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu o udzielenie pomocy finansowej, która pozwoli na zakup żywności, leków, pościeli, poduszki, kołdry, koca. Po rozpatrzeniu wniosku, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, decyzją z dnia 9 maja 2013 r., nr [...], przyznał R.S. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup leków (100 zł), pościeli (10 zł), poduszki (10 zł), kołdry (20 zł), koca (10 zł) w łącznej kwocie 150 zł i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał przepisy art. 3 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 9, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 102 ust. 1, art. 106 ust.1, ust. 3 i ust. 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182) oraz § 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), zwanego dalej rozporządzeniem. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskodawca spełnia warunki uprawniające do przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z uwagi na występującą niepełnosprawność oraz spełnienie kryterium dochodowego. Wskazał, że dochód w kwocie 542 zł nie przekracza kryterium dochodowego wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej, kwoty nieprzekraczającej 542 zł oraz zachodzi konieczność zaspokojenia potrzeby wnioskodawcy, jaką jest zakup leków, poduszki, kołdry, kompletu pościeli, koca. Przedstawiając analitykę wydatkowanych środków na realizację omawianej formy pomocy organ podał, że na realizację zasiłków celowych w bieżącym miesiącu przeznaczono w planie finansowym Ośrodka kwotę ok. 16.000 zł, co przy wypłacie ok. 160 świadczeń daje średnio zasiłek w kwocie około 100 zł, w zależności od sytuacji osoby lub rodziny. Organ podał, że w pierwszej kolejności pomocą objęte zostały osoby i rodziny bez dochodu, a następnie te, których dochód jest niższy od kryterium dochodowego. W odniesieniu do pomocy przyznanej wnioskodawcy organ wskazał, że wzięto pod uwagę jego trudną sytuację bytową, niepełnosprawność, niski dochód i przyznano zasiłek celowy w zwiększonej wysokości, tj. 150 zł, który jest dofinansowaniem wydatków na wskazane cele. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 K.p.a. organ wyjaśnił wyjątkowo ważnym interesem strony, spowodowanym trudną sytuacją życiową tj. brakiem środków na zakup wnioskowanych artykułów i leków. W odwołaniu od powyższej decyzji R.S. zarzucił, że decyzja ta jest nieprzemyślana a szczególnie dla niego jako osoby niewidomej, krzywdząca. Ponadto podniósł, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu informowała na łamach prasy i telewizji regionalnej o przyznaniu mu świadczeń z pomocy społecznej w znacznie wyższej wysokości, od 1.000 zł do 2.600 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 23 lipca 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium powołało przepisy art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 17 lipca 2012 r. i stwierdziło, że R.S. posiada orzeczenie o zaliczeniu go do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, a jego dochód, na który składa się zasiłek stały w kwocie 389 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, wynosi łącznie 542,00 zł i nie przekracza kwoty 542 zł kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Opierając się na tych ustaleniach Kolegium stwierdziło, że R.S. spełnia wymogi ustawowe i tym samym uprawniony jest do świadczeń z pomocy społecznej wynikających z przepisów ustawy, w tym przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów zakupu leków, poduszki, kołdry i kompletu pościeli, koca. Organ odwoławczy wskazał, że przyznany zasiłek celowy jest wyższy od średniej wysokości przyznawanych w tym okresie zasiłków. Dostrzegł też, że nie jest to jedyna pomoc otrzymana przez stronę w maju 2013 r., gdyż decyzją z tego samego dnia przyznano wnioskodawcy również zasiłek celowy w wysokości 100 zł na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji, przedstawiając analitykę rozdysponowania środków, wykazał swe ograniczone możliwości finansowe, jak również, że przyznawanie świadczeń odbywa się zgodnie z ustalonymi kryteriami. Stosownie do dokonanej oceny przyjęło, że w sprawie nie nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego. Wskazując na ustalone w ustawie cele pomocy społecznej organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca nie stworzył po stronie organów dysponujących środkami pomocy społecznej obowiązku zaspokojenia wszystkich, chociażby nawet jak najbardziej uzasadnionych potrzeb osoby lub rodziny ubiegającej się o taką pomoc i do tej pomocy uprawnionej. Podkreślił, że zadaniem organów pomocy społecznej jest jedynie wspomaganie w działaniach, zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie zagwarantowanie źródła utrzymania, zatem pomoc nie może oznaczać bezwarunkowego zaspokajania wszystkich żądań. Podzielając stanowisko odnośnie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, Kolegium wskazało, że argumenty organu pierwszej instancji znajdują uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. Natomiast okoliczność, że wnioskodawca utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej uzasadnia konieczność jak najszybszego wdrożenia decyzji w życie. Na powyższą decyzję R.