II SA/Op 39/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 18 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie posiłków 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. przyznał D. A. pomoc w postaci posiłków od dnia 1 czerwca 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. w Domu Dziennego Pobytu [...] w O., określając odpłatność wynoszącą 100% wsadu do kotła. Jako podstawę prawną decyzji wskazał przepis art. 106 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 36 pkt 2j, art. 48 ust. 4, art. 102, 107 i 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz uchwałę Nr [...] Zarządu Miasta [...] z dnia 30 kwietnia 1997 r. w sprawie odpłatności za wyżywienie w domach dziennego pobytu na terenie miasta [...]. W uzasadnieniu stwierdził, iż z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, a także w oparciu o inne dowody świadczące o sytuacji materialno-bytowej postanowiono uwzględnić wniosek o przyznanie prawa do wyżywienia w DDP oraz korzystania z działalności DDP. W piśmie z dnia 19 lipca 2004 r., kierowanym do Prezydenta Miasta [...], sprecyzowanym następnie jako odwołanie od powyższej decyzji, D. A. zakwestionował oparcie rozstrzygnięcia na przepisach uchwały Zarządu Miasta Nr [...], wywodząc, że uchwała ta nie przystawała już do przepisów poprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej i była wielokrotnie zaskarżana przez odwołującego do Rady Miasta [...], podczas gdy zaskarżona decyzja jest podjęta pod rządami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. Zakwestionował ponadto sposób ustalenia przez organ dochodu jego rodziny w wysokości 1048,78 zł, argumentując, że rzeczywistym dochodem jest świadczenie rentowe w kwocie 706,08 zł na trzy osoby. Poza tym podniósł, że zaskarżona decyzja, podjęta rzekomo w dniu [...] w wyniku wniosku z dnia 12 maja 2004 r., nie została mu doręczona wraz z innymi decyzjami w dniu 8 czerwca 2004 r., ale dopiero po dwóch miesiącach tj. w dniu 12 lipca 2004 r. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu na wynikający z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej leżący po stronie gminy obowiązek zapewnienia posiłku osobom tego pozbawionym, podając jednocześnie, że pomoc w tej formie może być świadczona w ośrodkach wsparcia, do jakich należą dzienne domy pobytu, których organizacja oraz szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności ustalane są stosownie do art. 97 ust. 7 tej ustawy w drodze uchwały rady gminy. Powołując przepis art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 powyższej ustawy Kolegium stwierdziło, że prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód, stanowiący sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty źródła dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, nie przekracza kwoty 316 zł na osobę w rodzinie. Powołując się na ustalenia dokonane w drodze wywiadu środowiskowego organ odwoławczy stwierdził, że dochód rodziny D. A. – prowadzącego wspólne gospodarstwo domowe z dwiema córkami – z miesiąca kwietnia 2004 r. wynosił 1046,76 zł i składał się z renty wnioskodawcy wynoszącej 756,78 zł oraz stypendium socjalnego w wysokości 170 zł i stypendium za wyniki w nauce w kwocie 120 zł. uzyskiwanych przez córkę D. Tak ustalony dochód rodziny przekraczał kwotę kryterium dochodowego wynoszącą 948 zł. Poza tym wskazał, że stosownie do treści § 1 pkt 1 ppkt 1, 2 i 3 uchwały Nr [...] Zarządu Miasta [...] z dnia 30 kwietnia 1997 r. w przypadku osób posiadających dochód wynoszący 100%-150% kryterium dochodowego ustala się odpłatność wynoszącą 100% wsadu do kotła, co uzasadniało ustalenie odpłatności za posiłki w wysokości określonej przez organ pierwszej instancji. Kolegium zauważyło przy tym, że od dnia 20 sierpnia 2004 r. weszła w życie uchwała Nr XXXIV/324/04 Rady Miasta Opola z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie organizacji i zasad odpłatności za pobyt w Ośrodku Readaptacji Społecznej i mieszkaniach chronionych oraz za wyżywienie w Domach Dziennego Pobytu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 52, poz. 1483), zawierająca w § 3 ust. 2 lit. c analogiczne uregulowanie w zakresie odpłatności dla osób o dochodach mieszczących się w granicach 100%-150% kryterium dochodowego, jak w dotychczasowej uchwale Nr [...]. W skardze na powyższą decyzje D. A. podniósł, że organy obydwu instancji "uwzięły się" na Dom Dziennego Pobytu [...], co ukierunkowało całkowicie tok postępowania, zawężając go do uchwały Zarządu Miasta, a następnie do uchwały Rady Miasta [...] w kwestii osób uprawnionych. Zarzucając organowi pierwszej instancji premedytację w takim działaniu, podał, iż kilkakrotnie skarżył uchwałę Zarządu Miasta Nr [...], jak również wystąpił do Wojewody [...] o uchylenie uchwały Rady Miasta [...] Nr [...]