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 18 października 2013 r., skarżącemu zostało przyznane prawo pomocy poprzez ustanowienie adwokata z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz.270 ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 P.p.s.a. Oceniając, według powyższych kryteriów, prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego w łącznej kwocie 150 zł z przeznaczeniem na zakup leków, poduszki, kołdry, kompletu pościeli oraz koca. Kwestionując prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia skarżący zarzucił organom nieuwzględnienie jego trudnej sytuacji osobistej związanej z niepełnosprawnością i podniósł, że nie została mu przyznana pomoc zgodnie z jego usprawiedliwionym wnioskiem, a organ odwoławczy nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy i utrzymał w mocy podjęte rozstrzygnięcie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o przyznaniu skarżącemu świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182), zwanej dalej ustawą. Zauważyć w związku z tym należy, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, służy ona wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Zgodnie z przepisem art. 7 ustawy pomocy udziela się osobom i rodzinom m. in. z powodu ubóstwa, bezrobocia, niepełnosprawności, czy też długotrwałej lub ciężkiej choroby. Powołane przepisy określają ogólne zasady pomocy społecznej, z których wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne zarówno od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, jak również zakresu środków przeznaczanych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z którąkolwiek okolicznością określoną w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będących dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Pomoc społeczna oparta jest bowiem na zasadzie pomocniczości. Jej celem jest wspieranie osób w trudnej sytuacji życiowej i nie może być ona traktowana jako stałe źródło dochodu służące zaspokajaniu wszystkich zgłoszonych potrzeb. Tym samym nawet w sytuacji, gdy istnieją podstawy do udzielenia pomocy osoba uprawniona musi liczyć się z tym, że organ może odmówić przyznania jej żądanego świadczenia, albo że zostanie ono przyznane w rozmiarze różnym od tego, jaki został określony we wniosku i który wnioskodawca uważa za odpowiedni. Na gruncie rozpoznawanej sprawy odnotować należy, że skarżący, prowadzący jednoosobowe gospodarstwo domowe, domagał się udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego. Z uwagi na taką treść wniosku podnieść przyjdzie, że świadczenie w postaci zasiłku celowego jest jedną z form pomocy społecznej określonych w art. 36 ustawy. W myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy zasiłek ten może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku w każdym przypadku uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, a które aktualnie określane jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012, poz. 823) i zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia, w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy, przysługuje zatem osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie świadczenia w formie zasiłku celowego podejmowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w których w odniesieniu do zasiłku celowego ustawodawca użył zwrotu "może być przyznany". Pozwala to organowi na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia określonych omawianą ustawą celów pomocy społecznej, zarówno co do przyznania, jak i odmowy przyznania świadczenia, a także co do jego wysokości. Uznanie daje zatem organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. O ile bowiem rozstrzygnięcie musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, to zastosowana instytucja uznania administracyjnego powoduje, że organ nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania strony w pełnym zakresie. Przyznanie stronie pomocy, w tym również w formie zasiłku celowego, uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań. Rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku, organ musi uwzględniać także ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej. Oznacza to możliwość dostosowywania przez organ rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a także uzależnienie wysokości przyznanej pomocy zarówno od wielkości środków finansowych przyznanych z budżetu państwa na tę pomoc, jak i od liczby osób uprawnionych