. Ponadto wskazał, iż złożony wniosek nie został przez organ pierwszej instancji z należytą starannością, natomiast organ odwoławczy nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i załatwienia jej mając na względzie słuszny interes społeczny oraz słuszny interes wnioskodawcy. Stwierdził dodatkowo, iż organ był związany decyzją od daty jej doręczenia tj. od 12 lipca 2004 r., stąd przyjęte w niej kryteria dochodowe były nieaktualne, co rzutowało na wysokość odpłatności za obiady, a czego nie uwzględniono przy rozpatrywaniu odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten bada prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Materialnoprawną podstawą, na której należało rozstrzygnąć o zgłoszonym przez D. A. w dniu 12 maja 2004 r. żądaniu przyznania obiadów, są przepisy obowiązującej od dnia 1 maja 2004 r. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W świetle art. 2 ust. 1 tej ustawy celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W przepisie art. 17 ust. 1 ustawy określone zostały zadania własne gminy o charakterze obowiązkowym, wśród których wymieniony został również obowiązek zapewnienia posiłku osobom tego pozbawionym (pkt 3). Katalog świadczeń z pomocy społecznej zawarty został w art. 36 ustawy o pomocy społecznej i wynika z niego, że świadczenia na rzecz osób spełniających określone w niej kryteria (przede wszystkim kryterium dochodowe, wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy, ale także kryterium określonej sytuacji życiowej wskazane w art. 7) obejmują świadczenia pieniężne, udzielane w formach wymienionych w pkt 1 tego przepisu, do których należą rożnego rodzaju zasiłki (stałe, okresowe, celowe) pożyczki, pomoc finansowa na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki, dla rodzin zastępczych, także świadczenia niepieniężne, wskazane w pkt 2, obejmujące m.in. pomoc w postaci posiłku, pracy socjalnej, biletu kredytowanego, schronienia, a nadto usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, ośrodkach wsparcia. Skonkretyzowanie niektórych uprawnień do świadczeń niepieniężnych zawiera przepis art. 48 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, że osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona (ust. 1), natomiast pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić (ust. 4). Powołane przepisy konstruują zatem obowiązek udzielenia pomocy w formie posiłku w razie zaistnienia określonych okoliczności faktycznych – do jakich w odniesieniu do posiłku jest niemożliwość zapewnienia go sobie we własnym zakresie np. z powodu inwalidztwa - których istnienie należy ustalić w drodze wywiadu środowiskowego poprzedzającego wydanie decyzji (art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji rozstrzygającą o przyznaniu skarżącemu pomocy w postaci posiłku w Domu Dziennego Pobytu [...] z odpłatnością określoną w oparciu o Uchwałę Nr [...] Zarządu Miasta [...] z dnia 30 kwietnia 1997 r. w sprawie odpłatności za wyżywienie w domach dziennego pobytu na terenie miasta [...], a to wobec ustalenia, że dochód skarżącego, prowadzącego wspólne gospodarstwo domowe z dwiema córkami, przekraczał ustawowe kryterium dochodowe. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że uchwała ta została zastąpiona od dnia 20 sierpnia 2004 r. uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie organizacji i zasad odpłatności za pobyt w Ośrodku Readaptacji Społecznej i mieszkaniach chronionych oraz za wyżywienie w Domach Dziennego Pobytu, stwierdzając, że aktualnie obowiązująca uchwała zawiera analogiczne zapisy w zakresie odpłatności za posiłki jak uchwała, na której oparto rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W związku z powyższym zauważyć przyjdzie, że uchwała z dnia 30 kwietnia 1997 r. wydana została na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), natomiast uchwała z dnia 1 lipca 2004 r. – w oparciu o przepis art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zapisy przepisów wskazanych jako podstawa prawna obydwu uchwał dotyczą ustalania odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, w związku z czym uchwały te określają odpłatność za śniadania, obiady i kolacje w zależności od dochodu na członka gospodarstwa domowego wyłącznie osób przebywających w ośrodkach wsparcia. Uwadze organu odwoławczego uszło to, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygającej o odpłatności za obiady w oparciu o uchwałę Nr [...] z dnia 30 kwietnia 1997 r. jest mowa o uwzględnieniu wniosku o przyznanie prawa do wyżywienia w DDP oraz korzystania z działalności DDP, co czyniło tę decyzję spójną pod względem rozstrzygnięcia i podstawy prawnej, podczas gdy D. A. nie wnosił wcale o przyznanie pomocy w formie pobytu ośrodku wsparcia, jakim jest Dom Dziennego Pobytu, a jedynie o pomoc w postaci obiadów. Ani z treści złożonego przez skarżącego podania ani z ustaleń wywiadu środowiskowego nie da się wyprowadzić wniosku, że skarżący starał się o przyznanie pobytu w ośrodku