do korzystania z niej i ubiegających się o tę pomoc. Ze wskazanych przepisów ustawy, określających zasady przyznawania pomocy społecznej, wynika zasada indywidualizacji oraz zasada fakultatywności świadczeń. Pierwsza z nich dotyczy, z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, zaś z drugiej strony – dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy. Zasada fakultatywności polega z kolei na braku możliwości domagania się przez wnioskodawcę przyznania świadczeń pomocowych określonego rodzaju oraz w określonej formie i rozmiarze (por. wyroki WSA w Opolu z 5 lipca 2012 r., II SA/Op 248/12, z dnia 5 listopada 2013 r., II SA/Op 215/13, orzeczenia zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia nsa.gov.pl) Mając na uwadze powyższe, stosownie do wskazanych regulacji, w kontrolowanej sprawie stwierdzić należy, że skarżący jako osoba niepełnosprawna i posiadająca niewielkie dochody, bez wątpienia był uprawniony do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. Trudna sytuacja życiowa skarżącego związana jest bowiem z wystąpieniem okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy wskazanych w art. 7 ustawy. Jednocześnie dochód skarżącego, ustalony zgodnie z zasadami określonymi w art. 8 ustawy, nie przekracza kwoty ustalonego kryterium dochodowego, a potrzeby, na zaspokojenie których domagał się wsparcia, można zaliczyć do niezbędnych. Jednocześnie, w ocenie Sądu, podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego nastąpiło po dokonaniu wnikliwych ustaleń co do okoliczności faktycznych, na podstawie oceny uwzględniającej zgromadzony materiał dowodowy. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej, rozstrzygnięcie podjęto po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, wymaganego na mocy art. 106 ust. 4 ustawy. W postępowaniu tym ustalono zarówno sytuację osobistą, jak i majątkową skarżącego. W tym celu zebrano konieczne dowody m.in. w postaci wywiadu środowiskowego, oświadczenia skarżącego o jego sytuacji majątkowej, decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego w kwocie 389 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł. Nie była też kwestionowane zgłoszone przez skarżącego potrzeby zakupu leków oraz artykułów gospodarstwa domowego. Oceniając legalność decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie można uznać, że merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku celowego było dowolne i naruszało regulacje ustawy. Ustalając wysokość świadczenia organy zbadały sytuację finansową wnioskodawcy i podały w sposób zrozumiały informację dotyczącą wielkości środków pieniężnych przeznaczonych w skali miesiąca na pomoc w formie zasiłków celowych oraz liczbę wnioskodawców domagających się pomocy. Ponadto przedstawiły kryterium jakie było uwzględniane przy rozdziale posiadanych środków i wskazały na przeciętną wysokość przyznawanych zasiłków zaznaczając, że kwota przyznanego skarżącemu świadczenia jest wyższa od średniej przyznawanej kwoty zasiłku celowego. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji zauważyć ponadto należy, że przytoczenie w niej wskazanych okoliczności potwierdza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dokonało powtórnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. – przedstawiło w uzasadnieniu okoliczności i fakty przemawiające za uznaniem decyzji organu pierwszej instancji za zgodną z prawem. Reasumując stwierdzić trzeba, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, a motywy uzasadniające jego treść zostały przedstawione zostały w uzasadnieniu wydanych decyzji w sposób odpowiedni. Ponadto, skoro z zaskarżonej decyzji, podobnie jak z decyzji pierwszoinstancyjnej wyraźnie wynika, jakie czynniki zadecydowały o przyznaniu skarżącemu zasiłku w łącznej wysokości 150 zł, ze wskazaniem przeznaczenia określonych kwot na poszczególne cele, to nie można postawić organom zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku. Rozstrzygając sprawę z punktu widzenia słusznego interesu skarżącego, organ wziął pod uwagę cele pomocy społecznej w kontekście możliwości udzielenia pomocy. Wskazana przez organ pierwszej instancji wielkość posiadanych środków finansowych przeznaczonych na zasiłki celowe, w zestawieniu z ilością zgłaszanych wniosków osób i rodzin o udzielenie tego rodzaju pomocy, jednoznacznie wskazuje, iż rozmiar tych środków pozwala na zaspokojenie potrzeb jedynie w znikomym zakresie. W takiej sytuacji przyznanie skarżącemu świadczenia o fakultatywnym charakterze, w rozmiarze, który zdaniem strony jest niewystarczający, znajduje oparcie w przepisach prawa i nie może być uznane za dowolne działanie organu. Organ odwoławczy ponownie rozpoznał sprawę i zasadnie uznając, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa, prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.