wsparcia. Tym samym stosowanie w przedmiotowej sprawie powołanych przepisów prawa miejscowego jest bezpodstawne, jeśli nie doszło do prawidłowego ustalenia treści wniosku strony, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Oceniając nadal zaskarżoną decyzję w kontekście odpłatności za posiłki, należy ponadto wskazać, że ogólny obowiązek gminy, wynikający z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy, dotyczący zapewnienia posiłku nie został powiązany z koniecznością spełnienia żadnego kryterium dochodowego. Wobec takiej regulacji zgodzić należy się z prezentowanym przez organ odwoławczy poglądem, że w tych przypadkach zastosowanie ma zasada ogólna warunkującą prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej od spełnienia kryterium dochodowego, które w myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy wynosi 316 zł na osobę w rodzinie. Stosownie do treści art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych dochodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty źródła dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przepisy określające sposób ustalenia dochodu są kategoryczne. Ustawodawca powiązał wyraźnie ustalenie dochodu z datą złożenia wniosku, zastrzegając możliwość wyboru dwóch wariantów wyliczenia w sytuacji utraty źródła dochodu, zatem brak jest po stronie organów możliwości ustalenia kwoty dochodu w sposób odmienny. Z tego względu nie znajdują uzasadnienia podnoszone przez skarżącego argumenty co do sposobu ustalenia dochodu i uzależnienia kryterium dochodowego od daty doręczenia decyzji stronie. W świetle powyższego Sąd zauważa jednak, że organ odwoławczy wskazał, iż przy rozpatrywaniu wniosku złożonego przez skarżącego w dniu 12 maja 2004 r. brany był pod uwagę dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, a zatem z miesiąca kwietnia 2004 r., który wynosił łącznie 1046,76 zł i składał się z renty wnioskodawcy wynoszącej 756,78 zł oraz z uzyskiwanych przez córkę D. stypendiów w wysokości 170 zł i 120 zł. Jak wynika z dołączonych odcinków renty za miesiąc kwiecień i maj 2004 r., kwota dochodu z tego tytułu w miesiącu kwietniu wynosiła 799,28 zł, natomiast w miesiącu maju 2004 r. wynosiła wskazywaną przez organ odwoławczy kwotę 756,78 zł, a zatem faktycznie przyjęty został dochód z miesiąca, w którym wniosek został złożony, co jest wprawdzie dopuszczalne w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy, jednak nie zostało przez organ należycie wyjaśnione, co narusza przepis art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się natomiast do rozstrzygnięcia w części dotyczącej określenia miejsca spożywania przyznanych posiłków, należy wskazać, że pomoc została przyznana w Domu Dziennego Pobytu [...], podczas gdy w złożonym wniosku D. A. nie wskazał konkretnego miejsca jej świadczenia, jednak w świetle zarzutów odwołania, jak i argumentów podawanych w skardze, należy stwierdzić, iż rola pomocy społecznej sprowadza się do rozpoznania potrzeb osób potrzebujących wsparcia i zaspokojenia tych potrzeb przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Istotą przyznania pomocy w postaci posiłku jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby, w tym przypadku gorącego posiłku. W tym kontekście przyznanie wnioskowanej pomocy nie jest celem samym w sobie. Wskazanie miejsca realizacji świadczenia jest niewątpliwie okolicznością pochodną, przy czym nie może budzić wątpliwości fakt, że wybór miejsca ma charakter uznaniowy, a zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie powinno być powiązane ze wskazaniem z jakich powodów posiłek przyznano w tym właśnie a nie innym miejscu. W szczególności wybór miejsca powinien być determinowany odległością wskazanego miejsca spożywania posiłków od miejsca zamieszkania, zwłaszcza gdy chodzi o osoby niepełnosprawne mające problemy z poruszaniem i przemieszczaniem się, a nadto kosztami i dogodnością dojazdu oraz możliwościami świadczenia tego rodzaju pomocy przez poszczególne placówki z uwagi na liczbę osób uprawnionych do korzystania z ich usług. W przedmiotowej sprawie w decyzjach organów obydwu instancji brak jest takiego uzasadnienia, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. i - wobec niemożności poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia - nie pozwala na ocenę zasadności zgłaszanych przez skarżącego zarzutów w tym zakresie, jak również na dokonanie oceny legalności decyzji. Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań. Mając na względzie wskazane wyżej uchybienia przepisów prawa materialnego – ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów postępowania i uznając, że ze względu na swój charakter naruszenie prawa materialnego mogło mieć wpływ na wynik sprawy, natomiast naruszenie procedury mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 wskazanej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.